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梦想中的美丽新城未建成,留下的却是一幢幢“烂尾楼”。这样一个近似“天方夜谭”的“神话”,为什么会真真实实的发生?
[城·事]
内蒙古清水河县是一个财力只有3000多万元的贫困县,当地大多数居民仍然生活在破旧的窑洞中。早在1998年,一位上级领导到清水河县考察工作,认为老县城山路崎岖、交通不便,妨碍经济发展,不如选一个地理位置好的地方建新区。于是,县领导计划投资60亿,建造面积为5平方公里的新城。
由于资金无法到位,财力难以支撑,新区建设和搬迁工程于2008年搁浅。历经10年的造新城运动,耗费了上亿元投资,不少单位因此背上了外债。由于没有得到有关部门的审批手续,如今,这座“半拉子”新城,只能以“违规建筑”名义矗立在荒山之上。
[案例分析]
一个贫困县为何“敢于”以超过自己财力收入200倍的“勇气”建新城?梦想中的美丽新城未建成,留下的却是一幢幢“烂尾楼”。这样一个近似“天方夜谭”的“神话”,为什么会真真实实的发生?贫困县的造城运动以喜剧开始,以悲剧结束,这一失败的案例带给我们哪些沉痛的教训?
“拍脑袋”工程
王玉珍(南京市委党校教育长、教授)
建如此规模浩大的工程,唯一的依据就是上级领导的“点子”,这是一个典型的“拍脑袋”工程。因为领导有想法、有动议,就决定上马该项工程,这决定了工程从一开始就埋下了悲剧的隐患。
因为“拍脑袋决策”是决策后才为决策寻找合理依据,才为决策补办各种手续,为决策要实现的目标寻找各种路径,这种做法必然导致一系列违背规律的现象发生。
首先,决策不是深入缜密调查研究的产物。为什么要迁城?迁往哪儿?应有自然地理位置、经济社会发展、居民人文心态等方面的调研材料,而在清水河没有这些基础资料就已决定动迁。
既然已经决定“造新城”就要从规划入手,新城的规模大小、空间布局、功能设置等必须进入决策程序,依据新城规划测算建城财力,经相应部门批准、县人民代表大会通過,方可实施。但所有的决策程序这里都没有,就计划斥资60多亿元建新城。“预算”是如何算出的?它的客观依据何在?谁也说不清。
其次,新城建设应是规划蓝图在先,而后按规划实施建设。但清河新区规划的总面积超过了现有城区的3.4平方公里,不符合1997年清水河县编制的《土地利用总体规划》的规定。而县城迁址需要由国家民政部审批,审批的要件中要求必须符合县级土地利用总体规划,否则需进行修改。但当时并没有修改县级规划的相关规定。因为求快,新区建设并没有进行土地报批,形成了事实上的违法用地。
再次,新城建设需要有稳定的资金来源及财力支撑。尽管有关部门也做了估算,大致决定了资金筹措来源,但这些资金筹措渠道只是写在纸上的,并未具体落实到位。在没有正常“预算财力”的渠道下,如此巨大的工程依靠“东挪西借”强行上马,这种打“强心针”似的发展注定是短命的。
从新城建设的“勇敢”决策,到新城选址再到新城建设资金的估算以及所谓的市场化运作,这一连串的失误未能及时制止。10年之后,这个残局至今无法收场。
当时做出拍板决定的领导,因为调动频繁,至今无人受责。因为决策失误、违背经济发展规律而造成的种种恶果,得不到检查监督部门的及时制止,相关责任人得不到相应的惩处。这种形同虚设的检查监督机制,是造成此类案例的制度性原因。
科学决策的缺失
顾丽梅(复旦大学国际关系与公共事务学院副教授)
清水河县的造新城运动,所反映出决策随意性,这是中国的政策制定体制中存在的普遍问题,也是美国学者拉塞尔·林登在《无缝隙政府》中所言,政府部门对来自组织内部的需求,尤其是对来自上级组织的需求反馈积极且迅速;而对于组织外部的公众和客户端需求反应迟钝。正是在这种组织环境下,才产生了清水河县科学决策的缺失。
在某种角度上而言,清水河县造城工程是为了上级领导而造,而不是为了公民而造。至于这一需求和决策是否符合社会发展的现实,已经成为决策考虑的次要因素,典型地反映了决策的随意性。
城市究竟是为谁而建?城市的建设与发展是为了让当地的民众生活得更好,经济社会能够发展。因此城市建设的主体是公民,城市的建设应当是为了让公民生活更幸福。可是在清水河的造城运动中,当地居民并未感受到这种幸福。除去道路修缮、环境卫生、市政建设等显而易见的变化难寻踪迹外,居民的不满还集中于各种社会福利的“不到”、“迟到”与“少到”之中。决策主体的缺失,产生了非理性的决策。
另外,决策缺乏可行性和客观性。可行性是决策的主要原则之一,这是确保决策有效执行和政府行为有效性的前提。从决策的角度而言,清水河县造新城从根本上违背了决策的可行性原则。缺乏可行性与客观性的决策必然会导致,曾经希望能带动地方经济发展的新城,成为满目疮痍的“烂尾城”。这本身也是政府垄断政策制定的必然结果。
[深度解剖]
清水河县的案例也不是个偶然现象,在全国具有一定的普遍性。现在各地都在大兴造城运动,其中的问题很多。各地为何热衷于造新城运动?这样的发展模式折射出哪些问题?
“强政府”模式之弊
王玉珍(南京市委党校教育长、教授)
类似清水河县的案例在我国屡屡发生,是有着深刻原因的。我国的新城建造大都采用政府强力主导,通过借债或运营土地的方式进行,然后先把行政中心搬到新城,再慢慢带动人气和土地升值。通过如此这般的操作最终完成新城的建设。
之所以选择这种模式,是因为这种模式在我国行得通且办事效率高。这种建设模式,与我国强政府的行政管理体制有直接的关系。政府是行政决策的主体,拥有行政执法和行政管理的职能,政府的至高权力决定了它几乎没有干不成的事。财力不济甚至没有基本的财力,只要是政府工程或政府出面担保,就可以大规模举债进行,政府甚至可以出台相应的政策支持该项目的实现。
这样的制度安排,使得政府在经济发展中的强势地位凸显,这种“强政府的发展模式”助推了政府的非理性行为。各地在推进“造新城运动”时,无一例外地选择政府主导、强力推进的发展模式,就是这种非理性行为的泛化表现。
这种“强政府的发展模式”,在决策正确运营方式科学的情况下,会产生办事效率高办事效果好的结果。而在决策错误时会产生截然相反的结果,造成不可估量的损失。
从地方官员的角度来说,“以GDP 为中心的政绩观”扭曲了他们的价值取向。在我国考核地方政府的政绩,很重要的是考核地方GDP的总量与增幅,而GDP的快速增长主要靠大的项目的拉动。从经济学的角度讲大项目往往需要大投资,而大投资会带来大的经济体量,大的经济体量会带来大的GDP总量。
由于GDP作为地方政府和官员政绩的主要标竿,在这样的价值取向下,只要对GDP增长有利,可以不择手段、不问代价。这就出现了,政府官员对于造桥修路、标志性建筑、新城建设等一些大的工程项目,特别的敏感,特别的重视,特别的有兴趣。因此,各地纷纷争上大的项目,我国城市“变脸”过快的现象便频频发生。
驱使清水河县不惜一切代价地进行造新城运动的内在动力,就是追求GDP的政绩观。因为只要新城建立起来,对于地方政府来说不仅是漂亮的形象工程,而且是卓著的政绩工程,这类工程会成为政府官员升迁的主要依据。
[政策建议]
如何确保决策的科学性?
顾丽梅(复旦大学国际关系与公共事务学院副教授)
第一、强化法治意识,确保决策产生与执行过程的合法性。以法治的原则约束决策制定过程,对于更好地制定决策至关重要。清水河案例揭示出的正是因为法治意识淡漠,在没有通过审批的情况下,未批先建。
依法行政是指国家的一切行政管理活动,都必须严格依法进行。依法行政不仅强调实质合法性,也强调程序合法性。行政管理的依据是法律,地方政府的行为必须有法律依据,法律是行政机关及其工作人员进行管理活动的依据。
规则、制度是社会的规范,政府管理者和被管理的相对人在法律面前是平等的,都要按法律来规范自己的行为。对于地方政府而言,强化法治意识,就会杜绝类似的事件再次发生。
第二、决策主体的准确界定,鼓励公共参与,建立科学的决策机制。政策中最重要的是鼓励公共参与,尤其是利益相关者的参与。公共参与虽然不能确保最优的决策产生,但是可以保证不会产生最差的決策。公共参与的过程就是决策进行充分调研和论证的过程,这样才能确保决策的科学性。
笔者认为决策制定的优劣,直接关系到决策的执行、政府管理的有效性和社会经济的发展。公共决策的制定本身实质上是公权力的行使,对公众之间的权利义务会产生直接的影响,因此公共决策的制定应当受到行政法的约束。
正如新公共参与理论所言,公民并非简单地参与政策的制定,影响政策制定的过程,对政府决策与执行施加压力;而是认为公共参与的主要目的不仅是分享政府的权力,通过公共参与,同时也可以分担政府的责任,防止不当的决策产生,以建立一个责任共享、利益共担的机制。
第三、决策制定与执行应遵循可行性原则、合理性原则。以法治的原则约束决策制定过程,对于更好地制定决策至关重要。决策中的公民参与是为了便于决策的实施。
故而,决策要综合考虑社会环境、决策成本、社会大众的接受等诸多重要因素,确保公共决策真正代表了公民的利益,保证了决策中的公平与正义,而且体现了决策的可行性与客观性,才是符合社会发展需要的公共决策,才能提升公民对于公共决策的合法性认同和政府的公信力。
“清水河现象”
治理需标本兼治
王玉珍(南京市委党校教育长、教授)
“清水河现象”的产生,与错误的政绩观有密切的联系。将GDP的数量和增速作为衡量政绩的主要指标,显然扭曲了领导干部的价值取向。
改变这种现象必须有正确的价值导向,即通过健全政绩考核评价体系,科学评估干部的工作实绩。考核评价是干部选拔任用和管理监督的基础环节,是“指挥棒”和“风向标”,对促进科学发展具有重要的导向作用、评价作用和监督作用。干部能否树立正确的政绩观,很大程度上取决于有没有科学的考评机制。
清水河县的发展之所以出了大麻烦,是背离了科学发展的宗旨,采用了错误的发展路径。如果在新城建设中更多地将当地人民的切身利益放在中心位置,多些深入的调查研究,多听听他们的诉求,整个动迁规划就会实事求是。
在具体的建设程序上,如果能遵循自然规律、经济规律,在力所能及的基础上实施新城建设,新城的建设规模就不会摊得如此之大,失误也不会如此之多,损失也不会如此惨重。科学发展必须围绕人本中心,遵循客观规律,从当地实际出发,必须一以贯之。
清水河县从新城建设的拍板到建设进程中的一错再错,说明现行体制的自身修复功能和纠错机制已完全缺失,本质上是制度的缺失。因此,建立健全相应的制度,以制度规制行为已迫在眉睫。
通过制度设置规范决策程序,违规者将付出沉重代价。以制度管人,将违规决策行为降低到最低程度。但愿清水河县的悲剧不再发生。
[城·事]
内蒙古清水河县是一个财力只有3000多万元的贫困县,当地大多数居民仍然生活在破旧的窑洞中。早在1998年,一位上级领导到清水河县考察工作,认为老县城山路崎岖、交通不便,妨碍经济发展,不如选一个地理位置好的地方建新区。于是,县领导计划投资60亿,建造面积为5平方公里的新城。
由于资金无法到位,财力难以支撑,新区建设和搬迁工程于2008年搁浅。历经10年的造新城运动,耗费了上亿元投资,不少单位因此背上了外债。由于没有得到有关部门的审批手续,如今,这座“半拉子”新城,只能以“违规建筑”名义矗立在荒山之上。
[案例分析]
一个贫困县为何“敢于”以超过自己财力收入200倍的“勇气”建新城?梦想中的美丽新城未建成,留下的却是一幢幢“烂尾楼”。这样一个近似“天方夜谭”的“神话”,为什么会真真实实的发生?贫困县的造城运动以喜剧开始,以悲剧结束,这一失败的案例带给我们哪些沉痛的教训?
“拍脑袋”工程
王玉珍(南京市委党校教育长、教授)
建如此规模浩大的工程,唯一的依据就是上级领导的“点子”,这是一个典型的“拍脑袋”工程。因为领导有想法、有动议,就决定上马该项工程,这决定了工程从一开始就埋下了悲剧的隐患。
因为“拍脑袋决策”是决策后才为决策寻找合理依据,才为决策补办各种手续,为决策要实现的目标寻找各种路径,这种做法必然导致一系列违背规律的现象发生。
首先,决策不是深入缜密调查研究的产物。为什么要迁城?迁往哪儿?应有自然地理位置、经济社会发展、居民人文心态等方面的调研材料,而在清水河没有这些基础资料就已决定动迁。
既然已经决定“造新城”就要从规划入手,新城的规模大小、空间布局、功能设置等必须进入决策程序,依据新城规划测算建城财力,经相应部门批准、县人民代表大会通過,方可实施。但所有的决策程序这里都没有,就计划斥资60多亿元建新城。“预算”是如何算出的?它的客观依据何在?谁也说不清。
其次,新城建设应是规划蓝图在先,而后按规划实施建设。但清河新区规划的总面积超过了现有城区的3.4平方公里,不符合1997年清水河县编制的《土地利用总体规划》的规定。而县城迁址需要由国家民政部审批,审批的要件中要求必须符合县级土地利用总体规划,否则需进行修改。但当时并没有修改县级规划的相关规定。因为求快,新区建设并没有进行土地报批,形成了事实上的违法用地。
再次,新城建设需要有稳定的资金来源及财力支撑。尽管有关部门也做了估算,大致决定了资金筹措来源,但这些资金筹措渠道只是写在纸上的,并未具体落实到位。在没有正常“预算财力”的渠道下,如此巨大的工程依靠“东挪西借”强行上马,这种打“强心针”似的发展注定是短命的。
从新城建设的“勇敢”决策,到新城选址再到新城建设资金的估算以及所谓的市场化运作,这一连串的失误未能及时制止。10年之后,这个残局至今无法收场。
当时做出拍板决定的领导,因为调动频繁,至今无人受责。因为决策失误、违背经济发展规律而造成的种种恶果,得不到检查监督部门的及时制止,相关责任人得不到相应的惩处。这种形同虚设的检查监督机制,是造成此类案例的制度性原因。
科学决策的缺失
顾丽梅(复旦大学国际关系与公共事务学院副教授)
清水河县的造新城运动,所反映出决策随意性,这是中国的政策制定体制中存在的普遍问题,也是美国学者拉塞尔·林登在《无缝隙政府》中所言,政府部门对来自组织内部的需求,尤其是对来自上级组织的需求反馈积极且迅速;而对于组织外部的公众和客户端需求反应迟钝。正是在这种组织环境下,才产生了清水河县科学决策的缺失。
在某种角度上而言,清水河县造城工程是为了上级领导而造,而不是为了公民而造。至于这一需求和决策是否符合社会发展的现实,已经成为决策考虑的次要因素,典型地反映了决策的随意性。
城市究竟是为谁而建?城市的建设与发展是为了让当地的民众生活得更好,经济社会能够发展。因此城市建设的主体是公民,城市的建设应当是为了让公民生活更幸福。可是在清水河的造城运动中,当地居民并未感受到这种幸福。除去道路修缮、环境卫生、市政建设等显而易见的变化难寻踪迹外,居民的不满还集中于各种社会福利的“不到”、“迟到”与“少到”之中。决策主体的缺失,产生了非理性的决策。
另外,决策缺乏可行性和客观性。可行性是决策的主要原则之一,这是确保决策有效执行和政府行为有效性的前提。从决策的角度而言,清水河县造新城从根本上违背了决策的可行性原则。缺乏可行性与客观性的决策必然会导致,曾经希望能带动地方经济发展的新城,成为满目疮痍的“烂尾城”。这本身也是政府垄断政策制定的必然结果。
[深度解剖]
清水河县的案例也不是个偶然现象,在全国具有一定的普遍性。现在各地都在大兴造城运动,其中的问题很多。各地为何热衷于造新城运动?这样的发展模式折射出哪些问题?
“强政府”模式之弊
王玉珍(南京市委党校教育长、教授)
类似清水河县的案例在我国屡屡发生,是有着深刻原因的。我国的新城建造大都采用政府强力主导,通过借债或运营土地的方式进行,然后先把行政中心搬到新城,再慢慢带动人气和土地升值。通过如此这般的操作最终完成新城的建设。
之所以选择这种模式,是因为这种模式在我国行得通且办事效率高。这种建设模式,与我国强政府的行政管理体制有直接的关系。政府是行政决策的主体,拥有行政执法和行政管理的职能,政府的至高权力决定了它几乎没有干不成的事。财力不济甚至没有基本的财力,只要是政府工程或政府出面担保,就可以大规模举债进行,政府甚至可以出台相应的政策支持该项目的实现。
这样的制度安排,使得政府在经济发展中的强势地位凸显,这种“强政府的发展模式”助推了政府的非理性行为。各地在推进“造新城运动”时,无一例外地选择政府主导、强力推进的发展模式,就是这种非理性行为的泛化表现。
这种“强政府的发展模式”,在决策正确运营方式科学的情况下,会产生办事效率高办事效果好的结果。而在决策错误时会产生截然相反的结果,造成不可估量的损失。
从地方官员的角度来说,“以GDP 为中心的政绩观”扭曲了他们的价值取向。在我国考核地方政府的政绩,很重要的是考核地方GDP的总量与增幅,而GDP的快速增长主要靠大的项目的拉动。从经济学的角度讲大项目往往需要大投资,而大投资会带来大的经济体量,大的经济体量会带来大的GDP总量。
由于GDP作为地方政府和官员政绩的主要标竿,在这样的价值取向下,只要对GDP增长有利,可以不择手段、不问代价。这就出现了,政府官员对于造桥修路、标志性建筑、新城建设等一些大的工程项目,特别的敏感,特别的重视,特别的有兴趣。因此,各地纷纷争上大的项目,我国城市“变脸”过快的现象便频频发生。
驱使清水河县不惜一切代价地进行造新城运动的内在动力,就是追求GDP的政绩观。因为只要新城建立起来,对于地方政府来说不仅是漂亮的形象工程,而且是卓著的政绩工程,这类工程会成为政府官员升迁的主要依据。
[政策建议]
如何确保决策的科学性?
顾丽梅(复旦大学国际关系与公共事务学院副教授)
第一、强化法治意识,确保决策产生与执行过程的合法性。以法治的原则约束决策制定过程,对于更好地制定决策至关重要。清水河案例揭示出的正是因为法治意识淡漠,在没有通过审批的情况下,未批先建。
依法行政是指国家的一切行政管理活动,都必须严格依法进行。依法行政不仅强调实质合法性,也强调程序合法性。行政管理的依据是法律,地方政府的行为必须有法律依据,法律是行政机关及其工作人员进行管理活动的依据。
规则、制度是社会的规范,政府管理者和被管理的相对人在法律面前是平等的,都要按法律来规范自己的行为。对于地方政府而言,强化法治意识,就会杜绝类似的事件再次发生。
第二、决策主体的准确界定,鼓励公共参与,建立科学的决策机制。政策中最重要的是鼓励公共参与,尤其是利益相关者的参与。公共参与虽然不能确保最优的决策产生,但是可以保证不会产生最差的決策。公共参与的过程就是决策进行充分调研和论证的过程,这样才能确保决策的科学性。
笔者认为决策制定的优劣,直接关系到决策的执行、政府管理的有效性和社会经济的发展。公共决策的制定本身实质上是公权力的行使,对公众之间的权利义务会产生直接的影响,因此公共决策的制定应当受到行政法的约束。
正如新公共参与理论所言,公民并非简单地参与政策的制定,影响政策制定的过程,对政府决策与执行施加压力;而是认为公共参与的主要目的不仅是分享政府的权力,通过公共参与,同时也可以分担政府的责任,防止不当的决策产生,以建立一个责任共享、利益共担的机制。
第三、决策制定与执行应遵循可行性原则、合理性原则。以法治的原则约束决策制定过程,对于更好地制定决策至关重要。决策中的公民参与是为了便于决策的实施。
故而,决策要综合考虑社会环境、决策成本、社会大众的接受等诸多重要因素,确保公共决策真正代表了公民的利益,保证了决策中的公平与正义,而且体现了决策的可行性与客观性,才是符合社会发展需要的公共决策,才能提升公民对于公共决策的合法性认同和政府的公信力。
“清水河现象”
治理需标本兼治
王玉珍(南京市委党校教育长、教授)
“清水河现象”的产生,与错误的政绩观有密切的联系。将GDP的数量和增速作为衡量政绩的主要指标,显然扭曲了领导干部的价值取向。
改变这种现象必须有正确的价值导向,即通过健全政绩考核评价体系,科学评估干部的工作实绩。考核评价是干部选拔任用和管理监督的基础环节,是“指挥棒”和“风向标”,对促进科学发展具有重要的导向作用、评价作用和监督作用。干部能否树立正确的政绩观,很大程度上取决于有没有科学的考评机制。
清水河县的发展之所以出了大麻烦,是背离了科学发展的宗旨,采用了错误的发展路径。如果在新城建设中更多地将当地人民的切身利益放在中心位置,多些深入的调查研究,多听听他们的诉求,整个动迁规划就会实事求是。
在具体的建设程序上,如果能遵循自然规律、经济规律,在力所能及的基础上实施新城建设,新城的建设规模就不会摊得如此之大,失误也不会如此之多,损失也不会如此惨重。科学发展必须围绕人本中心,遵循客观规律,从当地实际出发,必须一以贯之。
清水河县从新城建设的拍板到建设进程中的一错再错,说明现行体制的自身修复功能和纠错机制已完全缺失,本质上是制度的缺失。因此,建立健全相应的制度,以制度规制行为已迫在眉睫。
通过制度设置规范决策程序,违规者将付出沉重代价。以制度管人,将违规决策行为降低到最低程度。但愿清水河县的悲剧不再发生。