论文部分内容阅读
【摘要】 后危机时代，我国经济触底回升，政府资金加大投入，社会公众需要政府行为更加规范，提高投资效率及服务质量等绩效。文章通过分析后危机时代的特点对我国政府绩效审计基本要素的变化，指出当前我国政府绩效审计存在的问题和不足，提出加强我国政府绩效审计的建议。
【关键词】 后危机时代；政府绩效审计；公共财政
2007年国际金融危机爆发后，世界各国政府迅速采取了各种措施，来遏制全球性经济下滑，我国政府也出台了一系列稳定外需、扩大内需的政策措施，如“进一步扩大内需的十项措施”、“4万亿元经济刺激计划”等等。从2008年末到2010年三年内中央政府增加公共投资1 040亿元、4 857亿元和1.18万亿元，用于加快保障性住房建设、农村的“水电路气房”等民生工程、重大基础设施建设，同时社会民众需要政府行为更加规范，要求减少浪费，提高对公共资金的投资效率及服务质量作出绩效。因此，基于公共财政的视角和社会民众要求，开展我国政府绩效审计的研究具有重大的现实意义。
一、后危机时代我国政府绩效审计基本要素的变化
政府绩效审计是指国家审计机构或审计人员对政府部门及其他经济组织的项目和活动的经济性、效率性和效果性，进行客观、系统、独立的审查，并作出绩效结论和评价，对存在的问题提出切实可行的建议，供决策部门使用。
一般认为，政府绩效审计基本要素包括审计目标、审计范围、审计职能、审计程序、审计报告和审计技术方法。国际金融危机不仅波及各行各业，也对审计的要素产生较大的影响，其中影响最大的是审计目标、审计职能和审计程序。
（一）经济全球化的基本趋势要求审计目标定位于国家经济安全
经济全球化是后危机时代的主要特点，它要求各国的商品、服务和投资等行为跨国际流动加速，根据2010年商务部数据显示：本年度内，我国境内投资者共对129个国家和地区的3 125家境外企业进行了直接投资，累计实现非金融类对外直接投资2 588亿美元， 创历史新高。
经济全球化的趋势使政府、企业和社会面临着更多的投资渠道，但也出现更多的投资风险。金融危机爆发后，社会民众在考虑审计“3E”（经济性、效率性、效果性）是否可行之前，对国家资产、国家经济的安全性提出了质疑。2008年，学者刘家义提出的政府审计是“保障国家经济社会健康运行的‘免疫系统’的观点”。2009年政府审计与国家经济安全专题研讨会讨论认为：维护国家经济安全是政府审计原始动因，也是政府审计的首要目标，从而将政府绩效审计的“3E”目标之上拓展到国家经济安全。
（二）刺激消费需求的效果需要审计评价职能
金融危机爆发的根源是由于发达国家过度消费和发展中国家过度生产所造成的供求失衡，消费总需求乏力是后危机时代的显著特征。我国目前执行的“4万亿元经济刺激计划”就是要加大国内需求量，其涉及的领域不仅包括制造业、服务业，还包括国家和政府提供的各项公共产品。从公共财政和受托责任观的角度看，政府作为社会公众行使权力的主要代理人，提供公共产品、维护国家安全是其基本职责，但是公共产品使用的有效性和国家经济安全性需要社会公众的监督、评价。因此，绩效审计除了具有的监督职能、服务职能外，还应特别强调评价职能，即对被审计单位或审计对象的公共资金使用和项目执行的经济性、效率性和效果性进行评价。
美国审计总署（GAO）在2008年1月至2009年12月期间提交审计建议53次，其中提交审计报告29篇，做国会证词24次，使得后危机时代美国政府绩效审计的监督、服务和评价职能得到充分的发挥。
（三）产业结构升级调整将影响审计程序
政府绩效审计程序应包括制定审计项目计划、准备、实施和终结四个阶段，此四阶段均受到宏观经济形式变动、项目的社会影响力等因素的影响。后危机时代，产业结构的升级换代成为该时代的特征之一，2009年11月，美国总统奥巴马在讲话中指出需要调整产业结构。金融危机爆发后，虚拟经济发展过猛，逐步取代了制造企业。如70年代美国制造业占主体地位，对美国GDP贡献度达到30%，但是到了2008年美国制造业对GDP的贡献度下降到10%，大部分贡献来自于房地产、金融业等第三产业。虚拟经济的过度发展将给宏观经济提出新的问题，也给政府绩效审计带来新的风险。因此在审计中应实施必要的风险评估程序，如果影响较大的（如发生了重大合同违约或重大资产存在减值迹象等），应在审计底稿中记录为特别风险，并设特别审计程序或措施。
二、当前我国政府绩效审计存在的问题和不足
我国绩效审计起步较晚，尚需要经过一段时期的探索和尝试，才能逐步实现中国特色的绩效审计体系，特别是在后危机时代的我国正处于从传统式财政体制向公共财政体制的转变过程中，对政府收支、公共需求等外部环境都发生了重大变化，同时，也对政府绩效审计产生了重大影响。
（一）缺乏明确、具体的政府公共部门绩效审计准则及规范
早在20世纪50、60年代，美国政府在预算体制改革中，将绩效预算引入预算制度。我国对政府绩效审计的研究相对于西方国家起步较晚，最早将绩效审计纳入准则、规范是在20世纪80年代。1988 年的《中华人民共和国审计条例》以及 1995年 1 月 1日施行的《中华人民共和国审计法》中都提到要对被审计对象的效益进行审计。1999年以后，财政部等有关部门陆续颁发了《国有资本金效绩评价规则》、《国有资本金效绩评价操作细则》等条文，2006 年新修订的《审计法》又将“提高财政资金使用效益”作为立法依据，同时规定审计机关对财政财务收支的真实、合法和效益进行审计监督，为规范效绩评价行为以及增强客观公正的评价结果提供了有利条件。但是，在颁布的法定规则中，政府绩效审计具体、详细的可操作性指导文件以及指标评价标准都未制定和公布，使政府绩效审计工作难以深入开展。
（二）公共财政体制不健全
公共财政是指政府为社会民众提供公共产品与公共服务的分配活动。随着新公共管理理论的引入，社会公众的公共受托责任观念在不断增强，社会公众越来越关心财政收支真实性、合法性以及财政支出的效果性。但是由于我国公共财政体制建设不足10年，政府在解决社会问题和分配公共产品或资源时职能缺位，对财政收支的效果性审计力度不够，制约了我国政府绩效审计的全面发展。
（三）审计技术落后
政府绩效审计是审计学科中的一部分，与其他传统财务审计方法有相似之处，如函询法、盘点法、抽样法等。随着计算机和网络的普及，许多政府机构和行政事业单位的财务管理、信息化管理都实现了信息化、网络化。但是政府绩效审计工作还没有完全利用计算机以及审计软件实现辅助，许多审计工作只能对一些纸质的文档资料进行审计，无法对计算机的文件或程序进行审计，需花费大量的人力整理数据，使审计的效果和工作效率大打折扣。
（四）审计人员的知识和业务素质偏低
政府绩效审计是较高层次的审计业务，需要良好的财会、审计、法律、统计、工程、行政管理等专业知识并要求多学科知识的综合运用。如美国审计总署（GAO）中的审计人员一般按研究、审计、评估三种性质分类管理，不仅涉及会计、法律、统计、工程、工商管理、经济学，还涉及物理学、化学、计算机等多个领域。而我国现有审计从业人员主要来源于会计、经济类专业，不仅缺乏公共管理、行政管理的专业知识，而且对现代审计的方法和手段缺乏，且利用政策综合分析问题的能力水平较低，直接影响了政府绩效审计的效果。
【关键词】 后危机时代；政府绩效审计；公共财政
2007年国际金融危机爆发后，世界各国政府迅速采取了各种措施，来遏制全球性经济下滑，我国政府也出台了一系列稳定外需、扩大内需的政策措施，如“进一步扩大内需的十项措施”、“4万亿元经济刺激计划”等等。从2008年末到2010年三年内中央政府增加公共投资1 040亿元、4 857亿元和1.18万亿元，用于加快保障性住房建设、农村的“水电路气房”等民生工程、重大基础设施建设，同时社会民众需要政府行为更加规范，要求减少浪费，提高对公共资金的投资效率及服务质量作出绩效。因此，基于公共财政的视角和社会民众要求，开展我国政府绩效审计的研究具有重大的现实意义。
一、后危机时代我国政府绩效审计基本要素的变化
政府绩效审计是指国家审计机构或审计人员对政府部门及其他经济组织的项目和活动的经济性、效率性和效果性，进行客观、系统、独立的审查，并作出绩效结论和评价，对存在的问题提出切实可行的建议，供决策部门使用。
一般认为，政府绩效审计基本要素包括审计目标、审计范围、审计职能、审计程序、审计报告和审计技术方法。国际金融危机不仅波及各行各业，也对审计的要素产生较大的影响，其中影响最大的是审计目标、审计职能和审计程序。
（一）经济全球化的基本趋势要求审计目标定位于国家经济安全
经济全球化是后危机时代的主要特点，它要求各国的商品、服务和投资等行为跨国际流动加速，根据2010年商务部数据显示：本年度内，我国境内投资者共对129个国家和地区的3 125家境外企业进行了直接投资，累计实现非金融类对外直接投资2 588亿美元， 创历史新高。
经济全球化的趋势使政府、企业和社会面临着更多的投资渠道，但也出现更多的投资风险。金融危机爆发后，社会民众在考虑审计“3E”（经济性、效率性、效果性）是否可行之前，对国家资产、国家经济的安全性提出了质疑。2008年，学者刘家义提出的政府审计是“保障国家经济社会健康运行的‘免疫系统’的观点”。2009年政府审计与国家经济安全专题研讨会讨论认为：维护国家经济安全是政府审计原始动因，也是政府审计的首要目标，从而将政府绩效审计的“3E”目标之上拓展到国家经济安全。
（二）刺激消费需求的效果需要审计评价职能
金融危机爆发的根源是由于发达国家过度消费和发展中国家过度生产所造成的供求失衡，消费总需求乏力是后危机时代的显著特征。我国目前执行的“4万亿元经济刺激计划”就是要加大国内需求量，其涉及的领域不仅包括制造业、服务业，还包括国家和政府提供的各项公共产品。从公共财政和受托责任观的角度看，政府作为社会公众行使权力的主要代理人，提供公共产品、维护国家安全是其基本职责，但是公共产品使用的有效性和国家经济安全性需要社会公众的监督、评价。因此，绩效审计除了具有的监督职能、服务职能外，还应特别强调评价职能，即对被审计单位或审计对象的公共资金使用和项目执行的经济性、效率性和效果性进行评价。
美国审计总署（GAO）在2008年1月至2009年12月期间提交审计建议53次，其中提交审计报告29篇，做国会证词24次，使得后危机时代美国政府绩效审计的监督、服务和评价职能得到充分的发挥。
（三）产业结构升级调整将影响审计程序
政府绩效审计程序应包括制定审计项目计划、准备、实施和终结四个阶段，此四阶段均受到宏观经济形式变动、项目的社会影响力等因素的影响。后危机时代，产业结构的升级换代成为该时代的特征之一，2009年11月，美国总统奥巴马在讲话中指出需要调整产业结构。金融危机爆发后，虚拟经济发展过猛，逐步取代了制造企业。如70年代美国制造业占主体地位，对美国GDP贡献度达到30%，但是到了2008年美国制造业对GDP的贡献度下降到10%，大部分贡献来自于房地产、金融业等第三产业。虚拟经济的过度发展将给宏观经济提出新的问题，也给政府绩效审计带来新的风险。因此在审计中应实施必要的风险评估程序，如果影响较大的（如发生了重大合同违约或重大资产存在减值迹象等），应在审计底稿中记录为特别风险，并设特别审计程序或措施。
二、当前我国政府绩效审计存在的问题和不足
我国绩效审计起步较晚，尚需要经过一段时期的探索和尝试，才能逐步实现中国特色的绩效审计体系，特别是在后危机时代的我国正处于从传统式财政体制向公共财政体制的转变过程中，对政府收支、公共需求等外部环境都发生了重大变化，同时，也对政府绩效审计产生了重大影响。
（一）缺乏明确、具体的政府公共部门绩效审计准则及规范
早在20世纪50、60年代，美国政府在预算体制改革中，将绩效预算引入预算制度。我国对政府绩效审计的研究相对于西方国家起步较晚，最早将绩效审计纳入准则、规范是在20世纪80年代。1988 年的《中华人民共和国审计条例》以及 1995年 1 月 1日施行的《中华人民共和国审计法》中都提到要对被审计对象的效益进行审计。1999年以后，财政部等有关部门陆续颁发了《国有资本金效绩评价规则》、《国有资本金效绩评价操作细则》等条文，2006 年新修订的《审计法》又将“提高财政资金使用效益”作为立法依据，同时规定审计机关对财政财务收支的真实、合法和效益进行审计监督，为规范效绩评价行为以及增强客观公正的评价结果提供了有利条件。但是，在颁布的法定规则中，政府绩效审计具体、详细的可操作性指导文件以及指标评价标准都未制定和公布，使政府绩效审计工作难以深入开展。
（二）公共财政体制不健全
公共财政是指政府为社会民众提供公共产品与公共服务的分配活动。随着新公共管理理论的引入，社会公众的公共受托责任观念在不断增强，社会公众越来越关心财政收支真实性、合法性以及财政支出的效果性。但是由于我国公共财政体制建设不足10年，政府在解决社会问题和分配公共产品或资源时职能缺位，对财政收支的效果性审计力度不够，制约了我国政府绩效审计的全面发展。
（三）审计技术落后
政府绩效审计是审计学科中的一部分，与其他传统财务审计方法有相似之处，如函询法、盘点法、抽样法等。随着计算机和网络的普及，许多政府机构和行政事业单位的财务管理、信息化管理都实现了信息化、网络化。但是政府绩效审计工作还没有完全利用计算机以及审计软件实现辅助，许多审计工作只能对一些纸质的文档资料进行审计，无法对计算机的文件或程序进行审计，需花费大量的人力整理数据，使审计的效果和工作效率大打折扣。
（四）审计人员的知识和业务素质偏低
政府绩效审计是较高层次的审计业务，需要良好的财会、审计、法律、统计、工程、行政管理等专业知识并要求多学科知识的综合运用。如美国审计总署（GAO）中的审计人员一般按研究、审计、评估三种性质分类管理，不仅涉及会计、法律、统计、工程、工商管理、经济学，还涉及物理学、化学、计算机等多个领域。而我国现有审计从业人员主要来源于会计、经济类专业，不仅缺乏公共管理、行政管理的专业知识，而且对现代审计的方法和手段缺乏，且利用政策综合分析问题的能力水平较低，直接影响了政府绩效审计的效果。