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摘 要:依法治国是党中央提出的治理国家的基本方略,要想认真贯彻,就必须切实全面推进依法行政。首先从行政执法的概念入手,针对我国行政执法中存在的问题,从行政执法体制上进行了系统分析,阐明了健全法制,加强执法监督,依法行政的要性。最后,针对存在的问题提出了自己的粗浅看法。
关键词:行政执法;依法治国;问题;建议;对策
中图分类号:D9
文献标识码:A
文章编号:1672-3198(2010)07-0248-02
行政执法,即行政主体依法对行政相对人采取的具体的直接影响其权利义务,或者对行政相对人权利的行使和义务履行情况进行监督检查的具体行政行为。随着依法治国方略的贯彻实施及依法行政的贯彻执行,行政执法整体状况明显改观:队伍素质和执法水平进一步提高;执法作风进一步转变;执法效率和质量明显提高。行政执法活动扩大了法律法规的宣传和影响,提高了人们对法律的认识,培养了广大人民群众的法律意识,进一步赢得了民心,树立了政府的威信,初步展示了现代公务人员的新的文明形象。但是,尽管如此,行政执法过程中仍然存在着的一些不容忽视的问题。
1 当前行政执法中存在的突出问题
1.1 浓厚的功利色彩、部门利益驱动、不移送刑事案件
在一些行政执法部门查处的行政违法案件中,涉及的对相对人给予经济处罚的同时,又需要追究相对人的刑事责任,一旦将案件移送,罚款也将随案移送。执法部门为了不让利益受损失,维护部门和单位利益,完成上级下达的罚款创收任务,确保本单位干部职工工资、福利兑现,既便是相对人的行为构成犯罪,应该移送司法机关追究刑事责任,现在这种利益驱动下,也是一罚了之,单位得实惠,相对人也满意。
1.2 执法人员收受贿赂、徇私舞弊,不移送刑事案件
违法调解,以罚代刑的背后,往往伴随着权钱交易,执法人员收受或索取行政相对人的贿赂。例如在阜阳劣质奶粉事件中,工商管理人员白启祥、李亭君明知他人销售劣质奶粉导致被害人死亡,被害人亲属也多次要求查处此案,但白、李二人却因接受了当事人吃请和1000元贿赂,仅作了行政处罚,并伪造材料,隐瞒事实真相,企图让犯罪嫌疑人逃避法律追究。
1.3 行政执法人员执法水平差,缺乏区分罪与非的识别能力,证据收集、保全能力低,而不移送刑事案件
行政执法案件中构成犯罪的,大多数为结果犯,有的用具体数字表述,有的则用“情节严重,性质严重”等模糊概念表述,在实践中不宜把握,尽管有的案件有司法解释,但行政执法部门对司法解释知之甚少,在案件处理中,往往是就低不就高,以理解和掌握的政策法律结案,致使有些触犯刑律的犯罪嫌疑人未受到刑事追究,放纵了犯罪。另外,收集固定证据是专业性很强的一项专门工作,一方面,法律对证据形式、证明方法有特殊要求,另一方面,对证据材料的调查、收集、审查必须符合法定程序;同时,证据由于时间或其它原因,有灭失或难以提取的困难,固定和保全证据也显得尤为重要,行政执法人员使用证据的专业水平低,要么程序不合法,要么证据不能证明犯罪,致使有些刑事案件降格处理,导致打击不力,放纵犯罪。
1.4 行政执法权“出租”现象严重,致使权力泛滥
行政执法权是国家赋于国家行政机关的一项特殊权利,任何单位和个人都无权享有。实际工作中,有些国家行政机关受利益驱动,法制观念淡薄,把本应由国家行政机关依法行使的行政权利,“出租”给某些单位和个人,以致使一些单位和个人借用“出租”的行政权,乱罚款、滥收费,甚至索取、收受行政相对人贿赂、贪污、私分罚没款,造成较坏的社会影响。这种行为导致的结果必然是权利泛滥,影响政府形象,破坏社会经济秩序。
1.5 检察机关对行政执法的监督意识差
检察机关是国家的法律监督机关,理所当然地应当担负起对法律实施的监督职责,但检察机关重刑轻罚的思想依然存在,在打击刑事犯罪方面我们的确积累了不少经验,这是无庸置疑的。但随着我国经济的发展,行政执法领域经济领域内的违法犯罪日渐增多,打击这类犯罪是我国法治建设的需要,我国九七刑法的修改就是例证。检察机关如何随着立法上的调整,加大对行政执法领域犯罪的查处力度是当前我们值得探讨和思考的问题。
1.6 对行政执法监督程序不规范,导致监督不力
2006年高检院和国务院部分行政执法部门共同会签了关于完善行政执法部门移交刑事案件的文件,这对监督行政执法具有积极的作用。司法实践中,这种监督是伴随刑事案件的移送而开展的,对移送以外的行政执法案件,如该立未立的,该移送而未移送的如何开展监督,法律未有明确规定,形成法律监督的“灰色”地带。正如以上分析所述,容易形成案件的降格处理和执法中的徇私枉法现象。另外,检察机关内部对行政执法如何进行监督,行政诉讼法只规定了进入诉讼程序,检察机关有权进行监督,对诉讼以外的行政执法案件如何开展监督,检察机关内部如何划定职责,也需要认真研究解决。
2 行政执法过程中存在问题的病理分析
2.1 执法环境的原因
执法环境包括执法的法律环境、人文环境和社会环境。执法的法律环境,指据以执法的法律本身的状况,即法律是否健全、具体、有无矛盾与冲突、是否均已公布等。目前,法律环境不利于行政执法的表现有:法律规范尚不健全,在行政执法领域无法可依的状况依然存在;已有的法律法规规定过于原则,缺乏可操作性;行政复议制度缺乏科学性,实践中行政复议制度流于形式等。执法的人文环境,指执法活动周围的人的状况,即人们的的理论知识、思想素质、法律知识、法律意识的高低。当前,人文环境不利于行政执法的情况有:人们的文化基础知识、思想素质、法律知识、法律意识还参差不齐,不懂法和过分强调自己权利的状况同时存在,懂法的人在面对法律问题时,又不愿意严守法律的制约。这些问题的存在不仅不利于依法行政,而且也不利于社会在一个良好法律氛围中,维护自己的合法权益。執法的社会环境,指执法活动当前的社会状况,即社会生产力、生产关系、社会风气等的状况。当前,执法的社会环境不利于行政执法的情况有:地方利益、部门利益、长官意志、关系因素、人情因素等片面因素过多,长远利益与短期效益、社会稳定与严肃执法等分寸难以把握。
2.2 执法心态的原因
执法心态,即执法的内在心理和外在态度。当前,执法心态不利于行政执法的情况有,内在心理方面:对工作的不够敬业、不够认真负责,任意性与随意性强。执法的内在心理问题易于产生以下现象:认定违法事实不清、定性不准、行政处罚幅度不当,适用法律不准确、不完全,执法目的不端正,在部门利益及个人利益的诱惑下,难作为的不作为,容易作为的滥作为,没有经济利益的能不作为就不作为,有经济利益的,不应当作为的也作为等等。表现在外在态度方面:对待行政相对人表现出过分的热情或冷淡;以不文明、不诚信的方式(变相的哄、吓、诈、骗)收集、固定证据;想方设法的阻碍当事人行使申辩、复议、诉讼等救济权利;执法扰民。执法心态的不完美,影响公正执法、文明执法,损害政府形象。
2.3 执法素质的原因
执法素质,指执法人员的政治素质、业务素质、职业品德素质、身体素质等综合素质。执法素质的问题表现在:执法过程中政治敏感性不强,忽视了执法的政治效果;执法能力不强,执法的水平不高;执法社会责任感不强,执法形象不好等。执法素质方面的问题,影响行政执法的顺利展开和执法效果。
3 解决行政执法中存在问题的对策
3.1 严格执法
严格执法是法治国家的必然要求之一。行政执法主体在执法过程中,从立案前的审查到案件执行完结,每一个环节、每一个程序、每一个步骤都应当严格遵守法律的规定,从行政执法理念到行政执法行为都应当符合法律的要求。行政执法人员在行政执法过程中,应当具有强烈的守法意识。
3.2 理性执法
行政执法是由具体执法人员操作的过程,在行政执法过程中需要理性,特别是需要理性地处理好两个方面的问题,一是处理好合法性与合理性冲突的问题,另一个是处理好自由裁量权行使的问题。首先,关于理性地处理合法与合理问题。案件处理的合法与合理经常是统一的,即案件在处理后绝大多数情况下,能够取得合法与合理的兼顾。但是在极个别情况下,也不排除合法与合理会出现矛盾与冲突。合法与合理的冲突出现,客观地需要执法人员理性处理,即在合法与合理之间做到正确权衡,在法律允许的范围内充分考虑合理性问题,并在合法与合理的权衡选择后做好善后工作问题。这就是我们通常所说的法律效果与社会效果统一的问题。其次,关于理性地运用自由裁量权问题。由于社会的复杂多变,法律没有覆盖所有的领域,从而使得行政执法主体享有较为广泛的自由裁量权。行政机关在运用这种"自由权力"时,客观地需要理性行使、合理运用:自由裁量权的行使应当正当,应当符合事实本身的情况要求,应当遵循行政执法道德的要求,不得违反有关法律规定的原则、精神的要求等。
3.3 落实责任
没有责任的行政执法机制,是不完善的执法机制,要解决行政执法过程中存在的执法心态问题、执法素质问题、甚至抵制不良的执法环境问题,落实执法责任是一个可以选择的途径。但是必须强调,我们提倡的执法责任制,不是行政执法数量上的指标,更不是行政执法经济利益指标,而是行政执法效率上的指标,行政执法达到社会效果的指标。办理了多少大案要案是一种能力,防止了多少大案要案的产生是更高层次的能力。
3.4 切实提高行政执法人员的职业素质和普法能力
切实提高执法人员的职业素质,建立一支高素质的行政执法队伍是解决行政执法中存在问题的最有效方法。提高行政执法人员在办理具体案件过程中的普法能力,是改善执法外部环境的有效途径。在行政执法过程中,具体的执法过程应当是一次普法教育的过程,而且是最直接、最具体、最能触击灵魂的普法教育,行政执法人员应当抓住这一机会进行普法教育,从而为改善执法环境做出自己应有的努力。而行政执法过程中普法教育最直接的表现是执法人员本身素质的展现。
3.5 充分发挥行政执法监督机制的作用,使监督机制真正发挥作用
应当讲,现在的监督机制不能说不健全。从内部监督到外部监督,从公民个人监督到司法监督,在形式上都已具备必要的机制,但作用的发挥没有完全到位,行政执法人员没有感到自己的行为随时被监督和随时有被调查评判的可能。发挥监督机制的作用,将成为提高理想执法、良性执法、公正执法最有效的保障之一。如充分发挥行政复议机关的作用将是避免行政诉讼案件发生的有力途径。
3.6 切实善待执法人员
社会运行的快节奏,行政执法的高效率、高难度,行政执法人员的高责任、高风险,仅靠惩戒制度是遠远不够的,还应当善待他们,让他们切实地感受到岗位的重要。行政执法的从业人员,政治上要有光荣的感觉、思想上要有崇高的感觉、经济上要有小康的感觉、精神上要有充实的感觉,上班要能感受到集体的温暖,下班要能感受到家庭的幸福。必要的劳逸结合、必要的身心保养、必要的后顾之忧的消除都是行政执法管理者的责任。
参考文献
[1]付思明.中国依法行政理论与实践[M].北京:中国检察出版社,2002.
[2]石泰峰.社会主义法治论纲[M].北京:中共中央党校出版社,2000.
[3]任建新.社会主义法制建设基本知识[M].北京:法律出版社,1996.
[4]付思明.中国依法行政理论与实践[M].北京:中国检察出版社,2002.
关键词:行政执法;依法治国;问题;建议;对策
中图分类号:D9
文献标识码:A
文章编号:1672-3198(2010)07-0248-02
行政执法,即行政主体依法对行政相对人采取的具体的直接影响其权利义务,或者对行政相对人权利的行使和义务履行情况进行监督检查的具体行政行为。随着依法治国方略的贯彻实施及依法行政的贯彻执行,行政执法整体状况明显改观:队伍素质和执法水平进一步提高;执法作风进一步转变;执法效率和质量明显提高。行政执法活动扩大了法律法规的宣传和影响,提高了人们对法律的认识,培养了广大人民群众的法律意识,进一步赢得了民心,树立了政府的威信,初步展示了现代公务人员的新的文明形象。但是,尽管如此,行政执法过程中仍然存在着的一些不容忽视的问题。
1 当前行政执法中存在的突出问题
1.1 浓厚的功利色彩、部门利益驱动、不移送刑事案件
在一些行政执法部门查处的行政违法案件中,涉及的对相对人给予经济处罚的同时,又需要追究相对人的刑事责任,一旦将案件移送,罚款也将随案移送。执法部门为了不让利益受损失,维护部门和单位利益,完成上级下达的罚款创收任务,确保本单位干部职工工资、福利兑现,既便是相对人的行为构成犯罪,应该移送司法机关追究刑事责任,现在这种利益驱动下,也是一罚了之,单位得实惠,相对人也满意。
1.2 执法人员收受贿赂、徇私舞弊,不移送刑事案件
违法调解,以罚代刑的背后,往往伴随着权钱交易,执法人员收受或索取行政相对人的贿赂。例如在阜阳劣质奶粉事件中,工商管理人员白启祥、李亭君明知他人销售劣质奶粉导致被害人死亡,被害人亲属也多次要求查处此案,但白、李二人却因接受了当事人吃请和1000元贿赂,仅作了行政处罚,并伪造材料,隐瞒事实真相,企图让犯罪嫌疑人逃避法律追究。
1.3 行政执法人员执法水平差,缺乏区分罪与非的识别能力,证据收集、保全能力低,而不移送刑事案件
行政执法案件中构成犯罪的,大多数为结果犯,有的用具体数字表述,有的则用“情节严重,性质严重”等模糊概念表述,在实践中不宜把握,尽管有的案件有司法解释,但行政执法部门对司法解释知之甚少,在案件处理中,往往是就低不就高,以理解和掌握的政策法律结案,致使有些触犯刑律的犯罪嫌疑人未受到刑事追究,放纵了犯罪。另外,收集固定证据是专业性很强的一项专门工作,一方面,法律对证据形式、证明方法有特殊要求,另一方面,对证据材料的调查、收集、审查必须符合法定程序;同时,证据由于时间或其它原因,有灭失或难以提取的困难,固定和保全证据也显得尤为重要,行政执法人员使用证据的专业水平低,要么程序不合法,要么证据不能证明犯罪,致使有些刑事案件降格处理,导致打击不力,放纵犯罪。
1.4 行政执法权“出租”现象严重,致使权力泛滥
行政执法权是国家赋于国家行政机关的一项特殊权利,任何单位和个人都无权享有。实际工作中,有些国家行政机关受利益驱动,法制观念淡薄,把本应由国家行政机关依法行使的行政权利,“出租”给某些单位和个人,以致使一些单位和个人借用“出租”的行政权,乱罚款、滥收费,甚至索取、收受行政相对人贿赂、贪污、私分罚没款,造成较坏的社会影响。这种行为导致的结果必然是权利泛滥,影响政府形象,破坏社会经济秩序。
1.5 检察机关对行政执法的监督意识差
检察机关是国家的法律监督机关,理所当然地应当担负起对法律实施的监督职责,但检察机关重刑轻罚的思想依然存在,在打击刑事犯罪方面我们的确积累了不少经验,这是无庸置疑的。但随着我国经济的发展,行政执法领域经济领域内的违法犯罪日渐增多,打击这类犯罪是我国法治建设的需要,我国九七刑法的修改就是例证。检察机关如何随着立法上的调整,加大对行政执法领域犯罪的查处力度是当前我们值得探讨和思考的问题。
1.6 对行政执法监督程序不规范,导致监督不力
2006年高检院和国务院部分行政执法部门共同会签了关于完善行政执法部门移交刑事案件的文件,这对监督行政执法具有积极的作用。司法实践中,这种监督是伴随刑事案件的移送而开展的,对移送以外的行政执法案件,如该立未立的,该移送而未移送的如何开展监督,法律未有明确规定,形成法律监督的“灰色”地带。正如以上分析所述,容易形成案件的降格处理和执法中的徇私枉法现象。另外,检察机关内部对行政执法如何进行监督,行政诉讼法只规定了进入诉讼程序,检察机关有权进行监督,对诉讼以外的行政执法案件如何开展监督,检察机关内部如何划定职责,也需要认真研究解决。
2 行政执法过程中存在问题的病理分析
2.1 执法环境的原因
执法环境包括执法的法律环境、人文环境和社会环境。执法的法律环境,指据以执法的法律本身的状况,即法律是否健全、具体、有无矛盾与冲突、是否均已公布等。目前,法律环境不利于行政执法的表现有:法律规范尚不健全,在行政执法领域无法可依的状况依然存在;已有的法律法规规定过于原则,缺乏可操作性;行政复议制度缺乏科学性,实践中行政复议制度流于形式等。执法的人文环境,指执法活动周围的人的状况,即人们的的理论知识、思想素质、法律知识、法律意识的高低。当前,人文环境不利于行政执法的情况有:人们的文化基础知识、思想素质、法律知识、法律意识还参差不齐,不懂法和过分强调自己权利的状况同时存在,懂法的人在面对法律问题时,又不愿意严守法律的制约。这些问题的存在不仅不利于依法行政,而且也不利于社会在一个良好法律氛围中,维护自己的合法权益。執法的社会环境,指执法活动当前的社会状况,即社会生产力、生产关系、社会风气等的状况。当前,执法的社会环境不利于行政执法的情况有:地方利益、部门利益、长官意志、关系因素、人情因素等片面因素过多,长远利益与短期效益、社会稳定与严肃执法等分寸难以把握。
2.2 执法心态的原因
执法心态,即执法的内在心理和外在态度。当前,执法心态不利于行政执法的情况有,内在心理方面:对工作的不够敬业、不够认真负责,任意性与随意性强。执法的内在心理问题易于产生以下现象:认定违法事实不清、定性不准、行政处罚幅度不当,适用法律不准确、不完全,执法目的不端正,在部门利益及个人利益的诱惑下,难作为的不作为,容易作为的滥作为,没有经济利益的能不作为就不作为,有经济利益的,不应当作为的也作为等等。表现在外在态度方面:对待行政相对人表现出过分的热情或冷淡;以不文明、不诚信的方式(变相的哄、吓、诈、骗)收集、固定证据;想方设法的阻碍当事人行使申辩、复议、诉讼等救济权利;执法扰民。执法心态的不完美,影响公正执法、文明执法,损害政府形象。
2.3 执法素质的原因
执法素质,指执法人员的政治素质、业务素质、职业品德素质、身体素质等综合素质。执法素质的问题表现在:执法过程中政治敏感性不强,忽视了执法的政治效果;执法能力不强,执法的水平不高;执法社会责任感不强,执法形象不好等。执法素质方面的问题,影响行政执法的顺利展开和执法效果。
3 解决行政执法中存在问题的对策
3.1 严格执法
严格执法是法治国家的必然要求之一。行政执法主体在执法过程中,从立案前的审查到案件执行完结,每一个环节、每一个程序、每一个步骤都应当严格遵守法律的规定,从行政执法理念到行政执法行为都应当符合法律的要求。行政执法人员在行政执法过程中,应当具有强烈的守法意识。
3.2 理性执法
行政执法是由具体执法人员操作的过程,在行政执法过程中需要理性,特别是需要理性地处理好两个方面的问题,一是处理好合法性与合理性冲突的问题,另一个是处理好自由裁量权行使的问题。首先,关于理性地处理合法与合理问题。案件处理的合法与合理经常是统一的,即案件在处理后绝大多数情况下,能够取得合法与合理的兼顾。但是在极个别情况下,也不排除合法与合理会出现矛盾与冲突。合法与合理的冲突出现,客观地需要执法人员理性处理,即在合法与合理之间做到正确权衡,在法律允许的范围内充分考虑合理性问题,并在合法与合理的权衡选择后做好善后工作问题。这就是我们通常所说的法律效果与社会效果统一的问题。其次,关于理性地运用自由裁量权问题。由于社会的复杂多变,法律没有覆盖所有的领域,从而使得行政执法主体享有较为广泛的自由裁量权。行政机关在运用这种"自由权力"时,客观地需要理性行使、合理运用:自由裁量权的行使应当正当,应当符合事实本身的情况要求,应当遵循行政执法道德的要求,不得违反有关法律规定的原则、精神的要求等。
3.3 落实责任
没有责任的行政执法机制,是不完善的执法机制,要解决行政执法过程中存在的执法心态问题、执法素质问题、甚至抵制不良的执法环境问题,落实执法责任是一个可以选择的途径。但是必须强调,我们提倡的执法责任制,不是行政执法数量上的指标,更不是行政执法经济利益指标,而是行政执法效率上的指标,行政执法达到社会效果的指标。办理了多少大案要案是一种能力,防止了多少大案要案的产生是更高层次的能力。
3.4 切实提高行政执法人员的职业素质和普法能力
切实提高执法人员的职业素质,建立一支高素质的行政执法队伍是解决行政执法中存在问题的最有效方法。提高行政执法人员在办理具体案件过程中的普法能力,是改善执法外部环境的有效途径。在行政执法过程中,具体的执法过程应当是一次普法教育的过程,而且是最直接、最具体、最能触击灵魂的普法教育,行政执法人员应当抓住这一机会进行普法教育,从而为改善执法环境做出自己应有的努力。而行政执法过程中普法教育最直接的表现是执法人员本身素质的展现。
3.5 充分发挥行政执法监督机制的作用,使监督机制真正发挥作用
应当讲,现在的监督机制不能说不健全。从内部监督到外部监督,从公民个人监督到司法监督,在形式上都已具备必要的机制,但作用的发挥没有完全到位,行政执法人员没有感到自己的行为随时被监督和随时有被调查评判的可能。发挥监督机制的作用,将成为提高理想执法、良性执法、公正执法最有效的保障之一。如充分发挥行政复议机关的作用将是避免行政诉讼案件发生的有力途径。
3.6 切实善待执法人员
社会运行的快节奏,行政执法的高效率、高难度,行政执法人员的高责任、高风险,仅靠惩戒制度是遠远不够的,还应当善待他们,让他们切实地感受到岗位的重要。行政执法的从业人员,政治上要有光荣的感觉、思想上要有崇高的感觉、经济上要有小康的感觉、精神上要有充实的感觉,上班要能感受到集体的温暖,下班要能感受到家庭的幸福。必要的劳逸结合、必要的身心保养、必要的后顾之忧的消除都是行政执法管理者的责任。
参考文献
[1]付思明.中国依法行政理论与实践[M].北京:中国检察出版社,2002.
[2]石泰峰.社会主义法治论纲[M].北京:中共中央党校出版社,2000.
[3]任建新.社会主义法制建设基本知识[M].北京:法律出版社,1996.
[4]付思明.中国依法行政理论与实践[M].北京:中国检察出版社,2002.