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【摘要】构建社会主义和谐社会，人民调解在民间纠纷的解决中发挥着不可替代的作用。目前的人民调解制度在加强社会主义法制建设、维护社会稳定和保障社会经济发展做出了重要贡献。但人民调解的范围、效力以及调解组织人员构成、经费来源等方面存在诸多问题,严重影响了调解制度作用的发挥，为了更好发挥人民调解在解决纠纷、化解矛盾中的作用, 亟需人民调解法。
【关键词】人民调解；和谐社会；诉讼；机制完善
【中图分类号】DF714 【文献标识码】A
【文章编号】1671－5969（2007）09－0055-02
一、构建社会主义和谐社会的内涵
中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议审议并一致通过了《中共中央关于构建和谐社会若干重大问题的决定》。《决定》共分八个部分，分别是：构建社会主义和谐社会的重要性和紧迫性；构建社会主义和谐社会的指导思想、目标任务和原则；坚持协调发展，加强社会事业建设；加强制度建设，保障社会公平正义；建设和谐文化，巩固社会和谐的思想道德基础；完善社会管理，保持社会安定有序；激发社会活力，增进社会团结和睦；加强党对构建社会主义和谐社会的领导。
《周礼》云：“以和邦国，以统百官，以谐万民”；柏拉图认为：“公正即和谐”；空想社会主义者则提出：“和谐制度”。足见建立和谐的理想国是古今中外千百年来的梦想。从中共十六大论述要建设“更加和谐”的小康社会，到十六届四中全会完整提出“构建社会主义和谐社会”的概念，再到此次六中全会对“和谐社会”议题进行专题研究，标志着中共中央努力建设社会主义和谐社会。按照胡锦涛总书记的总结，社会主义和谐社会具有六个特点：民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序和人与自然和谐相处。显而易见，现代和谐社会首先奉行的是一种法治氛围，而法治氛围的客观再现就是能够坚持在“以人为本”的前提下，合法、有效地处理各种纷争，使社会始终保持一种平稳和有序。然而就解决各种纠纷的手段而言，归纳起来有两大类：诉讼和调解，调解有着诉讼不可替代的优势。
二、人民调解在建设和谐社会中理应发挥“第一防线”的作用
人民调解制度是在中华民族优良传统基础上发展起来的一项具有中国特色的这会主义法律制度，是在依法设立的人们调解委员会的主持下，遵循纠纷当事人自愿地原则，以国家的法律、法规、规章、政策和社会主义道德为依据，通过充分说理、耐心疏导，促使当事人互谅互让、协议解决纷争的一种群众自治性活动。调解本质上仍属于当事人合意解决纠纷，但由于中立第三方已经介入，则调解也具有一定的社会性，并因调解组织的不同而具有不同程度的公力性质。换言之，民间调解并不完全属于私的范畴，有些调解组织虽属民间性质，但也有一定的公力因素，如人民调解、社区调解。[1]
新中国成立以来，在各级党委和政府的关心支持下，人民调解组织每年调解民间纠纷600多万件，为加强社会主义法制建设、维护社会稳定和保障社会经济发展做出了重要贡献。调解作为一种纠纷解决的非诉讼方式在我国的法治史中占有重要地位，根据法律年鉴的资料统计，在20世纪80年代，我国调解、诉讼的比例为10：1，最高达到17：1。调解具有重构国家、社会、民间秩序、国家秩序关系，削减法治危机和增进纠纷解决机制，逐步实现纠纷解决方式的社会化。当前，社会稳定的主要矛盾纠纷，还是人民内部矛盾性质的民事纠纷和行政纠纷中涉及民事权益的部分（约占总量的75％以上），人民调解应当发挥“第一防线”的作用。
三、当前人民调解被边缘化的原因分析
人民调解制度渊源于我国，且为全世界树立了成功的范例，但是在调解理论的研究方面却落后于法治发达的国家，纵观我国人民调节制度走过的历史，经过过分强调和极力淡化调解，然后又转而重视调解的“否定之否定”的全过程，这种经历都是“一阵风式的运动化”，在理论上很少有全方位的反思和系统的研究，同时对调解的实践也缺乏理论的及时总结和指导。而西方国家对中国的调解极为重视，誉之为“东方一枝花”、“东方经验”，并且将这种经验加以总结和实践甚至取得了令人惊异的成果。在美国，向法院诉讼的案件中有90％～95％都是通过调解方式加以解决或在审判前撤回的面对着“诉讼爆炸”的批评，1998年美国通过了《替代纠纷解决法》，鼓励成立民间调解组织和社区调解中心。正如一些学者指出：这种“墙里开花墙外红”的教训可谓多矣！值得我们深思。
尽管人民调解制度在纠纷解决方面发挥了较大作用，但很长时期以来，它也面临着各种问题，存在较多的制度性缺陷，这些问题和缺陷影响了这一制度功能和效用的充分发挥，其中一个重要表现就是：随着市场经济发展和法律建设不断加强，我国诉讼案件逐年递增，而人民调解的纠纷解决能力则呈现出急剧下降的态势，人民调解员每年处理的民间纠纷平均不到1件。据统计，全国人民调解委员会受理的纠纷总数与人民法院受理一审民事案件的总数，已由1980年初的17：1，降至约1.7：1[2]；2003年曾大幅低于法院受理的民商事案件，2004年基本持平，改变目前人民调解工作面临的困境，必须摆脱人民调解虚化的状况。
出现这些问题的原因：一是“和稀泥”是非不分，责任不明，只是片面追求提早结案；二是人民调节员的法律地位、经费和知识和文化水平普遍不高，严重制约着调解工作的开展。《人民 制度若干规定》第8条，人民调解委员会调解民间纠纷不收费。42条，各级司法行政机关应当积极争取同级政府的支持保障人民调解工作的指导和表彰经费，协调和督促村民委员会、居民委员会和企事业单位落实调解委员会的工作经费、落实人民调节员的补贴经费。但这些规定是对调解经费在形式上的保障，加快调解立法，努力实现调解工作法制化；三是有些调解人员没有严格遵循“自愿合法”。这种现象，不仅无助于尽快解决纠纷，而且严重损毁了调解工作在群众中的声誉，甚至有的认为调解是一种“人治”手段与现代法治格格不入。人们会选择比较有权威的纠纷解决方式，即司法解决方式，人民调节也就自然而然被冷落、被边缘化了。
四、未来人民调解立法的构想
（一）规范和加强人民调解工作制度
人民调解委员会要建立健全人民调解工作制度(包括岗位责任制，例会，业务学习和培训，民间纠纷排查，免费和补贴，回访，业务登记，统计，档案，考评，表彰和奖励等各项规章制度)[3]，在人民调解的实践中来全国各地创造和总结出了各种各样的经验。比如“陵县经验”；上海市对社区法律服务所、法律援助中心、律师事务所、仲裁机构进行整合，成立社区矛盾调解中心等。这些都可加以推广。
（二）进一步扩大人民调解业务范围
《人民调解制度若干规定》20条人民调解委员会调解的民间纠纷，包括发生在公民与公民、公民与法人之间和其他社会组织之间涉及民事权利与民事义务的各种纠纷，这一规定比《人民调解委员会组织条例》范围有所增加，将公民与法人之间和其他组织之间的纠纷也纳入到人民调解的范围。人民调解委员会积极拓展工作领域，其范围应当包括：（1）一般民事纠纷。（2）行政损害赔偿引起的纠纷。（3）轻微刑事违法行为引起的纠纷，比如殴打、侮辱、诽谤、虐待、干涉婚姻自由等[4]。《人民调解委员会暂行组织通则》规定“轻微刑事案件”属于人民调解的范围，自1989年《人民调解委员会组织条例》颁行以后，“轻微刑事案件”不再属于人民调解的范围。但笔者赞同，根据《刑事诉讼法》的规定，对于此类刑事违法行为可以提起自诉，当事人对自诉案件拥有自由处分的权利，法院在诉讼程序中可以调解，这有利于促进社会和谐。
（三）民间纠纷中引入调解前置的程序
一些特定类型的纠纷，可以考虑规定强制调解，把人民调解委员会的调解作为提起诉讼的前置程序。比如涉及特殊社会关系的纠纷，如相邻关系纠纷、农村承包合同纠纷、尤其是家事（如婚姻、恋爱、抚养、抚育、分割、继承等）纠纷等；争议标的额较小、事实清楚的民事纠纷。挪威、菲律宾等国就有调解前置的规定。许多国家对劳动争议等纠纷设置了仲裁前置程序。英国、澳大利亚等国把调解等替代性纠纷解决方式作为司法改革的重要内容之一。20世纪末英国实行诉前议定书制度，规定就许多类型的纠纷而言当事人在诉前须进行一定的磋商程序，潜在的原告应向被告提出请求函，此后3个月方得起诉，当事人违反规定不必要提起诉讼的，法院有权在诉讼费用、利息、诉讼时效等方面予以制裁。
（四）强化人民调解法律效力
从《民诉法》和《人民调解委员组织条例》都规定了：凡达成了协议以及协议后反悔可以起诉的规定，可见这种协议不具有法律执行力。这实际上是对这种协议法律效力的否定，正是在这种背景下，最高院作出了《关于审理涉及人们调解协议民事案件的若干规定》通过明确公民调解协议的合同性质，强化了法律约束力，协议是双方当事人自愿不违反国家法律、法律强行性规定，不损害国家、集体、社会利益应当确认其法律效力。从长远来说，可以考虑有条件地赋予人民调解协议以直接的法律效力。仲裁机构与调解组织一样属于民间机构，世界各国皆承认仲裁裁决的强制执行力。西方国家发展的替代性纠纷解决机制（ADR）也有一部分被赋予强制执行力，比如法院附设的ADR、私人法官的裁决等。日本1951年《民事调解法》规定，调解协议书具有与判决书同等法律效力。
（五）人民调解立法势在必行
1989年国务院颁布《人民调解委员会组织条例》，1990年司法部发布《民间纠纷处理办法》，此后很长一段时间里人民调解立法基本上没有进展，但人民调解的实践早已突破了法律规定。直至2002年，中共中央办公厅和国务院办公厅转发了《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》。2002年司法部公布《人民调解工作若干规定》，2002年最高人民法院通过《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》。但这两项规定一项是规章、一项是司法解释，《人民调解委员会组织条例》也只是行政法规。可见，人民调解仍然没有与其重要性相称的法律保障，所以制定《人民调解法》势在必行。众所周知人民调解工作做好了，对构建和谐社会有着不可估量的巨大作用。
参考文献
[1]顾骏等.社区调解与社会稳定：上海卢湾区五里桥街道研究报告[M].上海大学出版社，2000.
[2]做好新时期的人民调解工作.Legalinfogovcn/zhuanti/
tihy 0927/ti10 ,htm.
[3]徐昕.中国司法制度[M].法律出版社，2005.
[4]江伟，杨荣新主编.人民调解学概论[M].法律出版社，1994.
[5]中共中央关于构建和谐社会若干重大问题的决定.人民日报，2006-10-11.
[6]费孝通.乡土中国生育制度[M].北京：北京大学出版社，1998.
[7]强世功.法制与治理—— 国家转型中的法律[M].北京：中国政法大学出版社，2003.
[8][美]唐纳德·J·布莱克.法律的运作行为[M].北京：中国政法大学出版扎，2004.
[9]苏力.送法下乡—— 中国基层司法制度研究[M].北京：中国政法大学出版社，2000.
[10]人民调解编辑部.肖扬部长高度赞扬人民调解T作[J].人民调解，1998，(3).
作者简介：金波（1970－），男，安徽庐江人，武夷学院思政部教师，民商法学硕士，研究方向：民商法学。
【关键词】人民调解；和谐社会；诉讼；机制完善
【中图分类号】DF714 【文献标识码】A
【文章编号】1671－5969（2007）09－0055-02
一、构建社会主义和谐社会的内涵
中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议审议并一致通过了《中共中央关于构建和谐社会若干重大问题的决定》。《决定》共分八个部分，分别是：构建社会主义和谐社会的重要性和紧迫性；构建社会主义和谐社会的指导思想、目标任务和原则；坚持协调发展，加强社会事业建设；加强制度建设，保障社会公平正义；建设和谐文化，巩固社会和谐的思想道德基础；完善社会管理，保持社会安定有序；激发社会活力，增进社会团结和睦；加强党对构建社会主义和谐社会的领导。
《周礼》云：“以和邦国，以统百官，以谐万民”；柏拉图认为：“公正即和谐”；空想社会主义者则提出：“和谐制度”。足见建立和谐的理想国是古今中外千百年来的梦想。从中共十六大论述要建设“更加和谐”的小康社会，到十六届四中全会完整提出“构建社会主义和谐社会”的概念，再到此次六中全会对“和谐社会”议题进行专题研究，标志着中共中央努力建设社会主义和谐社会。按照胡锦涛总书记的总结，社会主义和谐社会具有六个特点：民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序和人与自然和谐相处。显而易见，现代和谐社会首先奉行的是一种法治氛围，而法治氛围的客观再现就是能够坚持在“以人为本”的前提下，合法、有效地处理各种纷争，使社会始终保持一种平稳和有序。然而就解决各种纠纷的手段而言，归纳起来有两大类：诉讼和调解，调解有着诉讼不可替代的优势。
二、人民调解在建设和谐社会中理应发挥“第一防线”的作用
人民调解制度是在中华民族优良传统基础上发展起来的一项具有中国特色的这会主义法律制度，是在依法设立的人们调解委员会的主持下，遵循纠纷当事人自愿地原则，以国家的法律、法规、规章、政策和社会主义道德为依据，通过充分说理、耐心疏导，促使当事人互谅互让、协议解决纷争的一种群众自治性活动。调解本质上仍属于当事人合意解决纠纷，但由于中立第三方已经介入，则调解也具有一定的社会性，并因调解组织的不同而具有不同程度的公力性质。换言之，民间调解并不完全属于私的范畴，有些调解组织虽属民间性质，但也有一定的公力因素，如人民调解、社区调解。[1]
新中国成立以来，在各级党委和政府的关心支持下，人民调解组织每年调解民间纠纷600多万件，为加强社会主义法制建设、维护社会稳定和保障社会经济发展做出了重要贡献。调解作为一种纠纷解决的非诉讼方式在我国的法治史中占有重要地位，根据法律年鉴的资料统计，在20世纪80年代，我国调解、诉讼的比例为10：1，最高达到17：1。调解具有重构国家、社会、民间秩序、国家秩序关系，削减法治危机和增进纠纷解决机制，逐步实现纠纷解决方式的社会化。当前，社会稳定的主要矛盾纠纷，还是人民内部矛盾性质的民事纠纷和行政纠纷中涉及民事权益的部分（约占总量的75％以上），人民调解应当发挥“第一防线”的作用。
三、当前人民调解被边缘化的原因分析
人民调解制度渊源于我国，且为全世界树立了成功的范例，但是在调解理论的研究方面却落后于法治发达的国家，纵观我国人民调节制度走过的历史，经过过分强调和极力淡化调解，然后又转而重视调解的“否定之否定”的全过程，这种经历都是“一阵风式的运动化”，在理论上很少有全方位的反思和系统的研究，同时对调解的实践也缺乏理论的及时总结和指导。而西方国家对中国的调解极为重视，誉之为“东方一枝花”、“东方经验”，并且将这种经验加以总结和实践甚至取得了令人惊异的成果。在美国，向法院诉讼的案件中有90％～95％都是通过调解方式加以解决或在审判前撤回的面对着“诉讼爆炸”的批评，1998年美国通过了《替代纠纷解决法》，鼓励成立民间调解组织和社区调解中心。正如一些学者指出：这种“墙里开花墙外红”的教训可谓多矣！值得我们深思。
尽管人民调解制度在纠纷解决方面发挥了较大作用，但很长时期以来，它也面临着各种问题，存在较多的制度性缺陷，这些问题和缺陷影响了这一制度功能和效用的充分发挥，其中一个重要表现就是：随着市场经济发展和法律建设不断加强，我国诉讼案件逐年递增，而人民调解的纠纷解决能力则呈现出急剧下降的态势，人民调解员每年处理的民间纠纷平均不到1件。据统计，全国人民调解委员会受理的纠纷总数与人民法院受理一审民事案件的总数，已由1980年初的17：1，降至约1.7：1[2]；2003年曾大幅低于法院受理的民商事案件，2004年基本持平，改变目前人民调解工作面临的困境，必须摆脱人民调解虚化的状况。
出现这些问题的原因：一是“和稀泥”是非不分，责任不明，只是片面追求提早结案；二是人民调节员的法律地位、经费和知识和文化水平普遍不高，严重制约着调解工作的开展。《人民 制度若干规定》第8条，人民调解委员会调解民间纠纷不收费。42条，各级司法行政机关应当积极争取同级政府的支持保障人民调解工作的指导和表彰经费，协调和督促村民委员会、居民委员会和企事业单位落实调解委员会的工作经费、落实人民调节员的补贴经费。但这些规定是对调解经费在形式上的保障，加快调解立法，努力实现调解工作法制化；三是有些调解人员没有严格遵循“自愿合法”。这种现象，不仅无助于尽快解决纠纷，而且严重损毁了调解工作在群众中的声誉，甚至有的认为调解是一种“人治”手段与现代法治格格不入。人们会选择比较有权威的纠纷解决方式，即司法解决方式，人民调节也就自然而然被冷落、被边缘化了。
四、未来人民调解立法的构想
（一）规范和加强人民调解工作制度
人民调解委员会要建立健全人民调解工作制度(包括岗位责任制，例会，业务学习和培训，民间纠纷排查，免费和补贴，回访，业务登记，统计，档案，考评，表彰和奖励等各项规章制度)[3]，在人民调解的实践中来全国各地创造和总结出了各种各样的经验。比如“陵县经验”；上海市对社区法律服务所、法律援助中心、律师事务所、仲裁机构进行整合，成立社区矛盾调解中心等。这些都可加以推广。
（二）进一步扩大人民调解业务范围
《人民调解制度若干规定》20条人民调解委员会调解的民间纠纷，包括发生在公民与公民、公民与法人之间和其他社会组织之间涉及民事权利与民事义务的各种纠纷，这一规定比《人民调解委员会组织条例》范围有所增加，将公民与法人之间和其他组织之间的纠纷也纳入到人民调解的范围。人民调解委员会积极拓展工作领域，其范围应当包括：（1）一般民事纠纷。（2）行政损害赔偿引起的纠纷。（3）轻微刑事违法行为引起的纠纷，比如殴打、侮辱、诽谤、虐待、干涉婚姻自由等[4]。《人民调解委员会暂行组织通则》规定“轻微刑事案件”属于人民调解的范围，自1989年《人民调解委员会组织条例》颁行以后，“轻微刑事案件”不再属于人民调解的范围。但笔者赞同，根据《刑事诉讼法》的规定，对于此类刑事违法行为可以提起自诉，当事人对自诉案件拥有自由处分的权利，法院在诉讼程序中可以调解，这有利于促进社会和谐。
（三）民间纠纷中引入调解前置的程序
一些特定类型的纠纷，可以考虑规定强制调解，把人民调解委员会的调解作为提起诉讼的前置程序。比如涉及特殊社会关系的纠纷，如相邻关系纠纷、农村承包合同纠纷、尤其是家事（如婚姻、恋爱、抚养、抚育、分割、继承等）纠纷等；争议标的额较小、事实清楚的民事纠纷。挪威、菲律宾等国就有调解前置的规定。许多国家对劳动争议等纠纷设置了仲裁前置程序。英国、澳大利亚等国把调解等替代性纠纷解决方式作为司法改革的重要内容之一。20世纪末英国实行诉前议定书制度，规定就许多类型的纠纷而言当事人在诉前须进行一定的磋商程序，潜在的原告应向被告提出请求函，此后3个月方得起诉，当事人违反规定不必要提起诉讼的，法院有权在诉讼费用、利息、诉讼时效等方面予以制裁。
（四）强化人民调解法律效力
从《民诉法》和《人民调解委员组织条例》都规定了：凡达成了协议以及协议后反悔可以起诉的规定，可见这种协议不具有法律执行力。这实际上是对这种协议法律效力的否定，正是在这种背景下，最高院作出了《关于审理涉及人们调解协议民事案件的若干规定》通过明确公民调解协议的合同性质，强化了法律约束力，协议是双方当事人自愿不违反国家法律、法律强行性规定，不损害国家、集体、社会利益应当确认其法律效力。从长远来说，可以考虑有条件地赋予人民调解协议以直接的法律效力。仲裁机构与调解组织一样属于民间机构，世界各国皆承认仲裁裁决的强制执行力。西方国家发展的替代性纠纷解决机制（ADR）也有一部分被赋予强制执行力，比如法院附设的ADR、私人法官的裁决等。日本1951年《民事调解法》规定，调解协议书具有与判决书同等法律效力。
（五）人民调解立法势在必行
1989年国务院颁布《人民调解委员会组织条例》，1990年司法部发布《民间纠纷处理办法》，此后很长一段时间里人民调解立法基本上没有进展，但人民调解的实践早已突破了法律规定。直至2002年，中共中央办公厅和国务院办公厅转发了《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》。2002年司法部公布《人民调解工作若干规定》，2002年最高人民法院通过《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》。但这两项规定一项是规章、一项是司法解释，《人民调解委员会组织条例》也只是行政法规。可见，人民调解仍然没有与其重要性相称的法律保障，所以制定《人民调解法》势在必行。众所周知人民调解工作做好了，对构建和谐社会有着不可估量的巨大作用。
参考文献
[1]顾骏等.社区调解与社会稳定：上海卢湾区五里桥街道研究报告[M].上海大学出版社，2000.
[2]做好新时期的人民调解工作.Legalinfogovcn/zhuanti/
tihy 0927/ti10 ,htm.
[3]徐昕.中国司法制度[M].法律出版社，2005.
[4]江伟，杨荣新主编.人民调解学概论[M].法律出版社，1994.
[5]中共中央关于构建和谐社会若干重大问题的决定.人民日报，2006-10-11.
[6]费孝通.乡土中国生育制度[M].北京：北京大学出版社，1998.
[7]强世功.法制与治理—— 国家转型中的法律[M].北京：中国政法大学出版社，2003.
[8][美]唐纳德·J·布莱克.法律的运作行为[M].北京：中国政法大学出版扎，2004.
[9]苏力.送法下乡—— 中国基层司法制度研究[M].北京：中国政法大学出版社，2000.
[10]人民调解编辑部.肖扬部长高度赞扬人民调解T作[J].人民调解，1998，(3).
作者简介：金波（1970－），男，安徽庐江人，武夷学院思政部教师，民商法学硕士，研究方向：民商法学。