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【摘 要】地方政府债务存在规模风险、结构风险、预警机制缺乏等风险。笔者从几个方面思索了如何防范与化解地方政府的债务风险。
【关键词】地方政府债务;风险;防范与化解
中图分类号:F253.7 文献标识码:A 文章编号:1009-8283(2009)09-0272-01
所谓地方政府债务,是指地方政府作为债务人要按照协议或合同的约定者依照法律的规定向债权人承担资金的偿付义务。
1 地方政府债务成因的初步分析
(1)各级政府之间事权划分不清,地方政府收入减少、任务加重。
(2)政府职能转换不到位,行政机构繁杂、人浮于事。
(3)财政金融体制不健全,地方政府缺乏必要的融资渠道。
(4)信息披露机制不完善,缺乏对地方政府的信用评估。
(5)行政管理体制缺乏约束机制,地方政府领导干部行为短期化。
2 地方政府债务风险
2.1 地方债务规模风险
这是指由于债务规模过大可能导致的到期债务无法支付的风险。目前,我国地方政府债务融资的机构分散,合法与不合法的债务并存,总量还难以把握,从某些地区的典型案例来看,地方政府债务的规模已较大,有的甚至超过地方财政的承受能力。
2.2 地方政府债务的结构风险
指地方政府债务中,不同种类的债务对地方财政构成的威胁。具体而言表现为直接显性债务、或有隐性债务风险。
(1)直接显性债务风险。第一,国债转贷资金形成的直接显性债务。它对地方经济的 起到了积极的作用,但加大了地方政府的债务压力。第二,由于缺乏直接融资手段,我国地方政府过度依赖对外借款形成直接显性债务。其构成主要是各国政府的贷款和世界银行等国际 组织贷款,这些贷款都是政府承诺的项目贷款,但投资的这类项目主要体现为社会效益,难以依靠项目自身形成偿债能力,一旦项目单位发生还款困难,地方政府就得动用财力垫付。因此外债规模的日益膨胀和偿还能力的渐趋薄弱带来很大的风险。第三,地方以“多元化融资”的名义举借的债务,在运行过程中往往因缺乏监督而形成投资风险。
(2)或有债务风险和隐性债务风险。我国地方政府的或有债务和隐性债务所包含的内容非常广泛,主要有社保资金缺口、农村合作基金会金融风险的转嫁、粮食采购和流通中积累的亏损、地方政府担保问题,等等。最近几年,地方政府的或有债务和隐性债务规模日益扩大,而在一般的财政预算和债务统计中却没有这部分内容,甚至许多地方政府在做决策时都不考虑这部分债务。实际上,随着某些条件的出现或者某些或有事件的发生,这些或有债务和隐性债务将不断显性化、直接化,其可能造成的风险损失不容忽视。
2.3 缺乏统一口径,缺少预警机制风险
各级政府均缺乏统一的统计数据,甚至连统一的统计口径都没有。 地方政府的举债欠账行为分散,各级财政部门也并不完全掌握全盘情况。 由于缺乏具体的统计数据,因此,不仅地方政府的真实规模无法统计,而且负债率、偿债率等监控指标也无法运用,债务预警机制因而也无法建立。
3 防范与化解地方政府债务风险的对策思考
3.1 完善财政体制,增强地方政府的负债能力
应完善分税制体制,逐步取消税收返还,将税收返还纳入规范的转移支付范围,切实保证各级政府的公共服务均等化,解决地方政府拖欠工资,拖欠社会保障基金,拖欠上级政府的财政结算资金,以及对上级借款循环占用的问题。中央政府和地方上级政府,应加大对下级政府的转移支付力度,缓解或消除因财权与事权不对称而产生的地方政府债务。
[BT(4+1*2][STFZ][WTFZ]3.2 提高财政收入比重,规范财政收入管理,增强地方财政的偿债能力
提高财政收入比重,一方面可以增加地方财政收入总量;另一方面可以增加上级财政用于转移支付的收入量,从根本上解决地方政府债务的形成和偿还问题。同时,要进一步深化预算制度“三项”改革,通过改革来集中和节约财政資金。
3.3 严格按公共财政要求,优化支出结构,化解地方政府债务
按照市场与政府的分工原则,财政的支出领域是市场失灵的区域,即满足社会公共需要。财政支出必须遵循“一要吃饭,二要建设”的顺序,依据“保工资、保法定、保稳定”的原则安排财政支出。切不可为了单纯的形象工程、政绩工程,而影响事关群众生活和稳定大局的工资、社保、扶贫开支和必要的公共事业亏损补贴。这是公共财政的客观要求,是贯彻“三个代表”重要思想的客观要求,是立党为公、执政为民的客观要求。
3.4 加强政府间转贷资金管理,注重还贷能力
(1)地方政府在借入项目转贷资金时,必须实事求是地做好可行性研究,绝不能套用、挤占、挪用项目资金,特别是要考虑未来的偿还能力。
(2)地方政府要建立偿债基金,确保转贷资金的按期偿还,维护地方财政的正常运转,维护地方政府的信用。
(3)国家应科学界定需要偿还的财政资金的使用范围。
(4)改革财政融资的运作方式。经营性的融资应从政府或财政部门移交市场性中介组织操作,政府摆脱经营者的身份,以管理者的身份加强管理,防止形成财政债务,加大地方政府债务风险。
(5)加强地方政府担保债务管理。对地方政府的各种政策性财政贷款和银行贷款,地方政府应建立严密的监控机制,降低或消除各方面的道德风险,防止或减少或有债务向直接债务的转化。
3.5 地方政府直接发行债券,强化地方政府债务自律机制
在分级分税的财政体制下,地方政府已具备独立发行债券的条件,应修改《预算法》,赋予地方政府直接发债权。
3.6 加强城市商业银行监管,防范金融风险转化为地方政府债务风险
城市商业银行的金融风险是最大的政府或有债务风险,必须引起地方政府的高度重视,城市商业银行应彻底摆脱地方政府的行政干预,真正实现城市商业银行的商业化。
3.7 建立健全地方政府债务风险预警系统,加强风险预测和监测
①建立地方政府直接显性债务风险考核指标。包括直接反映债务风险的指标,如负债率、偿债率、债务依存度,也包括间接反映债务负担和偿债能力的指标,如地方财政收入占地方GDP的比重、地方可支配财力占地方财政总收入的比重、上级政府对本级政府转移支付支出占本级财政支出的比重、人均财政收入、人均可支配财力、人均债务水平,等等。②建立地方政府直接隐性债务和或有债务风险考核指标。这类指标受债务的隐蔽性和不确定性的影响,比较难以确定,应加大这类指标的研究力度,关键是科学确认这部分债务的标准。对于显性的或有债务可采用在权责发生制下按现值由会计系统记录的办法加以监控。对于隐性债务,要打破部门的界限,从全局和整体角度出发,全面预测和监测风险走向,以防隐性债务引发财政危机。
参考文献:
[1] 樊丽明,李齐云.中国地方财政运行分析[M].经济科学出版社,2001.
[2] 魏加宁.地方政府债务及其对策思考[J].搜狐财经,2003(07).
[3] 中国防范与化解地方政府债务风险的思考[J].中华会计网校,2006(21).
【关键词】地方政府债务;风险;防范与化解
中图分类号:F253.7 文献标识码:A 文章编号:1009-8283(2009)09-0272-01
所谓地方政府债务,是指地方政府作为债务人要按照协议或合同的约定者依照法律的规定向债权人承担资金的偿付义务。
1 地方政府债务成因的初步分析
(1)各级政府之间事权划分不清,地方政府收入减少、任务加重。
(2)政府职能转换不到位,行政机构繁杂、人浮于事。
(3)财政金融体制不健全,地方政府缺乏必要的融资渠道。
(4)信息披露机制不完善,缺乏对地方政府的信用评估。
(5)行政管理体制缺乏约束机制,地方政府领导干部行为短期化。
2 地方政府债务风险
2.1 地方债务规模风险
这是指由于债务规模过大可能导致的到期债务无法支付的风险。目前,我国地方政府债务融资的机构分散,合法与不合法的债务并存,总量还难以把握,从某些地区的典型案例来看,地方政府债务的规模已较大,有的甚至超过地方财政的承受能力。
2.2 地方政府债务的结构风险
指地方政府债务中,不同种类的债务对地方财政构成的威胁。具体而言表现为直接显性债务、或有隐性债务风险。
(1)直接显性债务风险。第一,国债转贷资金形成的直接显性债务。它对地方经济的 起到了积极的作用,但加大了地方政府的债务压力。第二,由于缺乏直接融资手段,我国地方政府过度依赖对外借款形成直接显性债务。其构成主要是各国政府的贷款和世界银行等国际 组织贷款,这些贷款都是政府承诺的项目贷款,但投资的这类项目主要体现为社会效益,难以依靠项目自身形成偿债能力,一旦项目单位发生还款困难,地方政府就得动用财力垫付。因此外债规模的日益膨胀和偿还能力的渐趋薄弱带来很大的风险。第三,地方以“多元化融资”的名义举借的债务,在运行过程中往往因缺乏监督而形成投资风险。
(2)或有债务风险和隐性债务风险。我国地方政府的或有债务和隐性债务所包含的内容非常广泛,主要有社保资金缺口、农村合作基金会金融风险的转嫁、粮食采购和流通中积累的亏损、地方政府担保问题,等等。最近几年,地方政府的或有债务和隐性债务规模日益扩大,而在一般的财政预算和债务统计中却没有这部分内容,甚至许多地方政府在做决策时都不考虑这部分债务。实际上,随着某些条件的出现或者某些或有事件的发生,这些或有债务和隐性债务将不断显性化、直接化,其可能造成的风险损失不容忽视。
2.3 缺乏统一口径,缺少预警机制风险
各级政府均缺乏统一的统计数据,甚至连统一的统计口径都没有。 地方政府的举债欠账行为分散,各级财政部门也并不完全掌握全盘情况。 由于缺乏具体的统计数据,因此,不仅地方政府的真实规模无法统计,而且负债率、偿债率等监控指标也无法运用,债务预警机制因而也无法建立。
3 防范与化解地方政府债务风险的对策思考
3.1 完善财政体制,增强地方政府的负债能力
应完善分税制体制,逐步取消税收返还,将税收返还纳入规范的转移支付范围,切实保证各级政府的公共服务均等化,解决地方政府拖欠工资,拖欠社会保障基金,拖欠上级政府的财政结算资金,以及对上级借款循环占用的问题。中央政府和地方上级政府,应加大对下级政府的转移支付力度,缓解或消除因财权与事权不对称而产生的地方政府债务。
[BT(4+1*2][STFZ][WTFZ]3.2 提高财政收入比重,规范财政收入管理,增强地方财政的偿债能力
提高财政收入比重,一方面可以增加地方财政收入总量;另一方面可以增加上级财政用于转移支付的收入量,从根本上解决地方政府债务的形成和偿还问题。同时,要进一步深化预算制度“三项”改革,通过改革来集中和节约财政資金。
3.3 严格按公共财政要求,优化支出结构,化解地方政府债务
按照市场与政府的分工原则,财政的支出领域是市场失灵的区域,即满足社会公共需要。财政支出必须遵循“一要吃饭,二要建设”的顺序,依据“保工资、保法定、保稳定”的原则安排财政支出。切不可为了单纯的形象工程、政绩工程,而影响事关群众生活和稳定大局的工资、社保、扶贫开支和必要的公共事业亏损补贴。这是公共财政的客观要求,是贯彻“三个代表”重要思想的客观要求,是立党为公、执政为民的客观要求。
3.4 加强政府间转贷资金管理,注重还贷能力
(1)地方政府在借入项目转贷资金时,必须实事求是地做好可行性研究,绝不能套用、挤占、挪用项目资金,特别是要考虑未来的偿还能力。
(2)地方政府要建立偿债基金,确保转贷资金的按期偿还,维护地方财政的正常运转,维护地方政府的信用。
(3)国家应科学界定需要偿还的财政资金的使用范围。
(4)改革财政融资的运作方式。经营性的融资应从政府或财政部门移交市场性中介组织操作,政府摆脱经营者的身份,以管理者的身份加强管理,防止形成财政债务,加大地方政府债务风险。
(5)加强地方政府担保债务管理。对地方政府的各种政策性财政贷款和银行贷款,地方政府应建立严密的监控机制,降低或消除各方面的道德风险,防止或减少或有债务向直接债务的转化。
3.5 地方政府直接发行债券,强化地方政府债务自律机制
在分级分税的财政体制下,地方政府已具备独立发行债券的条件,应修改《预算法》,赋予地方政府直接发债权。
3.6 加强城市商业银行监管,防范金融风险转化为地方政府债务风险
城市商业银行的金融风险是最大的政府或有债务风险,必须引起地方政府的高度重视,城市商业银行应彻底摆脱地方政府的行政干预,真正实现城市商业银行的商业化。
3.7 建立健全地方政府债务风险预警系统,加强风险预测和监测
①建立地方政府直接显性债务风险考核指标。包括直接反映债务风险的指标,如负债率、偿债率、债务依存度,也包括间接反映债务负担和偿债能力的指标,如地方财政收入占地方GDP的比重、地方可支配财力占地方财政总收入的比重、上级政府对本级政府转移支付支出占本级财政支出的比重、人均财政收入、人均可支配财力、人均债务水平,等等。②建立地方政府直接隐性债务和或有债务风险考核指标。这类指标受债务的隐蔽性和不确定性的影响,比较难以确定,应加大这类指标的研究力度,关键是科学确认这部分债务的标准。对于显性的或有债务可采用在权责发生制下按现值由会计系统记录的办法加以监控。对于隐性债务,要打破部门的界限,从全局和整体角度出发,全面预测和监测风险走向,以防隐性债务引发财政危机。
参考文献:
[1] 樊丽明,李齐云.中国地方财政运行分析[M].经济科学出版社,2001.
[2] 魏加宁.地方政府债务及其对策思考[J].搜狐财经,2003(07).
[3] 中国防范与化解地方政府债务风险的思考[J].中华会计网校,2006(21).