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一、前言
当前，电力体制改革和国资国企改革步伐进一步加快，政府不断压降用能成本。售电侧市场的放开加剧了电力市场的竞争，这都要求企业强化内部控制。全面预算管理作为内部控制中的有机部分，是实现企业战略化发展，保障企业稳定有序运行的重要手段。作者通过对全面预算管理中常见问题进行深入剖析，提出有效的应对措施，提升全面预算管理能力。
二、研究背景
1.外部经营环境严峻，企业经营压力增强
当前，电力体制改革和国资国企改革步伐进一步加快。为提升我国制造业和创新企业在国际市场的竞争力，创造良好的营商环境，政府全面推动输配电价改革，不断压降用能成本，同时又对电力安全保障能力提出了更高要求，电力企业加大投入维护力度，致使运营成本刚性增长，因此电力企业面临加大改造升级巨额投入和稳定经营的双重压力。
2.深化改革全面提速，要求内部强化经营管控
经济发展进入新常态后，电力企业从以电量高速增长为支撑的经营模式转入内涵式、高质量发展，要求企业瘦身健体，提质增效，提升内部资源配置效率。随着售电侧市场的放开，电力市场竞争不断加剧，电力企业要想在激烈的市场竞争中获得优势，也需要不断加强与完善内部控制。
3.外部监管更加严格，企业风险管控责任重大
当前，电力企业面临的外部监管越来越严。审计署、监事会、国家发改委、能源局、财政部、等围绕电力体制改革，加大政策执行监督力度，电力体制改革步伐明显加快，各项试点深入推进，有效资产、电价受到严格监管，企业面临更高的监管要求。这需要电力企业通过全面预算管理实现资源高效配置，严控经营成本，依法合规运营。
4.构建良好预算控制，是促进企业有序运营的必要手段
内部控制作为企业实现整体目标的一个重要手段，对企业的战略化发展起着及其重要的作用。全面预算管理作为内部控制的一个有机组成部分，是企业内部控制的重要基础。但在电力体制改革和电力企业集团化运作中，预算管理作为统筹配置经济资源、落实战略目标、调控经营活动、提升经营绩效、促进公司健康可持续发展的重要作用尚未得到充分发挥。
三、预算管理中常见问题
1.企业预算未科学统筹多种预算资金，编制专项预算各自为政
企业预算资金包括基建、生产技改、非生产技改、生产大修、非生产大修、固定资产零星购置、营销专项、信息化及科技专项、其他成本专项资金以及各单位自行支配的日常可控费用及维护费等。企业在预算编制，通常未通盘考虑、科学统筹、平衡使用上述资金，有效引导有限资金投向战略性、保障性的重要项目。如将可列入专项的预算列入了日常可控费用预算，造成日常可控费用预算超支等。
2.预算分解平衡统筹把握不准确，未实现区域内的资源科学配置
上级单位年度预算分解未贯彻落实平衡统筹的原则。电力企业组织架构优化重组，原来的子公司改为分公司，控制手段也应发生变化。子公司一般自负盈亏，分公司则实行自上而下的严格预算管控，资金规模和投向主要由上级单位统筹平衡。但是上级单位未能综合考虑各下级单位经营状况和重大任务承载能力，通过区域内合理预算统筹、协同互济来共同实现集团公司整体经营目标。
3.可控费用实行总额控制，未细化分解预算
一般情况下，各单位对上级批复的年度预算方案，应该认真做好各项预算指标的综合平衡和细化分解工作，预算方案要分解到责任岗位、责任部门和基层单位，各类收支要细化分解到具体科目和明细项目。但是往往有些单位专项费用实行总额控制，且未做好日常的审批登记工作，因此总额控制无法落到实处。
4.预算控制不到位，造成财务被动解决既成事实的局面
预算是对经济行为的事前管控，有些单位先实施后申请预算，预算环节倒置。专项预算管理部门只管控任务，不管控预算，难以实现预算总额控制。财务部门只掌握某一时点已报销预算额度，不掌握已施工未报销或已批准、正在实施的项目所占用的预算资金，所以经常出现工作已完成但无相应的预算资金。一旦批复任务总量超出总额预算，就会出现寅吃卯粮的问题。
5.预算分析较为简单，难以通过分析纠正偏差
在日常管理中，各企业虽然按照预算管理制度要求，开展了预算季度分析，但主要是对账面数与年度预算指标比较，分析费用进度，对产生的偏差未进行深入分析。由于资金预算管控不到位，账面资金与实际预算资金使用情况也不相符，预算分析反映的偏差不是真正的执行偏差，分析未达到纠偏和改进管理的目的。
四、问题成因
1.经营管理意识落后，与集团化运作、集约化管理模式不相适应
企业实行集团化管理、集约化运作后，强化资源统筹和过程控制，推行全面预算管理，实现公司上下协同、引领公司重大资金投向、有效落实公司发展战略和规划、促进资源的优化配置。基层单位对全面预算管理认识不足，未按照预算规模，量入为出、量力而行，依照轻重缓急合理统筹使用预算资金。此外，在电力企业售电增速回落，投资、成本和效益约束趋紧情况下，集团公司要求及时转变经营理念，逐步向经营导向型企业转变，着力推动内涵式发展，瘦身健体，提质增效。基层单位对经济发展新常态下集团公司整体经营、投资压力认识不深入，尤其实行集团预算管理一体化的情况下，有些基层单位认为“背靠大树好乘凉”，寄希望于上级单位解决年度超预算的问题，对预算的硬性约束认识不到位。
2.预算管理制度执行不到位，执行力需要加强
全面预算管理应该坚持战略性、全面性、协同性、统筹性的基本原则。要求财务与业务协同、促进分工协作、责任共担；注重集团上下协同，共谋发展；建立经济资源集中调配机制，统筹平衡能力与需求，合理配置经济资源等。但是上层企业资源统筹调配机制落实不到位，未能全面考虑经营能力和重大任务资金需求；基层单位内部各种资源统筹调配不到位，综合计划与日常预算资金未实现一体化管理；在执行预算过程中，财务和业务部门之间协同机制落实不到位，沟通不畅，信息不通，管理脱节，甚至无预算开支，有预算超支，资金使用失去控制，预算管理方面的执行力需要加强。
3.缺乏预算管理方法和技巧，人员素质有待提升
首先是预算编制全局意识不强，各部门按照资金性质和管理权限，各自编制综合计划和专项预算，未能将各项综合计划和其他预算资金科学统筹使用，达到完成任务、完成预算指标的目的。其次预算编制不能将自身资金需求与企业经营形势、集团公司重大战略资金投向很好的结合，引领确定预算资金性质、申报方向，从而确保重大任务完成，减缓企业经营压力。
五、强化预算管理的措施
1.加强多层级、多方位人员培训，提高预算管理认识和技能
全面预算管理其全面性主要体现在业务领域上全面覆盖、管理层级上全面贯穿、管理环节上全面控制，是全员参与、全方位管理、全过程控制的综合管理系统。所以需要对各级单位开展分层级、多方位的预算管理知识培训，增强各单位管理层全局预算管理意识，提高科学谋划预算管理的能力；增强专业部门预算协同意识，提高专项预算管控的履责能力；增强预算管理办公室全面预算管理意识，提高平衡财务支撑与投入需求、提出高水平预算建议的能力。
2.加强监督检查，提高预算管理执行力
集团公司中各层级企业不能与集团公司高效协同，主要是基层单位对预算管理的主旨不清、流程不明，未能完全适应现有的预算管理模式，集团公司需要完善预算管理标准化流程，强化日常业务指导和监督检查，帮助各基层企业逐步提升预算管理水平。同时加强预算管理的激励考核，真正落实管理责任，推动正确履责，實现各层级企业同频共振，上下同欲，共谋发展。
当前，电力体制改革和国资国企改革步伐进一步加快，政府不断压降用能成本。售电侧市场的放开加剧了电力市场的竞争，这都要求企业强化内部控制。全面预算管理作为内部控制中的有机部分，是实现企业战略化发展，保障企业稳定有序运行的重要手段。作者通过对全面预算管理中常见问题进行深入剖析，提出有效的应对措施，提升全面预算管理能力。
二、研究背景
1.外部经营环境严峻，企业经营压力增强
当前，电力体制改革和国资国企改革步伐进一步加快。为提升我国制造业和创新企业在国际市场的竞争力，创造良好的营商环境，政府全面推动输配电价改革，不断压降用能成本，同时又对电力安全保障能力提出了更高要求，电力企业加大投入维护力度，致使运营成本刚性增长，因此电力企业面临加大改造升级巨额投入和稳定经营的双重压力。
2.深化改革全面提速，要求内部强化经营管控
经济发展进入新常态后，电力企业从以电量高速增长为支撑的经营模式转入内涵式、高质量发展，要求企业瘦身健体，提质增效，提升内部资源配置效率。随着售电侧市场的放开，电力市场竞争不断加剧，电力企业要想在激烈的市场竞争中获得优势，也需要不断加强与完善内部控制。
3.外部监管更加严格，企业风险管控责任重大
当前，电力企业面临的外部监管越来越严。审计署、监事会、国家发改委、能源局、财政部、等围绕电力体制改革，加大政策执行监督力度，电力体制改革步伐明显加快，各项试点深入推进，有效资产、电价受到严格监管，企业面临更高的监管要求。这需要电力企业通过全面预算管理实现资源高效配置，严控经营成本，依法合规运营。
4.构建良好预算控制，是促进企业有序运营的必要手段
内部控制作为企业实现整体目标的一个重要手段，对企业的战略化发展起着及其重要的作用。全面预算管理作为内部控制的一个有机组成部分，是企业内部控制的重要基础。但在电力体制改革和电力企业集团化运作中，预算管理作为统筹配置经济资源、落实战略目标、调控经营活动、提升经营绩效、促进公司健康可持续发展的重要作用尚未得到充分发挥。
三、预算管理中常见问题
1.企业预算未科学统筹多种预算资金，编制专项预算各自为政
企业预算资金包括基建、生产技改、非生产技改、生产大修、非生产大修、固定资产零星购置、营销专项、信息化及科技专项、其他成本专项资金以及各单位自行支配的日常可控费用及维护费等。企业在预算编制，通常未通盘考虑、科学统筹、平衡使用上述资金，有效引导有限资金投向战略性、保障性的重要项目。如将可列入专项的预算列入了日常可控费用预算，造成日常可控费用预算超支等。
2.预算分解平衡统筹把握不准确，未实现区域内的资源科学配置
上级单位年度预算分解未贯彻落实平衡统筹的原则。电力企业组织架构优化重组，原来的子公司改为分公司，控制手段也应发生变化。子公司一般自负盈亏，分公司则实行自上而下的严格预算管控，资金规模和投向主要由上级单位统筹平衡。但是上级单位未能综合考虑各下级单位经营状况和重大任务承载能力，通过区域内合理预算统筹、协同互济来共同实现集团公司整体经营目标。
3.可控费用实行总额控制，未细化分解预算
一般情况下，各单位对上级批复的年度预算方案，应该认真做好各项预算指标的综合平衡和细化分解工作，预算方案要分解到责任岗位、责任部门和基层单位，各类收支要细化分解到具体科目和明细项目。但是往往有些单位专项费用实行总额控制，且未做好日常的审批登记工作，因此总额控制无法落到实处。
4.预算控制不到位，造成财务被动解决既成事实的局面
预算是对经济行为的事前管控，有些单位先实施后申请预算，预算环节倒置。专项预算管理部门只管控任务，不管控预算，难以实现预算总额控制。财务部门只掌握某一时点已报销预算额度，不掌握已施工未报销或已批准、正在实施的项目所占用的预算资金，所以经常出现工作已完成但无相应的预算资金。一旦批复任务总量超出总额预算，就会出现寅吃卯粮的问题。
5.预算分析较为简单，难以通过分析纠正偏差
在日常管理中，各企业虽然按照预算管理制度要求，开展了预算季度分析，但主要是对账面数与年度预算指标比较，分析费用进度，对产生的偏差未进行深入分析。由于资金预算管控不到位，账面资金与实际预算资金使用情况也不相符，预算分析反映的偏差不是真正的执行偏差，分析未达到纠偏和改进管理的目的。
四、问题成因
1.经营管理意识落后，与集团化运作、集约化管理模式不相适应
企业实行集团化管理、集约化运作后，强化资源统筹和过程控制，推行全面预算管理，实现公司上下协同、引领公司重大资金投向、有效落实公司发展战略和规划、促进资源的优化配置。基层单位对全面预算管理认识不足，未按照预算规模，量入为出、量力而行，依照轻重缓急合理统筹使用预算资金。此外，在电力企业售电增速回落，投资、成本和效益约束趋紧情况下，集团公司要求及时转变经营理念，逐步向经营导向型企业转变，着力推动内涵式发展，瘦身健体，提质增效。基层单位对经济发展新常态下集团公司整体经营、投资压力认识不深入，尤其实行集团预算管理一体化的情况下，有些基层单位认为“背靠大树好乘凉”，寄希望于上级单位解决年度超预算的问题，对预算的硬性约束认识不到位。
2.预算管理制度执行不到位，执行力需要加强
全面预算管理应该坚持战略性、全面性、协同性、统筹性的基本原则。要求财务与业务协同、促进分工协作、责任共担；注重集团上下协同，共谋发展；建立经济资源集中调配机制，统筹平衡能力与需求，合理配置经济资源等。但是上层企业资源统筹调配机制落实不到位，未能全面考虑经营能力和重大任务资金需求；基层单位内部各种资源统筹调配不到位，综合计划与日常预算资金未实现一体化管理；在执行预算过程中，财务和业务部门之间协同机制落实不到位，沟通不畅，信息不通，管理脱节，甚至无预算开支，有预算超支，资金使用失去控制，预算管理方面的执行力需要加强。
3.缺乏预算管理方法和技巧，人员素质有待提升
首先是预算编制全局意识不强，各部门按照资金性质和管理权限，各自编制综合计划和专项预算，未能将各项综合计划和其他预算资金科学统筹使用，达到完成任务、完成预算指标的目的。其次预算编制不能将自身资金需求与企业经营形势、集团公司重大战略资金投向很好的结合，引领确定预算资金性质、申报方向，从而确保重大任务完成，减缓企业经营压力。
五、强化预算管理的措施
1.加强多层级、多方位人员培训，提高预算管理认识和技能
全面预算管理其全面性主要体现在业务领域上全面覆盖、管理层级上全面贯穿、管理环节上全面控制，是全员参与、全方位管理、全过程控制的综合管理系统。所以需要对各级单位开展分层级、多方位的预算管理知识培训，增强各单位管理层全局预算管理意识，提高科学谋划预算管理的能力；增强专业部门预算协同意识，提高专项预算管控的履责能力；增强预算管理办公室全面预算管理意识，提高平衡财务支撑与投入需求、提出高水平预算建议的能力。
2.加强监督检查，提高预算管理执行力
集团公司中各层级企业不能与集团公司高效协同，主要是基层单位对预算管理的主旨不清、流程不明，未能完全适应现有的预算管理模式，集团公司需要完善预算管理标准化流程，强化日常业务指导和监督检查，帮助各基层企业逐步提升预算管理水平。同时加强预算管理的激励考核，真正落实管理责任，推动正确履责，實现各层级企业同频共振，上下同欲，共谋发展。