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〔摘要〕现阶段，作为一种行政救济途径的行政复议制度因缺乏足够的公信力而备受诟病，无法有效为公民、法人和其他组织提供充分的救济。行政复议体制不合理是造成这一问题的重要原因之一。通过对行政复议与其他行政救济途径的比较，以及对我国现阶段部分地区试行的行政复议委员会制度的分析，笔者认为应当从独立性与中立性两个方面对行政复议体制进行改造，以发挥行政复议制度应有作用。
〔关键词〕行政复议体制；行政复议委员会；独立性；中立性
中图分类号：D630.9文献标识码：A文章编号：1008-4096（2012）06-0088-05
《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）颁布10余年来，我国的行政复议工作取得了显著的成绩，但在实践中也暴露出诸多问题，如行政复议体制不合理、行政复议范围过窄等，这直接造成了行政复议制度公信力的缺失，严重制约了行政复议作用的发挥，甚至在当下出现了“大信访，中诉讼，小复议”的怪相，人们宁肯四处奔波上访，也不愿意递交一份行政复议申请。面对这种困境，从中央到地方，从官员到学者都给予行政复议以高度关注，试图通过各种努力使行政复议摆脱当前面临的尴尬局面。2008年9月16日，国务院法制办公室下发了《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》（国法［2008］71号，以下简称《通知》），确定了以北京、黑龙江省和山东省等8省市为试点单位开展行政复议委员会试点工作，期望从行政复议体制入手来解决我国行政复议所面临的一系列问题。本文试以行政复议委员会试点工作为基点，探讨我国行政复议体制改革的方向。
一、行政复议的价值定位决定了行政复议体制改革的方向
在以往探讨行政复议的论述中，学者们往往是以对行政复议性质定位的探讨作为开端，以此展开对行政复议制度的批判与制度重构。学界对于行政复议的性质颇有争论，提出了“行政说”、“行政司法说”和“司法说”等观点。近年来，关于行政复议司法化的呼声越来越高，行政复议司法化似乎成为主流。笔者认为，对于一种制度的设计，首先要解决的是满足一定的社会需求，而不是争议其性质。美国哲学家詹姆斯在其撰写的《道德哲学家和道德生活》的论文中论证得出“善的本质就是满足需求”。美国社会法学的创始人罗斯科·庞德深受詹姆斯实用主义哲学的影响，他在《法律哲学导论》中提出了自己对法律的基本看法，指出“为了理解当下的法律，我满足于这样一幅图景，即在付出最小代价的条件下尽可能地满足人们的各种要求。”［1］故而，与其争论行政复议的性质，不如首先澄清行政复议所应当承载的功能，由功能出发，探求行政复议体制改革的方向。从我国现阶段看来，公民、法人和其他组织解决行政纠纷、获得行政救济的途径主要是信访、行政复议与行政诉讼三种途径。关于行政复议的功能定位，可以从行政复议与信访以及行政诉讼的比较中得出。
首先，就各个制度的目的来看，行政复议与行政诉讼有着基本相同的目的，即保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使行政职权，但是信访制度的目的与此不同。《中华人民共和国信访条例》第一条规定，为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序，制定本条例。由此可以看出，对于信访制度设计目的就是要“保持各级人民政府同人民群众的密切联系”。信访制度要发挥“耳朵”的作用，使党和政府能够倾听民声，获取民意，加强与人民群众的联系与沟通。其次，三者的制度安排不同。作为起“耳朵”作用的信访，其制度设计并非是关注于如何通过信访本身来对合法权益受损的公民、法人和其他组织提供救济，而是通过信访，在使党和政府知晓信访事项的同时，通过接受信访机关告知信访人或者转送信访事项，运用现有的其他救济方式，来使信访人获得救济。可以说，信访本身并非一种真正的救济途径，而只是一种寻找救济途径的手段，如果说信访发挥了救济信访人合法权益的作用，那么这种作用的发挥也是依托现有的行政复议、诉讼等等救济手段而完成的。与信访的制度安排相比，行政复议无疑是一种专业化的救济手段。行政复议以法律的方式制定发布，比《中华人民共和国信访条例》位阶更高，制定与施行更为严格；作为一种专门的救济手段，行政复议可以对受到复议申请的行政行为进行合法性与合理性的审查，直接做出维持、限期履行、撤销和变更等复议决定，对复议申请人与被复议的行政机关之间的权利义务关系产生直接的影响；行政复议的制度安排更加体现出行政复议作为一种专门化的救济制度，程序性更为严格、规范，救济手段更为有效、可靠，可操作性更强。行政诉讼是运用司法的力量来实现对行政权力的监督，更加强调程序正义，而对程序正义的追求则不可避免地会导致诉讼成本的增加，诉讼效率的降低；主持行政诉讼的是法官，他们具有专业的法律知识，但往往缺乏行政管理的经验，面对一些涉及专业性很强的行政领域的诉讼会显得无能为力。行政复议则具有更强的灵活性，程序设计更为简便，解决争议的效率更高；行政复议的复议机关本身属于行政系统，在解决行政争议时具有天然的知识优势与管理经验，能够对争议问题的是非做出更好的判断；同时，这种在行政系统内部解决问题的方式更易让行政机关接受，不仅有利于复议裁决的执行，而且能够促使行政机关反思自己的行为，促进其更好地履行行政职能。
综上可以看出，行政复议的这种价值定位就决定了行政复议存在的必要性，进一步说，行政复议的存在不是对其他救济方式的模仿，而是要通过制度设计赋予行政复议弥补其他救济方式不足的角色，从整体上促进我国救济方式的完善，为公民、法人和其他组织提供全面、多元及有效的救济途径。行政复议的体制对行政复议的功能发挥具有极为重要的作用，但是反观我国现行的行政复议体制，存在着诸多问题。首先是行政复议机构设置不合理，复议机构由复议机关的法制部门担任，没有独立的地位，在办公条件、人事安排和工资福利等等方面受到极大牵制，严重缺乏独立性，行政复议的中立性得不到保证。其次是人员设置上缺少专业化视角，对分管复议工作人员的法律素质几乎没有要求，直接导致了复议质量不高。随着行政复议这一救济途径越来越不被认可，行政复议机构的工作也越来越不受各级政府部门的重视，地方各级政府对行政复议机构的存在持可有可无的态度，复议机构更加没有了资金和人员等方面的保证，从而形成恶性循环，这已经严重制约了行政复议作用的发挥。通过以上的分析我们可以得出，对于行政复议体制的改革，必须以最大程度的发挥行政复议的本来价值和功能，既要保证行政复议作为一个专门化的救济途径，又要在保证其独立性、中立性的前提下实现行政复议的效率优势与专业优势。2008年国务院下发《通知》，在全国推开行政复议委员会的试点工作是非常有益的尝试，同时也出现了一些有待于完善之处。
〔关键词〕行政复议体制；行政复议委员会；独立性；中立性
中图分类号：D630.9文献标识码：A文章编号：1008-4096（2012）06-0088-05
《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）颁布10余年来，我国的行政复议工作取得了显著的成绩，但在实践中也暴露出诸多问题，如行政复议体制不合理、行政复议范围过窄等，这直接造成了行政复议制度公信力的缺失，严重制约了行政复议作用的发挥，甚至在当下出现了“大信访，中诉讼，小复议”的怪相，人们宁肯四处奔波上访，也不愿意递交一份行政复议申请。面对这种困境，从中央到地方，从官员到学者都给予行政复议以高度关注，试图通过各种努力使行政复议摆脱当前面临的尴尬局面。2008年9月16日，国务院法制办公室下发了《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》（国法［2008］71号，以下简称《通知》），确定了以北京、黑龙江省和山东省等8省市为试点单位开展行政复议委员会试点工作，期望从行政复议体制入手来解决我国行政复议所面临的一系列问题。本文试以行政复议委员会试点工作为基点，探讨我国行政复议体制改革的方向。
一、行政复议的价值定位决定了行政复议体制改革的方向
在以往探讨行政复议的论述中，学者们往往是以对行政复议性质定位的探讨作为开端，以此展开对行政复议制度的批判与制度重构。学界对于行政复议的性质颇有争论，提出了“行政说”、“行政司法说”和“司法说”等观点。近年来，关于行政复议司法化的呼声越来越高，行政复议司法化似乎成为主流。笔者认为，对于一种制度的设计，首先要解决的是满足一定的社会需求，而不是争议其性质。美国哲学家詹姆斯在其撰写的《道德哲学家和道德生活》的论文中论证得出“善的本质就是满足需求”。美国社会法学的创始人罗斯科·庞德深受詹姆斯实用主义哲学的影响，他在《法律哲学导论》中提出了自己对法律的基本看法，指出“为了理解当下的法律，我满足于这样一幅图景，即在付出最小代价的条件下尽可能地满足人们的各种要求。”［1］故而，与其争论行政复议的性质，不如首先澄清行政复议所应当承载的功能，由功能出发，探求行政复议体制改革的方向。从我国现阶段看来，公民、法人和其他组织解决行政纠纷、获得行政救济的途径主要是信访、行政复议与行政诉讼三种途径。关于行政复议的功能定位，可以从行政复议与信访以及行政诉讼的比较中得出。
首先，就各个制度的目的来看，行政复议与行政诉讼有着基本相同的目的，即保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使行政职权，但是信访制度的目的与此不同。《中华人民共和国信访条例》第一条规定，为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序，制定本条例。由此可以看出，对于信访制度设计目的就是要“保持各级人民政府同人民群众的密切联系”。信访制度要发挥“耳朵”的作用，使党和政府能够倾听民声，获取民意，加强与人民群众的联系与沟通。其次，三者的制度安排不同。作为起“耳朵”作用的信访，其制度设计并非是关注于如何通过信访本身来对合法权益受损的公民、法人和其他组织提供救济，而是通过信访，在使党和政府知晓信访事项的同时，通过接受信访机关告知信访人或者转送信访事项，运用现有的其他救济方式，来使信访人获得救济。可以说，信访本身并非一种真正的救济途径，而只是一种寻找救济途径的手段，如果说信访发挥了救济信访人合法权益的作用，那么这种作用的发挥也是依托现有的行政复议、诉讼等等救济手段而完成的。与信访的制度安排相比，行政复议无疑是一种专业化的救济手段。行政复议以法律的方式制定发布，比《中华人民共和国信访条例》位阶更高，制定与施行更为严格；作为一种专门的救济手段，行政复议可以对受到复议申请的行政行为进行合法性与合理性的审查，直接做出维持、限期履行、撤销和变更等复议决定，对复议申请人与被复议的行政机关之间的权利义务关系产生直接的影响；行政复议的制度安排更加体现出行政复议作为一种专门化的救济制度，程序性更为严格、规范，救济手段更为有效、可靠，可操作性更强。行政诉讼是运用司法的力量来实现对行政权力的监督，更加强调程序正义，而对程序正义的追求则不可避免地会导致诉讼成本的增加，诉讼效率的降低；主持行政诉讼的是法官，他们具有专业的法律知识，但往往缺乏行政管理的经验，面对一些涉及专业性很强的行政领域的诉讼会显得无能为力。行政复议则具有更强的灵活性，程序设计更为简便，解决争议的效率更高；行政复议的复议机关本身属于行政系统，在解决行政争议时具有天然的知识优势与管理经验，能够对争议问题的是非做出更好的判断；同时，这种在行政系统内部解决问题的方式更易让行政机关接受，不仅有利于复议裁决的执行，而且能够促使行政机关反思自己的行为，促进其更好地履行行政职能。
综上可以看出，行政复议的这种价值定位就决定了行政复议存在的必要性，进一步说，行政复议的存在不是对其他救济方式的模仿，而是要通过制度设计赋予行政复议弥补其他救济方式不足的角色，从整体上促进我国救济方式的完善，为公民、法人和其他组织提供全面、多元及有效的救济途径。行政复议的体制对行政复议的功能发挥具有极为重要的作用，但是反观我国现行的行政复议体制，存在着诸多问题。首先是行政复议机构设置不合理，复议机构由复议机关的法制部门担任，没有独立的地位，在办公条件、人事安排和工资福利等等方面受到极大牵制，严重缺乏独立性，行政复议的中立性得不到保证。其次是人员设置上缺少专业化视角，对分管复议工作人员的法律素质几乎没有要求，直接导致了复议质量不高。随着行政复议这一救济途径越来越不被认可，行政复议机构的工作也越来越不受各级政府部门的重视，地方各级政府对行政复议机构的存在持可有可无的态度，复议机构更加没有了资金和人员等方面的保证，从而形成恶性循环，这已经严重制约了行政复议作用的发挥。通过以上的分析我们可以得出，对于行政复议体制的改革，必须以最大程度的发挥行政复议的本来价值和功能，既要保证行政复议作为一个专门化的救济途径，又要在保证其独立性、中立性的前提下实现行政复议的效率优势与专业优势。2008年国务院下发《通知》，在全国推开行政复议委员会的试点工作是非常有益的尝试，同时也出现了一些有待于完善之处。