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摘要：项目代建制最早起源于美国的建设经理制(CM制)。CM制是业主委托称为建设经理的人来负责整个工程项目的管理，包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工试运行等工作，但不承包工程费用。建设经理作为业主的代理人，在业主委托的业务范围内以业主名义开展工作，如有权自主选择设计师和承包商，业主则对建设经理的一切行为负责。而我国传统政府投资项目管理方式存在很多弊端：政企不分，官商合一；机构重复，浪费严重；非专业化管理问题突出；容易出现腐败等。我国现阶段实行的代建制主要是打破以往“建、管、用”多位一体的管理模式，实现“投、建、管、用”职能分离，它是市场经济发展和政府投资项目建设管理体制改革的必然趋势。
关键词：代建制，理论探索
Abstract: the agent originating in the United States project construction manager system (CM system). CM system is owner entrust called the people responsible for the construction manager to the whole project management, including feasibility study, design, procurement, construction and completion test run, but not the cost of the project contract. Construction manager as owner of the agent, the owner entrust within the scope of business owners to name to begin the work, as has the right to independently choose the designers and contractors, the owner of all the construction manager behavior. And China's traditional government investment projects management way has a lot of disadvantages: indistinction between, between the unity; Agency repeated, waste is serious; The professional management problems; Prone to corruption, etc. Our country present stage acting system is a main break before "building, tubes, with" the management mode of more than one, to achieve "shoot, building, the pipe, use" functional separation, it is the development of the market economy and the government investment projects of the management system reform of an inevitable trend.
Key words: the agent, theoretical exploration
中图分类号：K826.16文献标识码：A 文章编号：
一、我国现阶段实行代建制主要有两种方式：一是组建常设的建设管理机构，如深圳市建筑工务署、安徽省公益性项目建设管理中心、珠海市政府投资建设工程管理中心等，由该独立的建设管理机构为建设主体代建政府投资项目。二是选择社会中介性质的项目管理公司，通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位(代建单位)，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。这两种方式各有所长，常设的建设管理单位，不以盈利为目的且具有很强的独立性，方便管理，但由于政府投资项目包含建筑、市政、公路、铁路、水利等很多领域，建设管理单位若要完全代建，不但要配置各行各业的专业人才，而且随着政府投资的不断增大，机构必然越来越庞大，与现阶段我国机构改革的初衷不相符。该种方式最终还是会向独立的机构管理部门发展，以项目决策和管理为主，建设实施的主要功能由于专业的代建机构来执行。
二、我国实行代建制的主要有以下几个优点：
（一）项目决策更加科学化。使用单位将前期工作委托代建单位通过选择专业咨询机构完成，而非自己决策，可行性研究等工作不仅需达到国家规定的深度要求，更重要的是必须满足项目后续工作的需要。前期决策阶段所确定的建设内容、规模、标准及投资，一经确定，便不得随意改动，使得前期工作的重要性和科学性得到切实体现。
（二）管理水平和工作效率大幅提高。自建制下，使用单位对政府投资项目的管理一般是行政式的管理，项目负责人一般由单位负责人兼任，基建班子也都是从单位中临时抽调的人员。有时候，尽管业主是最重要的角色，但管理团队中连一个行家也没有。在这种情况下，使用单位对于项目的管理必然是低水平的管理，并进而影响工作效率的优化。同时，由于人力、物力的分流，必然对使用单位日常工作的开展产生不利影响。代建制下，通过招标选择的代建单位往往是专业从事项目投资建设管理的咨询机构。它们拥有大批专业人员，具有丰富的项目建设管理知识和经验，熟悉整个建设流程。委托这样的机构代行业主职能，对项目进行管理，能够在项目建设中发挥重要的主导作用，通过制订全程项目实施计划，设计风险预案，协调参建单位关系，合理安排工作，能极大地提升项目管理水平和工作效率。而使用单位也可从盲目、烦琐的项目管理业务中超脱出来，将精力更多的放到本职工作上去。
（三）实施控制得到真正落实。在以往政府投资项目管理体制下，缺乏有效的控制机制：前期工作的不够深入，决策的随意变更等因素，容易造成投资一超再超；通过各种关系进入挤进项目的施工单位和材料设备供应商，使严格的质量控制成为难以达到的目标。代建制为政府投资项目引入严格的以合同管理为核心的法制建设机制，在满足项目功能的前提下，项目的投资、质量和进度要求在使用单位与代建单位的委托合同中一经确定，便不得随意改动。
（四）竞争机制发挥充分作用。竞争是激发活力和创新的源泉。代建制采用多道环节的招标采购，竞争充分，无论是投标代建的单位还是投标前期咨询、施工或设备材料供应的单位，必然会尽其所能，以合理的报价提供最优的技术方案、服务和产品，这不仅有利于降低项目总成本，还能起到优化项目的作用。
（五）有利于遏制腐败。代建制的实行将打破现行政府投资体制中"投资、建设、管理、使用"四位一體的模式，使各环节彼此分离、互相制约。使用单位不再介入项目前期服务、建设施工及材料设备采购等环节的招标定标活动，代建单位在透明的环境下进行招标，公开、公平、公正地定标，这将有利于遏制政府投资项目建设过程中的腐败事件发生。
（六）政府对项目的监管更加规范有力。政府投资建设项目容易"超投资、超规模、超标准"，除了建设单位管理经验不足这个浅层因素外，关键是缺乏有效的投资约束机制。项目建设单位、施工单位及其他与项目有关的利益群体都是"三超"的受益群体。尽管审批部门在项目立项时，会按照一些政策加以限定，但对少报多建、追加投资、超标装修等建设过程中的问题，缺少有效的调控制约手段。代建制将增强项目建设各方的责任意识。通过职责分工，项目建设各方之间产生互相监督工作的关系。特别是使用单位，在提出项目功能和建设要求后，其主要工作就是对代建单位的监督，有利于自觉规范投资管理行为。 代建制有利于政府加强对投资项目的监管，政府主要以合同管理为中心，运用法律手段，制衡各方。
三、由于我国现行的实际情况不同，代建制还存在很多不足的地方。主要体现在以下几个方面：
（一）代建合同的签订不科学严谨。代建范围和内容不科学，只知道引入专业性強的管理单位，往往已经到项目实施阶段，而影响建设项目造价在70%左右的设计阶段则排除在代建的范围外，把节约投资潜力最大的忽视了，不能充分发挥代建制的优越性。
（二）对代建单位责任不清晰，奖惩办法不科学。代建合同责任条款空泛，操作性差。因代建合同对代建单位责任空泛，操作性不强，导致代建单位管理意识薄弱，变成为代建而代建，完成违反了代建目的。奖惩制度不完善细化，只单单以控制投资金额为依据，而不管理细致的操作，对项目建设内容改变、建设标准变化、工期延长、质量是否符合要求等没有详细的约定。比如，一个代建项目建成后总投资是在合同约定控制的范围内，但该控制是在改变建设规模、改变建设标准，甚于降低工程质量的前提下达到的，这种代建又有何意义？
（三）目前与代建相配套的法律法规不够完善。我国的基本建设程序中没有提及代建单位，其权利义务在法律层面也没有明确规定。从实际实施的情况来看，由于没有相应的法律依据，造成代建单位的定义、职责、涉及范围不明确，使之在履行代建职能时，建设各方和投资单位往往凭经验操作，各项审批手续仍要以使用人的名义进行办理，无法行使项目建设过程中的全部权利并承担相应的责任。对最终管理成效的评价无依据，也无法建立相应的奖励和处罚机制。
（四）我国现有项目代建机构良莠不齐，缺乏有效监管。一些代建单位在技术、管理水平上难以满足大范围的代建制的要求，注册资金几十万元，却代建上亿元的政府投资项目，无形中增加了政府投资项目的风险。目前国内项目代建单位具有全过程管理经验的专业管理公司还比较少，存在一些开发公司、中介监理公司进行代建，代建单位风险过小，项目出现问题还是政府买单。
总的来说，我国实行代建制是社会经济发展的必然趋势。但针对该新的模式，我国应尽快制定相应可行的操作办法规范该行业的行为，如积极探索制定代建合同标准示范文本；建立合理有效的代建单位激励约束机制；完善与代建相配套的法律法规；制定相应的准入机制等，为代建制的健康发展提供充足的保障。
注：文章内所有公式及图表请用PDF形式查看。
关键词：代建制，理论探索
Abstract: the agent originating in the United States project construction manager system (CM system). CM system is owner entrust called the people responsible for the construction manager to the whole project management, including feasibility study, design, procurement, construction and completion test run, but not the cost of the project contract. Construction manager as owner of the agent, the owner entrust within the scope of business owners to name to begin the work, as has the right to independently choose the designers and contractors, the owner of all the construction manager behavior. And China's traditional government investment projects management way has a lot of disadvantages: indistinction between, between the unity; Agency repeated, waste is serious; The professional management problems; Prone to corruption, etc. Our country present stage acting system is a main break before "building, tubes, with" the management mode of more than one, to achieve "shoot, building, the pipe, use" functional separation, it is the development of the market economy and the government investment projects of the management system reform of an inevitable trend.
Key words: the agent, theoretical exploration
中图分类号：K826.16文献标识码：A 文章编号：
一、我国现阶段实行代建制主要有两种方式：一是组建常设的建设管理机构，如深圳市建筑工务署、安徽省公益性项目建设管理中心、珠海市政府投资建设工程管理中心等，由该独立的建设管理机构为建设主体代建政府投资项目。二是选择社会中介性质的项目管理公司，通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位(代建单位)，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。这两种方式各有所长，常设的建设管理单位，不以盈利为目的且具有很强的独立性，方便管理，但由于政府投资项目包含建筑、市政、公路、铁路、水利等很多领域，建设管理单位若要完全代建，不但要配置各行各业的专业人才，而且随着政府投资的不断增大，机构必然越来越庞大，与现阶段我国机构改革的初衷不相符。该种方式最终还是会向独立的机构管理部门发展，以项目决策和管理为主，建设实施的主要功能由于专业的代建机构来执行。
二、我国实行代建制的主要有以下几个优点：
（一）项目决策更加科学化。使用单位将前期工作委托代建单位通过选择专业咨询机构完成，而非自己决策，可行性研究等工作不仅需达到国家规定的深度要求，更重要的是必须满足项目后续工作的需要。前期决策阶段所确定的建设内容、规模、标准及投资，一经确定，便不得随意改动，使得前期工作的重要性和科学性得到切实体现。
（二）管理水平和工作效率大幅提高。自建制下，使用单位对政府投资项目的管理一般是行政式的管理，项目负责人一般由单位负责人兼任，基建班子也都是从单位中临时抽调的人员。有时候，尽管业主是最重要的角色，但管理团队中连一个行家也没有。在这种情况下，使用单位对于项目的管理必然是低水平的管理，并进而影响工作效率的优化。同时，由于人力、物力的分流，必然对使用单位日常工作的开展产生不利影响。代建制下，通过招标选择的代建单位往往是专业从事项目投资建设管理的咨询机构。它们拥有大批专业人员，具有丰富的项目建设管理知识和经验，熟悉整个建设流程。委托这样的机构代行业主职能，对项目进行管理，能够在项目建设中发挥重要的主导作用，通过制订全程项目实施计划，设计风险预案，协调参建单位关系，合理安排工作，能极大地提升项目管理水平和工作效率。而使用单位也可从盲目、烦琐的项目管理业务中超脱出来，将精力更多的放到本职工作上去。
（三）实施控制得到真正落实。在以往政府投资项目管理体制下，缺乏有效的控制机制：前期工作的不够深入，决策的随意变更等因素，容易造成投资一超再超；通过各种关系进入挤进项目的施工单位和材料设备供应商，使严格的质量控制成为难以达到的目标。代建制为政府投资项目引入严格的以合同管理为核心的法制建设机制，在满足项目功能的前提下，项目的投资、质量和进度要求在使用单位与代建单位的委托合同中一经确定，便不得随意改动。
（四）竞争机制发挥充分作用。竞争是激发活力和创新的源泉。代建制采用多道环节的招标采购，竞争充分，无论是投标代建的单位还是投标前期咨询、施工或设备材料供应的单位，必然会尽其所能，以合理的报价提供最优的技术方案、服务和产品，这不仅有利于降低项目总成本，还能起到优化项目的作用。
（五）有利于遏制腐败。代建制的实行将打破现行政府投资体制中"投资、建设、管理、使用"四位一體的模式，使各环节彼此分离、互相制约。使用单位不再介入项目前期服务、建设施工及材料设备采购等环节的招标定标活动，代建单位在透明的环境下进行招标，公开、公平、公正地定标，这将有利于遏制政府投资项目建设过程中的腐败事件发生。
（六）政府对项目的监管更加规范有力。政府投资建设项目容易"超投资、超规模、超标准"，除了建设单位管理经验不足这个浅层因素外，关键是缺乏有效的投资约束机制。项目建设单位、施工单位及其他与项目有关的利益群体都是"三超"的受益群体。尽管审批部门在项目立项时，会按照一些政策加以限定，但对少报多建、追加投资、超标装修等建设过程中的问题，缺少有效的调控制约手段。代建制将增强项目建设各方的责任意识。通过职责分工，项目建设各方之间产生互相监督工作的关系。特别是使用单位，在提出项目功能和建设要求后，其主要工作就是对代建单位的监督，有利于自觉规范投资管理行为。 代建制有利于政府加强对投资项目的监管，政府主要以合同管理为中心，运用法律手段，制衡各方。
三、由于我国现行的实际情况不同，代建制还存在很多不足的地方。主要体现在以下几个方面：
（一）代建合同的签订不科学严谨。代建范围和内容不科学，只知道引入专业性強的管理单位，往往已经到项目实施阶段，而影响建设项目造价在70%左右的设计阶段则排除在代建的范围外，把节约投资潜力最大的忽视了，不能充分发挥代建制的优越性。
（二）对代建单位责任不清晰，奖惩办法不科学。代建合同责任条款空泛，操作性差。因代建合同对代建单位责任空泛，操作性不强，导致代建单位管理意识薄弱，变成为代建而代建，完成违反了代建目的。奖惩制度不完善细化，只单单以控制投资金额为依据，而不管理细致的操作，对项目建设内容改变、建设标准变化、工期延长、质量是否符合要求等没有详细的约定。比如，一个代建项目建成后总投资是在合同约定控制的范围内，但该控制是在改变建设规模、改变建设标准，甚于降低工程质量的前提下达到的，这种代建又有何意义？
（三）目前与代建相配套的法律法规不够完善。我国的基本建设程序中没有提及代建单位，其权利义务在法律层面也没有明确规定。从实际实施的情况来看，由于没有相应的法律依据，造成代建单位的定义、职责、涉及范围不明确，使之在履行代建职能时，建设各方和投资单位往往凭经验操作，各项审批手续仍要以使用人的名义进行办理，无法行使项目建设过程中的全部权利并承担相应的责任。对最终管理成效的评价无依据，也无法建立相应的奖励和处罚机制。
（四）我国现有项目代建机构良莠不齐，缺乏有效监管。一些代建单位在技术、管理水平上难以满足大范围的代建制的要求，注册资金几十万元，却代建上亿元的政府投资项目，无形中增加了政府投资项目的风险。目前国内项目代建单位具有全过程管理经验的专业管理公司还比较少，存在一些开发公司、中介监理公司进行代建，代建单位风险过小，项目出现问题还是政府买单。
总的来说，我国实行代建制是社会经济发展的必然趋势。但针对该新的模式，我国应尽快制定相应可行的操作办法规范该行业的行为，如积极探索制定代建合同标准示范文本；建立合理有效的代建单位激励约束机制；完善与代建相配套的法律法规；制定相应的准入机制等，为代建制的健康发展提供充足的保障。
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