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摘 要 村民自治是我国社会主义民主政治制度的一项重要内容,我国村民自治制度实行以来,在实现农民当家作主、调解村民之间纠纷、扩大基层民主建设等方面起了重要作用,但也存在不少问题和不足,本文通过分析村民自治制度在实施中存在的问题,有针对性地提出相应对策,以推进农村的民主政治进程。
关键词 村民 村民自治 基层民主
中图分类号: D638文献标识码:A
村民自治是广大农民直接行使民主权利,依法办理自己的事情,实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基层民主制度,是我国发展社会主义民主的重要实践。村民自治的兴起和发展,不仅丰富了建设有中国特色社会主义的实践,而且创新了农村社会主义现代化建设的理论思想,也符合马克思关于国家社会理论中社会自治理论。中国村民自治建设经过30年的发展,在实现农民当家作主、调解村民之间纠纷、扩大基层民主建设等方面起了重要作用,但在现阶段,我国农村村民自治在实践过程中仍然存在着诸多问题,需要我们认真思考。
一、村民自治的意义
(一)村民自治为农民当家作主提供了制度保障。
我国宪法明确规定,国家的一切权力属于人民,社会主义民主的本质就是人民当家作主。党的十七大报告也指出:“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。要健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。” 村民自治为广大农民提供了民主参与和民主管理的合法途径,从法律上为实现农民的公民权利提供了制度保障。
(二)村民自治有助于维护农村地区的社会秩序和稳定。
村民自治为广大农民提供了民主参与和民主管理的合法途径,从法律上为实现农民的公民权利提供了制度保障,有助于营造社会公正的氛围,创建和谐的社会关系。另外,村委会所属的调解委员会成员由农民按照自己的意愿投票选出,一般是由同一地域的人员来担任,他们更清楚村民之间产生利益冲突的原因,在农民纠纷调解中更能有效地调解村民之间的矛盾,促进乡风文明。
(三)村民自治推动中国基层民主政治建设。
村民自治的开展结束了村干部直接由上级任命的历史,村干部由村民直接选举产生。村委会实行民主选举,在一定程度上可以消解政府部门对选举的干预,有利于增强选举的民主性,同时能够增强农民的权利意识、民主意识和法治意识。广大农民参与村务民主决策,扩大了基层民主,扩展了治理空间,为推动中国的政治民主建设奠定了坚实基础。
(四)村民自治积极推动新型农村社区治理体制的形成。
随着大规模的现代化建设,乡村社会已不再是封闭的、自给自足的、缺乏分工的生产方式和生活方式,农民的社会化需要越来越多,乡村治理逐步走向以市场化、民主化为导向的新型农村社区治理。通过鼓励农村剩余劳动力对外流转,使农民摆脱了土地的束缚,增加了农民收入,从而减轻了整个社会的压力;村民通过自我产生的组织在一定区域范围内实行自治,通过协商式民主广泛参与日常村务管理,强化对社区共同体的认同和归属感;村民自治的实践能够有效整合各种资源,使广大居民参与资源分享。这不仅有利于缓解社会矛盾,维持社会稳定,而且还促进农民参与村务的管理,共同构建政治文明建设,从而有力地推动了新型农村社区管理体制的形成。
二、村民自治实践过程中存在的问题
(一)村民自治中“四个民主”发展不平衡。
虽然在村民自治发展过程中,民主决策、民主管理和民主监督也得到了一定的发展,但与民主选举相比,它们还处于相当的弱势地位。近年来有关村民自治的信访量逐年增加,除了一部分反映村委会选举方面的问题外,绝大部分反映的是村级财务不公开、村级重大事务决策不民主、农民群众不知情、村干部贪污和挥霍公款、乡村干部违法行政等。当前村务决策和村务管理存在的不民主、不规范和违法乱纪现象,已经严重地侵犯了广大村民的合法权利,极大地影响了农村的社会稳定。
(二)村民参与村民自治的积极性不高。
目前在中国农村的实际政治运作中,多数村民群众一方面受自身政治知识、经验、能力的限制,未能将法律、制度赋予他们的政治权利完全兑现,对村庄公共事务的参与度明显不足,另一方面受传统臣民政治文化影响较深,农民缺乏政治主动性受到许多力量的左右,宗族力量和能人力量是最普遍且较为重要的两个影响因素。一些农村的大家族势力往往通过家族的力量进入村委会任职进而左右乡村事务,很可能导致农村干部家长制、一言堂等现象的产生,从而阻碍政治民主化的的进程。当下在国农村,“能人经济”现象普遍存在,村委会主任或村里其他的领导职务大部分由这些能人担任,由于现阶段村民自治制度缺乏制约机制,村民很难制约能人利用其占据村民自治组织优势的地位来谋取私利。
(三)乡镇政府与村委会关系紧张,乡村干部能力不足。
我国的行政体制是一种压力型体制,乡镇政府在国家政权体系中居于基础地位,国家在农村的各项发展指标和任务,都要通过乡镇政府来贯彻落实。对于诸如计划生育、殡葬改革等这些难以完成的任务,乡镇政府只好想尽一切办法尽可能对村干部进行控制和约束,村干部也不得不以强迫命令的方式将每一项指标落实到每个农民身上,这样就会不可避免地造成乡镇政府与村委会之间、村干部与村民关系之间的矛盾与冲突。由于中国农村社会发展极不平衡,在许多地区,乡村干部的业务素质和政治素质尚不完全适应社会主义新农村建设的要求,许多乡村干部服务意识薄弱,法律意识淡薄,缺乏依法办事能力,这也不利于乡村关系的和谐稳定。
(四)农村人才外流使村民自治失去了依靠的载体。
伴随经济的发展和城市化进程的加速,农民被束缚在土地上,农业过分依赖自然、靠天吃饭的脆弱特点逐渐被打破,农村劳动力外出务工量逐年增加。据中国经济史研究,中国近代经济发展和城市化造成的人口迁移现象主要是人才迁移和资本迁移从农村流向城市。 中国实行改革开放以后,对农村人员社会流动的限制减少,许多农村优秀人才和青年劳动力为了在城市寻求更好的发展空间更加迅速外流,驻留家中的只是老弱病残。农村人才向城市的流动不仅影响了农业的发展,也造成了社区治理缺少人才和人才储备不足。
三、完善村民自治制度的对策
(一)重视村民自治中民主决策、民主管理和民主监督的建设。
作为村民自治的重要内容,民主选举是村民自治的前提和基础,而民主决策、民主管理和民主监督是村民自治进一步发展和得以实现的重要保证,如果这三个民主解决不好,不仅村民自治难以深入发展下去,即使在民主选举上所取得的成果也会丧失殆尽,它们四者之间相互影响、相互制约、缺一不可,并且越到后来,民主决策、民主管理和民主监督所起的作用越大,遇到的难题也越多。贯彻落实村民体表会议的法定程序,全力矫正村民代表会议的决策、管理权为村干部掌握的现状,真正赋予农民以决策、管理和监督权。把握好四个民主之间的平衡,四者不可偏废其一,必须配套协调发展,才是我国村民自治的必由之路。
(二)加强教育文化建设,提高农民的政治参与意识。
政府要加大对农村教育的支持,广泛开展普法工作,培养农民的权利意识、平等意识和民主法制意识。 充分利用广播、电视、网络的便捷性,把它们作为载体进行农村文化建设,丰富农民生活,扩大农民视野,增强他们对国家和政府的认同感,从而提升农民政治参与的热情,提高农民政治参与的技巧与能力,使村民对乡村公共事务的参与行为制度化、理性化。从长远看,宗族和“农村能人”将成为影响村民自治的重要政治动员力量,应将他们的活动合法化,根据其活动后果纳入法制管理的轨道。加强对宗族和“农村能人”的思想教育,在自治制度中建立约束机制,对他们的违法犯罪行为坚决予以打击,弱化他们在村民自治中的强势地位,使村民真正参与其中。
(三)理顺乡镇政府与村委会关系,提高基层干部和村干部的素质和能力。
强制类事务是国家权威的体现,但在普遍缺乏可操作性的法规指导下,完成政府目标和依法行政往往难以两全,为了保持国家政令畅通,不能以牺牲基层干部为代价,要允许行政拥有更多的自由裁量权,以工作程序为主来考核基层政府,而不要以结果为主来进行考核。村委会进行工作,应坚持群众路线,严格遵循说服教育的方式缓和干部和群众的矛盾冲突,减少因村干部与村民的直接冲突造成的社区不稳定。不论是乡村治理还是村民自治,最重要的制度实施人才就是政府基层干部和村干部,没有合格的干部,再好的制度都将成为一纸空文,所以应该加大对干部的素质培训力度,提高干部的管理和服务能力。基层政府的干部要以政务推行业务培训为主,提高指导村民自治进程的能力;对于村委会干部既要加强维护村里秩序、调解村民纠纷、办好村内公益事业等社区公共管理的能力培训,又要致力于加大农业产业化生产,带领村民致富。
(四)发展农村经济,培养乡村政治精英。
在村民自治中,我们不仅要注重“民治”,同样也要注重“善治”,这是起点的公平和理性的综合体现,而“善治”更注重精英人才的选择。农村人才外流是人才自身理性选择的结果,只要没有改变农村中劳动力价值低于城市的状况,人才外流就不会减速。虽然在全国范围内取消了农业税,农民的负担减轻,但是农民的收入增幅还是不大,大多农村人口仍然选择外出打工来提高收入水平,这在很大程度上影响到农业和农村经济的发展。当下,要大力发展农村经济为村民自治提供物质基础,利用农村有利的地理环境,开发各种资源增加农民的收入,缩小城乡的经济差距,当农民在农村可以获得与在城市相当的生存价值时,他们就会选择在本地发展经营,村民自治精英流失的现象也就会自然消减。目前,农村妇女劳动力已占我国农村总劳动力的60%以上,成为发展农村经济和社会主义新农村建设的主力军,也是村级事务管理和决策的重要力量。 虽然妇女在村民自治中逐渐发挥着较大的作用,但妇女游离于外,被动参与或被忽略和歧视的情况也明显存在。妇女人才的培养是村民自治发展中不可忽略的重要一环,不断完善相关的法律法规和政策规章,保障广大农村妇女的政治参与权利,推动农村妇女参与村民自治实践,发挥妇女在基层民主政治建设中的作用。
(作者:郑州大学公共管理学院政治学理论专业硕士研究生)
注释:
胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜,为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次代表大会上的报告.人展出版社2007年版,第29页.
赵秀玲.村民自治通论.中国社会科学出版社,2004年版,第364页.
黄涌群.农村民主自治发展研究.暨南大学出版社.2008年版,第92页.
马兆明,董文芳.改革开放与中国政治发展.山东人民出版社,2009年版,第56页.
邓军.积极推动农村妇女参与村民自治实践.人民日报,2009年7月3日第008版.
关键词 村民 村民自治 基层民主
中图分类号: D638文献标识码:A
村民自治是广大农民直接行使民主权利,依法办理自己的事情,实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基层民主制度,是我国发展社会主义民主的重要实践。村民自治的兴起和发展,不仅丰富了建设有中国特色社会主义的实践,而且创新了农村社会主义现代化建设的理论思想,也符合马克思关于国家社会理论中社会自治理论。中国村民自治建设经过30年的发展,在实现农民当家作主、调解村民之间纠纷、扩大基层民主建设等方面起了重要作用,但在现阶段,我国农村村民自治在实践过程中仍然存在着诸多问题,需要我们认真思考。
一、村民自治的意义
(一)村民自治为农民当家作主提供了制度保障。
我国宪法明确规定,国家的一切权力属于人民,社会主义民主的本质就是人民当家作主。党的十七大报告也指出:“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。要健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。” 村民自治为广大农民提供了民主参与和民主管理的合法途径,从法律上为实现农民的公民权利提供了制度保障。
(二)村民自治有助于维护农村地区的社会秩序和稳定。
村民自治为广大农民提供了民主参与和民主管理的合法途径,从法律上为实现农民的公民权利提供了制度保障,有助于营造社会公正的氛围,创建和谐的社会关系。另外,村委会所属的调解委员会成员由农民按照自己的意愿投票选出,一般是由同一地域的人员来担任,他们更清楚村民之间产生利益冲突的原因,在农民纠纷调解中更能有效地调解村民之间的矛盾,促进乡风文明。
(三)村民自治推动中国基层民主政治建设。
村民自治的开展结束了村干部直接由上级任命的历史,村干部由村民直接选举产生。村委会实行民主选举,在一定程度上可以消解政府部门对选举的干预,有利于增强选举的民主性,同时能够增强农民的权利意识、民主意识和法治意识。广大农民参与村务民主决策,扩大了基层民主,扩展了治理空间,为推动中国的政治民主建设奠定了坚实基础。
(四)村民自治积极推动新型农村社区治理体制的形成。
随着大规模的现代化建设,乡村社会已不再是封闭的、自给自足的、缺乏分工的生产方式和生活方式,农民的社会化需要越来越多,乡村治理逐步走向以市场化、民主化为导向的新型农村社区治理。通过鼓励农村剩余劳动力对外流转,使农民摆脱了土地的束缚,增加了农民收入,从而减轻了整个社会的压力;村民通过自我产生的组织在一定区域范围内实行自治,通过协商式民主广泛参与日常村务管理,强化对社区共同体的认同和归属感;村民自治的实践能够有效整合各种资源,使广大居民参与资源分享。这不仅有利于缓解社会矛盾,维持社会稳定,而且还促进农民参与村务的管理,共同构建政治文明建设,从而有力地推动了新型农村社区管理体制的形成。
二、村民自治实践过程中存在的问题
(一)村民自治中“四个民主”发展不平衡。
虽然在村民自治发展过程中,民主决策、民主管理和民主监督也得到了一定的发展,但与民主选举相比,它们还处于相当的弱势地位。近年来有关村民自治的信访量逐年增加,除了一部分反映村委会选举方面的问题外,绝大部分反映的是村级财务不公开、村级重大事务决策不民主、农民群众不知情、村干部贪污和挥霍公款、乡村干部违法行政等。当前村务决策和村务管理存在的不民主、不规范和违法乱纪现象,已经严重地侵犯了广大村民的合法权利,极大地影响了农村的社会稳定。
(二)村民参与村民自治的积极性不高。
目前在中国农村的实际政治运作中,多数村民群众一方面受自身政治知识、经验、能力的限制,未能将法律、制度赋予他们的政治权利完全兑现,对村庄公共事务的参与度明显不足,另一方面受传统臣民政治文化影响较深,农民缺乏政治主动性受到许多力量的左右,宗族力量和能人力量是最普遍且较为重要的两个影响因素。一些农村的大家族势力往往通过家族的力量进入村委会任职进而左右乡村事务,很可能导致农村干部家长制、一言堂等现象的产生,从而阻碍政治民主化的的进程。当下在国农村,“能人经济”现象普遍存在,村委会主任或村里其他的领导职务大部分由这些能人担任,由于现阶段村民自治制度缺乏制约机制,村民很难制约能人利用其占据村民自治组织优势的地位来谋取私利。
(三)乡镇政府与村委会关系紧张,乡村干部能力不足。
我国的行政体制是一种压力型体制,乡镇政府在国家政权体系中居于基础地位,国家在农村的各项发展指标和任务,都要通过乡镇政府来贯彻落实。对于诸如计划生育、殡葬改革等这些难以完成的任务,乡镇政府只好想尽一切办法尽可能对村干部进行控制和约束,村干部也不得不以强迫命令的方式将每一项指标落实到每个农民身上,这样就会不可避免地造成乡镇政府与村委会之间、村干部与村民关系之间的矛盾与冲突。由于中国农村社会发展极不平衡,在许多地区,乡村干部的业务素质和政治素质尚不完全适应社会主义新农村建设的要求,许多乡村干部服务意识薄弱,法律意识淡薄,缺乏依法办事能力,这也不利于乡村关系的和谐稳定。
(四)农村人才外流使村民自治失去了依靠的载体。
伴随经济的发展和城市化进程的加速,农民被束缚在土地上,农业过分依赖自然、靠天吃饭的脆弱特点逐渐被打破,农村劳动力外出务工量逐年增加。据中国经济史研究,中国近代经济发展和城市化造成的人口迁移现象主要是人才迁移和资本迁移从农村流向城市。 中国实行改革开放以后,对农村人员社会流动的限制减少,许多农村优秀人才和青年劳动力为了在城市寻求更好的发展空间更加迅速外流,驻留家中的只是老弱病残。农村人才向城市的流动不仅影响了农业的发展,也造成了社区治理缺少人才和人才储备不足。
三、完善村民自治制度的对策
(一)重视村民自治中民主决策、民主管理和民主监督的建设。
作为村民自治的重要内容,民主选举是村民自治的前提和基础,而民主决策、民主管理和民主监督是村民自治进一步发展和得以实现的重要保证,如果这三个民主解决不好,不仅村民自治难以深入发展下去,即使在民主选举上所取得的成果也会丧失殆尽,它们四者之间相互影响、相互制约、缺一不可,并且越到后来,民主决策、民主管理和民主监督所起的作用越大,遇到的难题也越多。贯彻落实村民体表会议的法定程序,全力矫正村民代表会议的决策、管理权为村干部掌握的现状,真正赋予农民以决策、管理和监督权。把握好四个民主之间的平衡,四者不可偏废其一,必须配套协调发展,才是我国村民自治的必由之路。
(二)加强教育文化建设,提高农民的政治参与意识。
政府要加大对农村教育的支持,广泛开展普法工作,培养农民的权利意识、平等意识和民主法制意识。 充分利用广播、电视、网络的便捷性,把它们作为载体进行农村文化建设,丰富农民生活,扩大农民视野,增强他们对国家和政府的认同感,从而提升农民政治参与的热情,提高农民政治参与的技巧与能力,使村民对乡村公共事务的参与行为制度化、理性化。从长远看,宗族和“农村能人”将成为影响村民自治的重要政治动员力量,应将他们的活动合法化,根据其活动后果纳入法制管理的轨道。加强对宗族和“农村能人”的思想教育,在自治制度中建立约束机制,对他们的违法犯罪行为坚决予以打击,弱化他们在村民自治中的强势地位,使村民真正参与其中。
(三)理顺乡镇政府与村委会关系,提高基层干部和村干部的素质和能力。
强制类事务是国家权威的体现,但在普遍缺乏可操作性的法规指导下,完成政府目标和依法行政往往难以两全,为了保持国家政令畅通,不能以牺牲基层干部为代价,要允许行政拥有更多的自由裁量权,以工作程序为主来考核基层政府,而不要以结果为主来进行考核。村委会进行工作,应坚持群众路线,严格遵循说服教育的方式缓和干部和群众的矛盾冲突,减少因村干部与村民的直接冲突造成的社区不稳定。不论是乡村治理还是村民自治,最重要的制度实施人才就是政府基层干部和村干部,没有合格的干部,再好的制度都将成为一纸空文,所以应该加大对干部的素质培训力度,提高干部的管理和服务能力。基层政府的干部要以政务推行业务培训为主,提高指导村民自治进程的能力;对于村委会干部既要加强维护村里秩序、调解村民纠纷、办好村内公益事业等社区公共管理的能力培训,又要致力于加大农业产业化生产,带领村民致富。
(四)发展农村经济,培养乡村政治精英。
在村民自治中,我们不仅要注重“民治”,同样也要注重“善治”,这是起点的公平和理性的综合体现,而“善治”更注重精英人才的选择。农村人才外流是人才自身理性选择的结果,只要没有改变农村中劳动力价值低于城市的状况,人才外流就不会减速。虽然在全国范围内取消了农业税,农民的负担减轻,但是农民的收入增幅还是不大,大多农村人口仍然选择外出打工来提高收入水平,这在很大程度上影响到农业和农村经济的发展。当下,要大力发展农村经济为村民自治提供物质基础,利用农村有利的地理环境,开发各种资源增加农民的收入,缩小城乡的经济差距,当农民在农村可以获得与在城市相当的生存价值时,他们就会选择在本地发展经营,村民自治精英流失的现象也就会自然消减。目前,农村妇女劳动力已占我国农村总劳动力的60%以上,成为发展农村经济和社会主义新农村建设的主力军,也是村级事务管理和决策的重要力量。 虽然妇女在村民自治中逐渐发挥着较大的作用,但妇女游离于外,被动参与或被忽略和歧视的情况也明显存在。妇女人才的培养是村民自治发展中不可忽略的重要一环,不断完善相关的法律法规和政策规章,保障广大农村妇女的政治参与权利,推动农村妇女参与村民自治实践,发挥妇女在基层民主政治建设中的作用。
(作者:郑州大学公共管理学院政治学理论专业硕士研究生)
注释:
胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜,为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次代表大会上的报告.人展出版社2007年版,第29页.
赵秀玲.村民自治通论.中国社会科学出版社,2004年版,第364页.
黄涌群.农村民主自治发展研究.暨南大学出版社.2008年版,第92页.
马兆明,董文芳.改革开放与中国政治发展.山东人民出版社,2009年版,第56页.
邓军.积极推动农村妇女参与村民自治实践.人民日报,2009年7月3日第008版.