论文部分内容阅读
摘要：公安涉诉信访的既有治理模式下的诸多努力虽然已经取得一定成效但依然存在缠访、闹访、越级访等不正常现象反思既有涉诉信访应对机制上的缺陷十分必要。为了维护信访秩序发展并完善公安机关的涉诉信访治理体系就必须将治理进一步纳入法治化轨道将法治化贯穿到公安涉诉信访治理的理念、制度与实践中。在考察全国公安信访总体治理模式背景下以四川省公安机关探索与实践为基本关注对象对其涉诉信访的法治化进行了系统考察。当前应当从树立法治信仰、建立公安机关信访分流机制、完善联动机制、依法终结涉诉信访等方面完善公安涉诉信访的法治化治理路径。
关键词：公安机关； 涉诉信访； 法治化；司法；诉讼
中图分类号：D926文献标志码：A文章编号：1671-1254（2015）04-0030-07
The Legalization of Citizen Petition Concerning Litigation of Public Security Organs——The Exploration of Public Security System in Sichuan Province
ZHU Kuibin，LUO Juan
（Department of Law，School of Political Science，Southwest Jiaotong University，Chengdu 611756，Sichuan，China）
Abstract：Although the established governance model of dealing with citizen petition concerning lawsuit has achieved certain success in public security organs，there are still such problems involved in citizen petition as entangled， trouble-making， and ranks-jumping visits or correspondences. So defects and limitations of the present mechanism for coping with citizen petition must be reflected. Making the conception of rule-of-law the fundamental principle through the idea， regulation and practice of governance of citizen petition is necessary in order to keep it in order and improve this governance system. This article explored comprehensively the citizen petition lawsuit practices of Sichuan Province in the context of the national governance and a systematic survey was made of the legalization of its citizen petition. Further measures must be taken to better the legalization approach of citizen petition by establishing the faith for the rule of law， set up the diversion mechanism of citizen petition， improving linkage mechanism and ending the citizen petition concerning lawsuit through legal procedures.
Keywords：public security organs； citizen petition concerning lawsuit； legalization； judiciary； lawsuit
公安机关涉诉信访指对公安行政执法或刑事司法职能有关工作提出投诉请求的行为[1]。相较于法院、检察院公安机关涉诉信访具有类型复杂多样、范围不明确、随意性较大等特点。从表面上看公安机关所管辖的涉诉信访应限于《公安机关信访工作规定》中所列举的事项实则其所处理的涉诉信访远超过列举范围
公安部2005年8月18日发布并施行的《公安机关信访工作规定》第十八条。从发展历程看我国信访制度历经了20世纪50年代到70年代的初创时期、十一届三中全会召开后的恢复时期1995年开始信访制度踏上法治化的初步阶段2005年对信访制度的进一步强化阶段2005年至2014年的不断探索、充实阶段2014年建立了一个系统、完备、可操作性强的信访制度这六个主要阶段。以公安部2005年出台的《公安机关信访工作规定》为标志公安机关法制体系由此初步建立。但是公安机关涉诉信访法治化依然面临诸多问题。在此背景下本文重点考察了四川省公安机关涉诉信访的治理模式及存在的问题力求借鉴全国经验推动地方法治发展的同时总结地方经验对全国公安涉诉信访法治化有所贡献。
四川省为落实全国信访工作的总体要求针对各地区不同情形赋予各地区制定本地区信访工作条例的权利这种对症下药的做法更能找到问题的关键所在如成都市便制定了《成都市依法处理涉法涉诉信访问题实施办法（试行）》以解决成都市的信访问题。在各种措施的综合努力下到2014年四川省公安机关的信访总量整体上已呈下降趋势。以眉山市为例2013年比2012年信访总量下降了约30%集访次数同比下降约50%涉稳重点信访人大部分被成功教育转化同比下降约50%[2]。不过着眼于公安机关涉诉信访的有效治理依然有诸多问题亟待研究解决。 一、当前公安机关涉诉信访的主要特点
（一）信访问题日趋复杂化
四川省公安机关现今所处理的信访纠纷与以前相比，种类更多解决难度更大如一个信访纠纷由多个小纠纷组合而成。当前我国公安机关所面临的涉诉信访纠纷不单是其管辖范围内的纠纷往往还掺杂着许多管辖范围外的纠纷如拆迁问题、老问题加入新因素增加解决难度。
造成复杂化的原因主要是公安机关的职能限制不能从根本上解决信访纠纷；调查显示相当一部分涉法涉诉信访反映的是历史遗留问题加之飞速的社会变化使得法律关系更为繁杂[3]；也存在着个别执法人员业务素质不高、职业道德低下的主观因素；信访人自身素质不高也是信访问题复杂化的内在因素。
（二）涉诉信访和诉讼的关系有待厘清
调查发现四川省个别地方法院存在十分严重的“选择性”立案特别是涉及公安机关的行政案件、公民状告地方政府的案件主要表现为不受理诉状、不下达书面不予立案裁定书，堵住诉讼救济渠道将群众推向信访。此外法律援助不到位、没有律师参与、群众对行政诉讼的利用率不高也加大了诉讼难度。
从本质上讲大多数涉诉信访纠纷若诉之法院都能得到解决但诉讼救济渠道不畅使得群众选择信访。其主要表现在法定的纠纷解决方式如行政诉讼、法院判决周期冗长且诉讼成本较高以立案率低、撤诉率高为特点的行政诉讼不能解决底层大众的信访纠纷。而信访却因其无成本且灵活更容易被纠纷主体采用。一般公民对诉讼和信访的区别和联系不是很清楚对于所涉纠纷究竟应走司法路径或是信访路径也很困惑。
从公安机关信访的特点来看若是在行政执法中引发的信访本应通过行政诉讼解决但却由于行政诉讼立案难、群众担心法院有包庇之嫌诉讼未发挥应有作用而导致信访。例如成都李宝华案因警察拉起警戒直接强拆火锅店影响正常营业李宝华理应提起行政诉讼但出于立案难等原因却选择信访[4]。若是在刑事司法中引起的信访本应由刑事诉讼解决却因公检之间相互推诿诉讼无法正常进行从而也导致信访。
（三）缠访、闹访现象突出
在四川省部分市县曾出现过少数上访“专业户”频繁到党政机关进行上访的情形。简单的问题却要不断上访增加了解决难度。调查发现四川省某些地区还存在因行政或判决的执行不到位而引起的上访原本通过诉讼途径可以解决问题在执行时却因执行机关怠于执行、对方当事人有意阻挠等当事人的权益得不到保障便选择信访进而将问题复杂化。
缠访、闹访现象使得信访问题更为复杂的弊端显而易见。在公安机关涉诉信访中缠访、闹访主要表现在信访人对公安机关按规定不应受理的案件不断进行信访甚至采用暴力手段相威胁。
究其原因一则与中央采取的“拔钉子”和“开口子”的维稳方式有关二则与公安机关的不当信访措施如“花钱买平安”有关。实践证明两种手段均无法从根源解决信访问题。此外还与上访人日久形成的“大闹大解决小闹小解决”“闹而优则钱”“闹而优则利”的错误观念密切相关一旦公安机关的处理不合心意便会不断缠访、闹访。
（四）越级上访比较严重
调查发现四川省曾有过如下现象：上访人根据信访流程到公安机关信访公安机关认为该纠纷不在其管辖范畴内不予受理但其他信访机关却认为应由公安机关处理也不予受理造成信访问题在数个信访机关之间互相推诿出现“踢皮球”的现象上访人只能越级上访。公安机关对上访人实施稳控行为如控制行为过激的上访人、监控越级上访可能性大的相关人员也可能会引发新矛盾激发群众越级上访的动力。
基层公安机关权力有限但责任无限。为达到中央的维稳标准他们常用的办法便是控制上访人的人身减少越级上访以保证基层的低信访量。上访人之所以越级上访就是希望跳出这个怪圈通过上级机关甚至中央领导的直接干预向基层施压以促成纠纷向有利于己方发展。某些越级上访人为了得到上级机关的认可夸大事实、片面理解政策、甚至歪曲事实导致基层处于极其被动的状态反而不利于问题的解决。实际上越级上访所涉及的大多数纠纷在基层是可以得到解决的但上访人却走向了省级部门甚至中央国家机关。
二、〖JP3〗公安机关涉诉信访应对机制的主要问题及成因
（一）观念亟待转变
现有的落后观念主要表现为群众信访不信法、公安机关处理信访纠纷的方式较为机械等。这些观念的形成很大一部分原因在于群众及公安部门的法治意识较为薄弱。不知法、不合理运用法律来解决纠纷相反还会产生新矛盾。公安机关在社会管理中所涉及的问题没有正确运用法治思维进行处理。面对日趋复杂化的信访问题公安机关并未采用多元化的措施进行处理。公安机关内部人员自身的法治意识、法律素养、业务能力、个人素质还有待提高。
（二）对初信初访[5]重视不够
初信初访不仅是信访的开始环节也是核心环节。如果纠纷能在初信初访阶段解决就不会再有重复信访等情形从根源上解决了问题。如若不然极易造成不正常上访现象甚至可能上升为群体性事件。
公安机关对初信初访的重视度不够在制度与实践中都有所体现。在制度上《信访条例》未对初信初访做具体规定之后公安部也未曾下发有专门文件。2014年信访局下发的《关于进一步加强初信初访办理工作的办法》首次明确规定了初信初访。由此公安机关在对待初信初访的态度上经历了由没有制度规定任意处理到有了制度的规定必须处理但也较为随意的转变。但《办法》出台时间较短对于公安机关处理初信初访问题的借鉴意义有限。在实践上面对公安机关处理信访问题受到质疑的情况下公安机关内部由于职能部门众多且事务繁重信访多被认为是信访办公室的事个别民警执法随意性大虽近来有制度加以明确但公安机关对初信初访仍不够重视使其沦为形式。
四川省在制度上明确要求重视初信初访也出台了相应的地方规章制度如省信访局在2015年公布了《四川初信初访办理工作办法》。省公安厅在工作部署中要求从源头上预防、减少涉法涉诉信访问题的发生就必须要重视初信初访。前移初信初访从根源上消除这个矛盾初信初访没有处理好矛盾扩大化和上移之后后续处理会十分棘手。虽有制度的保障但在实践中仍存在很多问题。 （三）久拖不决难以依法终结
虽然中央政法委出台的《涉法涉诉信访案件终结办法》已明确提出涉诉信访终结机制但实践中涉诉信访终而不结的局面仍然存在。其主要表现在信访问题已妥善解决或按规定应当终结但信访人不满意又多次信访同一信访纠纷拖至一年半载都不能结案。其主要原因在于公安机关特别是基层公安机关解决信访问题的公正性、权威性不足使得信访人对处理程序不信任、处理结果不满意。此外没有很好利用联动机制仅依靠基层公安机关调查取证而他们的资源、人手不足办案又拖沓致使信访案件一拖再拖。
三、完善我国公安机关涉诉信访的基本路径
复杂化的信访问题加上公安机关处理方法不当给信访问题的解决造成了不小的阻力。当事人本可以选择诉讼途径但因渠道不畅及陈旧观念的影响也只好作罢转而走向信访。公安机关不够重视初信初访信访人不按规定逐级上访也造成了很大的困难。本已解决的问题却不能依法终结是公安机关面临的难题。此类信访本身的问题或是在信访处理、终结过程中产生的问题从总体上而言是当事人对公安机关、对法律的不信任所致。因此必须将公安机关涉诉信访纳入法治化路径才能基本解决问题。在本文中笔者拟从如下几方面提出建设性意见：
（一）将信访纳入法治轨道树立法治信仰
从实践看群众选择信访的原因：一是诉讼无法使问题得到合法解决；二是受传统大官过问观念的影响。伯尔曼曾说过：“法律必须被信仰否则将形同虚设。”法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人们所信仰的是至高无上的法律当社会已普遍形成一种法治信仰后再将相应的法律、行为、纠纷等纳入法治轨道就显得顺理成章。同时有了法治信仰对于纳入法治轨道也有促进作用。群众信访不信法的观念根深蒂固要使其树立法治信仰让群众信任法律转变其落后观念。公安机关机械处理信访纠纷的观念也应逐步向依法行事转变在法治信仰的指导下充分运用法律解决纠纷。由此树立法治信仰是当务之急。
就四川省而言已开展了一系列富有成效的工作。例如成都市各级公安机关信访部门积极开展调研努力将涉法涉诉信访问题引至法律途径解决。此外还开展“涉警信访问题集中清理”“涉法涉诉信访积案化解”专项活动将涉法涉诉信访纳入法治轨道让群众明白公安机关处理信访纠纷也是有法可依、有法必依的[6]。又如巴中市公安局在解决信访问题时充分运用换位思考的方法。例如巴中市公安局治安支队以“非法经营”为由扣押了夏长礼的报废汽车零配件及现金过后夏长礼要求公安机关返还原物赔偿其误工等费用并要求处分相关办案民警称如不满足其要求将携全家进京上访。巴中市公安局在处理此案时合理运用换位思考的方式圆满解决纠纷制止了上访。这种方式经实践检验具有较强的可行性在全省范围内是可以推广的[7]。
着眼于制度的进一步完善与效能的提升以树立法治信仰来促进制度的完善以完善的制度来带动法治信仰的建立今后着力要解决的问题是如何让群众相信法律的公正性怎样将信访法治化。可行的办法包括：加强对公安机关行政执法行为的内部和外在监督公安机关应主动向社会公开其执法的法律依据向群众解释执法流程及不执法会造成的危害。行政案件若涉及到本级公安机关要依法回避提请上级机关处理。在公安机关内部还可以建立一些切实可行的机制如侦破案件的激励机制、警务人员惩戒机制做到奖惩分明提高案件侦办质量减少信访的发生。
（二）在初信初访阶段建立信访分流机制
现今信访存在数量多、类型多、难度大的特点使公安机关在处理信访问题上一度陷入困境。有领导来视察时当地公安系统提前监控上访可能性大的人员对于有过激行为的会采取强制措施。一些地方公安机关甚至试图以上述手段来走出困境这种非法治化的方式从长远看是有问题的。面对日趋复杂化的信访问题、情绪难控的上访人公安机关的正确做法是在初信初访时对上访人进行正确引导具体信访纠纷该诉讼的走诉讼路径该行政解决的行政解决。
公安部根据中办下发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》将19种涉法涉诉信访事项从普通信访体制中分离出来分别导入公检法相关法定程序办理在公安部门确立了信访分流机制。初信初访的重要性不言而喻公安机关必须重视初信初访才可切实解决信访问题落实信访分流机制也即逐步重视初信初访的具体表现。下图为信访分流机制的简要图示从源头对信访纠纷进行区分再告知信访人具体处理途径实现诉访分离。
2014年四川省要求建立健全涉法涉诉案件甄别机制、实现诉归诉访归访的诉访分离制度在成都市予以试点将涉法涉诉信访纳入法治化轨道。成都市已完成市、区两级联合接访诉调衔接的工作[8]建立了成都市网上接访互动大厅下设各个区县网上接访互动分厅各部门的领导进行网上接访简单问题在线解决提高了效率。试点在目前已取得初步成绩可以考虑在全省范围内推进。
广州市首次举行市区镇三级政府官员大接访活动以化解信访难问题大接访接到的信访材料是以往市长热线受理量的10倍[9]。由领导官员直接面向群众接访解决信访难的问题这种方式值得四川省借鉴。早在2012年四川省公安机关就曾举行过接访活动但范围相对较狭窄且主要是公安机关的副职领导参加对于群众的问题也没能很好地解决。就当前四川省现状而言大接访活动中应由省市县级公安机关的“一把手”亲自参加以实际解决信访问题但上了轨道之后“一把手”便可退居二线从宏观上把控全局具体事务交由专人负责遇到难题时加以指导以便更好地发挥制度的长效机制。
（三）完善涉法涉诉信访终结制度
2005年中央政法委出台的《涉法涉诉信访案件终结办法》首次明确提出涉诉信访终结机制。十八届三中全会明确提出要“严格实行诉讼与信访分离把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决建立涉法涉诉信访依法终结制度”。十八届四中全会提出：把信访纳入法治化轨道保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。这对于完善涉法涉诉信访终结制度提供了强有力的政治保障。目前实践上应当坚持三点：只要是符合《办法》规定的四种情形的信访案件都应当依法予以终结；已经被依法终结的信访案件坚持“一事不再理”的原则；坚持适度原则尽力让简单的信访问题能依法终结。 对于法院系统治理涉诉信访探索出的党政主导、依法终结、严格移送、基层帮扶的涉诉信访终结移送的新机制公安机关从中也可做一定的借鉴。例如对复杂的信访案件加强各市区公安机关的相互合作。基层公安机关对上级机关所办之案件要积极配合并主动提供帮助可借调办案经验丰富的民警协助也可以做好基本情况的调查。
四川省公安系统办理涉诉信访的流程散见于某些地方条例中但对于终结程序的流程却没有具体规定。笔者拟从以下方面进行设计：首先要明确涉诉信访终结的范围。以规定的四种情形为主但不限于此如因非正常信访已受到依法处置的信访人却以此为由再次信访的也应当予以终结。其次终结程序可以借鉴学界的观点依次为申报→审查→听证→审核→备案存档[10]。这五个阶段在体系上更为完整有利于对每一环节的控制。再次要落实相关配套措施。如建立健全网上信访信息管理系统四川省已率先将网上信访办案流程公布在信访局网站上但还需进一步完善；建立信访救济制度可由社会个人、团体通过金钱或其他援助给予困难上访人帮助；最后完善信访监督机制。全国各地的信访监督机构几乎都已建立四川省也不例外但也不排除某些地方把监督机制当“摆设”没有具体执行。这就需要完善从上至下的监督体系可由省公安厅牵头设立专门的监督机构。
（四）完善联动机制从根源上消除信访
公安部提出在全国公安机关开展开门大接访活动其重要前提是各级公安机关之间的联动合作。上级领导亲自接见来访群众当场明确办案领导、责任单位和责任人可以看成是合法化的“越级访”。目前全国范围内已经有多种成功探索。山东省公安机关开门大接访日局长亲自接访疑难信访问题想方设法解决问题[11]。海南省公安厅在联动大接访当日厅领导率领各级公安机关负责人接待群众上访[12]全省公安系统的领导汇聚一堂信访人能找到对应层级的公安机关有利于上访难问题的解决。
四川省也进行了初步探索并取得了较好的成绩。四川省公安厅2012年开展的首次联动大接访就实现了省、市、县（区）三级的公安机关负责人到接访现场亲自处理信访纠纷之后又定时定点进行大接访活动采取新型网络接访化解了一批信访问题。据四川省公安厅的统计2012年通过省、市、县公安机关领导5次联动大接访全省各级公安机关共接待群众来访1146起。其中受理属公安机关管辖信访案件862起移送有权管辖部门信访案件247起接受群众咨询37起。截止目前已化解属公安机关管辖信访案件819起化解率达9501%这种短期运动式治理在集中治理阶段是取得实效了的但长远之计依然是科学分流必须与长期制度建设有效结合逐步消除信访的根源从源头上治理。对残存的信访应当依照一种常规性、制度化的建设化解纠纷而非领导亲自过问否则反倒会刺激信访的发生。落实专人专责比领导亲自过问更有效。
四、结论
当前实现公安机关涉诉信访的合理解决对四川省而言具有重要意义。较为可行的方法是将公安机关涉诉信访纳入法治化轨道。信访问题日趋复杂化、公安机关处理方式不当、诉讼救济渠道不畅、对初信初访的重视不够、越级访难控制、依法终结涉法涉诉信访难这些问题让四川省公安机关解决信访纠纷难上加难。面对如此困难在原有的研究基础上笔者试探着从理论、制度及实践的层面探索有效治理四川省公安机关涉诉信访的法治化路径。在理论层面以稳定的制度替代运动式治理从源头上消灭信访残余信访以理性、科学的制度解决。在制度层面建立信访分流机制、联动机制；在实践层面加强各部门的合作落实责任追究以激励机制引导信访人尽量以诉讼维权。这些探索有怎样的效果可否真正解决四川省公安机关涉诉信访的问题甚至能否在全国进行推广还有待于实践来检验。
参考文献：
[1]张力. 公安涉法涉诉信访工作的探索与思考[J]. 公安学刊：浙江警察学院学报，2013（1）：75-78.
[2] 管爱民. 信访问题现状特征及对策探讨[N]. 四川科技报，2014-04-18（06）.
[3] 陈孝秉. 基层涉诉信访问题探析[D].厦门：厦门大学，2014：18-20.
[4] [JP2]张云柯.本月四川省公安三级联动大接访信访人当场送锦旗[EB/OL].（2012-09-07 ）[2015-03-02].http：//scnewsnewsscorg/system/2012/09/07/013621765.shtml.
[5] 周以棍，沈洁. 公安涉法涉诉信访问题的法治解决途径[J]. 公安教育，2013（12）：38-41.
[6]曾昌文.成都划分信访主体职责防止部门间“踢皮球”[EB/OL].（2014-10-14 ）[2015-01-04]. http：//wwwchengdupeaceorgcn/system/20141014/000083947_2.html.
[7] 王自然，罗乐. 公安信访“新政”[N]. 人民公安报，2009-05-07（01）.
[8] 姚晓熙. 诉归诉访归访将涉法涉诉信访纳入法治轨道[N].成都日报，2014-10-16（10）.
[9] 王小明.广州市长饿着肚子接待上访群众感叹始知百姓难[EB/OL].（2008-06-27） [2015-01-04]. http：//news163com/08/0627/07/4FE7QRMI000120GUhtml.
[10] 隋国杰. 涉诉信访及其终结机制研究[D].昆明：云南财经大学，2014：35.
[11]〖JP3〗张彬. 从“大接访”中反思——山东部分公安机关大接访采访手记[J].人民公安，2005（14）：54-55.
[12] 李关平. 海南公安创建“大信访”格局 [N]. 海南日报，2012-09-15（01）.
[13][JP2]四川省公安厅.省长助理、厅长侍俊参加2013年全省公安机关首次联动大接访[EB/OL].（2013-01-11）[2015-01-03].http：//wwwscgagovcn /jwzx/jfyw/201301/t20130111_1872html.
关键词：公安机关； 涉诉信访； 法治化；司法；诉讼
中图分类号：D926文献标志码：A文章编号：1671-1254（2015）04-0030-07
The Legalization of Citizen Petition Concerning Litigation of Public Security Organs——The Exploration of Public Security System in Sichuan Province
ZHU Kuibin，LUO Juan
（Department of Law，School of Political Science，Southwest Jiaotong University，Chengdu 611756，Sichuan，China）
Abstract：Although the established governance model of dealing with citizen petition concerning lawsuit has achieved certain success in public security organs，there are still such problems involved in citizen petition as entangled， trouble-making， and ranks-jumping visits or correspondences. So defects and limitations of the present mechanism for coping with citizen petition must be reflected. Making the conception of rule-of-law the fundamental principle through the idea， regulation and practice of governance of citizen petition is necessary in order to keep it in order and improve this governance system. This article explored comprehensively the citizen petition lawsuit practices of Sichuan Province in the context of the national governance and a systematic survey was made of the legalization of its citizen petition. Further measures must be taken to better the legalization approach of citizen petition by establishing the faith for the rule of law， set up the diversion mechanism of citizen petition， improving linkage mechanism and ending the citizen petition concerning lawsuit through legal procedures.
Keywords：public security organs； citizen petition concerning lawsuit； legalization； judiciary； lawsuit
公安机关涉诉信访指对公安行政执法或刑事司法职能有关工作提出投诉请求的行为[1]。相较于法院、检察院公安机关涉诉信访具有类型复杂多样、范围不明确、随意性较大等特点。从表面上看公安机关所管辖的涉诉信访应限于《公安机关信访工作规定》中所列举的事项实则其所处理的涉诉信访远超过列举范围
公安部2005年8月18日发布并施行的《公安机关信访工作规定》第十八条。从发展历程看我国信访制度历经了20世纪50年代到70年代的初创时期、十一届三中全会召开后的恢复时期1995年开始信访制度踏上法治化的初步阶段2005年对信访制度的进一步强化阶段2005年至2014年的不断探索、充实阶段2014年建立了一个系统、完备、可操作性强的信访制度这六个主要阶段。以公安部2005年出台的《公安机关信访工作规定》为标志公安机关法制体系由此初步建立。但是公安机关涉诉信访法治化依然面临诸多问题。在此背景下本文重点考察了四川省公安机关涉诉信访的治理模式及存在的问题力求借鉴全国经验推动地方法治发展的同时总结地方经验对全国公安涉诉信访法治化有所贡献。
四川省为落实全国信访工作的总体要求针对各地区不同情形赋予各地区制定本地区信访工作条例的权利这种对症下药的做法更能找到问题的关键所在如成都市便制定了《成都市依法处理涉法涉诉信访问题实施办法（试行）》以解决成都市的信访问题。在各种措施的综合努力下到2014年四川省公安机关的信访总量整体上已呈下降趋势。以眉山市为例2013年比2012年信访总量下降了约30%集访次数同比下降约50%涉稳重点信访人大部分被成功教育转化同比下降约50%[2]。不过着眼于公安机关涉诉信访的有效治理依然有诸多问题亟待研究解决。 一、当前公安机关涉诉信访的主要特点
（一）信访问题日趋复杂化
四川省公安机关现今所处理的信访纠纷与以前相比，种类更多解决难度更大如一个信访纠纷由多个小纠纷组合而成。当前我国公安机关所面临的涉诉信访纠纷不单是其管辖范围内的纠纷往往还掺杂着许多管辖范围外的纠纷如拆迁问题、老问题加入新因素增加解决难度。
造成复杂化的原因主要是公安机关的职能限制不能从根本上解决信访纠纷；调查显示相当一部分涉法涉诉信访反映的是历史遗留问题加之飞速的社会变化使得法律关系更为繁杂[3]；也存在着个别执法人员业务素质不高、职业道德低下的主观因素；信访人自身素质不高也是信访问题复杂化的内在因素。
（二）涉诉信访和诉讼的关系有待厘清
调查发现四川省个别地方法院存在十分严重的“选择性”立案特别是涉及公安机关的行政案件、公民状告地方政府的案件主要表现为不受理诉状、不下达书面不予立案裁定书，堵住诉讼救济渠道将群众推向信访。此外法律援助不到位、没有律师参与、群众对行政诉讼的利用率不高也加大了诉讼难度。
从本质上讲大多数涉诉信访纠纷若诉之法院都能得到解决但诉讼救济渠道不畅使得群众选择信访。其主要表现在法定的纠纷解决方式如行政诉讼、法院判决周期冗长且诉讼成本较高以立案率低、撤诉率高为特点的行政诉讼不能解决底层大众的信访纠纷。而信访却因其无成本且灵活更容易被纠纷主体采用。一般公民对诉讼和信访的区别和联系不是很清楚对于所涉纠纷究竟应走司法路径或是信访路径也很困惑。
从公安机关信访的特点来看若是在行政执法中引发的信访本应通过行政诉讼解决但却由于行政诉讼立案难、群众担心法院有包庇之嫌诉讼未发挥应有作用而导致信访。例如成都李宝华案因警察拉起警戒直接强拆火锅店影响正常营业李宝华理应提起行政诉讼但出于立案难等原因却选择信访[4]。若是在刑事司法中引起的信访本应由刑事诉讼解决却因公检之间相互推诿诉讼无法正常进行从而也导致信访。
（三）缠访、闹访现象突出
在四川省部分市县曾出现过少数上访“专业户”频繁到党政机关进行上访的情形。简单的问题却要不断上访增加了解决难度。调查发现四川省某些地区还存在因行政或判决的执行不到位而引起的上访原本通过诉讼途径可以解决问题在执行时却因执行机关怠于执行、对方当事人有意阻挠等当事人的权益得不到保障便选择信访进而将问题复杂化。
缠访、闹访现象使得信访问题更为复杂的弊端显而易见。在公安机关涉诉信访中缠访、闹访主要表现在信访人对公安机关按规定不应受理的案件不断进行信访甚至采用暴力手段相威胁。
究其原因一则与中央采取的“拔钉子”和“开口子”的维稳方式有关二则与公安机关的不当信访措施如“花钱买平安”有关。实践证明两种手段均无法从根源解决信访问题。此外还与上访人日久形成的“大闹大解决小闹小解决”“闹而优则钱”“闹而优则利”的错误观念密切相关一旦公安机关的处理不合心意便会不断缠访、闹访。
（四）越级上访比较严重
调查发现四川省曾有过如下现象：上访人根据信访流程到公安机关信访公安机关认为该纠纷不在其管辖范畴内不予受理但其他信访机关却认为应由公安机关处理也不予受理造成信访问题在数个信访机关之间互相推诿出现“踢皮球”的现象上访人只能越级上访。公安机关对上访人实施稳控行为如控制行为过激的上访人、监控越级上访可能性大的相关人员也可能会引发新矛盾激发群众越级上访的动力。
基层公安机关权力有限但责任无限。为达到中央的维稳标准他们常用的办法便是控制上访人的人身减少越级上访以保证基层的低信访量。上访人之所以越级上访就是希望跳出这个怪圈通过上级机关甚至中央领导的直接干预向基层施压以促成纠纷向有利于己方发展。某些越级上访人为了得到上级机关的认可夸大事实、片面理解政策、甚至歪曲事实导致基层处于极其被动的状态反而不利于问题的解决。实际上越级上访所涉及的大多数纠纷在基层是可以得到解决的但上访人却走向了省级部门甚至中央国家机关。
二、〖JP3〗公安机关涉诉信访应对机制的主要问题及成因
（一）观念亟待转变
现有的落后观念主要表现为群众信访不信法、公安机关处理信访纠纷的方式较为机械等。这些观念的形成很大一部分原因在于群众及公安部门的法治意识较为薄弱。不知法、不合理运用法律来解决纠纷相反还会产生新矛盾。公安机关在社会管理中所涉及的问题没有正确运用法治思维进行处理。面对日趋复杂化的信访问题公安机关并未采用多元化的措施进行处理。公安机关内部人员自身的法治意识、法律素养、业务能力、个人素质还有待提高。
（二）对初信初访[5]重视不够
初信初访不仅是信访的开始环节也是核心环节。如果纠纷能在初信初访阶段解决就不会再有重复信访等情形从根源上解决了问题。如若不然极易造成不正常上访现象甚至可能上升为群体性事件。
公安机关对初信初访的重视度不够在制度与实践中都有所体现。在制度上《信访条例》未对初信初访做具体规定之后公安部也未曾下发有专门文件。2014年信访局下发的《关于进一步加强初信初访办理工作的办法》首次明确规定了初信初访。由此公安机关在对待初信初访的态度上经历了由没有制度规定任意处理到有了制度的规定必须处理但也较为随意的转变。但《办法》出台时间较短对于公安机关处理初信初访问题的借鉴意义有限。在实践上面对公安机关处理信访问题受到质疑的情况下公安机关内部由于职能部门众多且事务繁重信访多被认为是信访办公室的事个别民警执法随意性大虽近来有制度加以明确但公安机关对初信初访仍不够重视使其沦为形式。
四川省在制度上明确要求重视初信初访也出台了相应的地方规章制度如省信访局在2015年公布了《四川初信初访办理工作办法》。省公安厅在工作部署中要求从源头上预防、减少涉法涉诉信访问题的发生就必须要重视初信初访。前移初信初访从根源上消除这个矛盾初信初访没有处理好矛盾扩大化和上移之后后续处理会十分棘手。虽有制度的保障但在实践中仍存在很多问题。 （三）久拖不决难以依法终结
虽然中央政法委出台的《涉法涉诉信访案件终结办法》已明确提出涉诉信访终结机制但实践中涉诉信访终而不结的局面仍然存在。其主要表现在信访问题已妥善解决或按规定应当终结但信访人不满意又多次信访同一信访纠纷拖至一年半载都不能结案。其主要原因在于公安机关特别是基层公安机关解决信访问题的公正性、权威性不足使得信访人对处理程序不信任、处理结果不满意。此外没有很好利用联动机制仅依靠基层公安机关调查取证而他们的资源、人手不足办案又拖沓致使信访案件一拖再拖。
三、完善我国公安机关涉诉信访的基本路径
复杂化的信访问题加上公安机关处理方法不当给信访问题的解决造成了不小的阻力。当事人本可以选择诉讼途径但因渠道不畅及陈旧观念的影响也只好作罢转而走向信访。公安机关不够重视初信初访信访人不按规定逐级上访也造成了很大的困难。本已解决的问题却不能依法终结是公安机关面临的难题。此类信访本身的问题或是在信访处理、终结过程中产生的问题从总体上而言是当事人对公安机关、对法律的不信任所致。因此必须将公安机关涉诉信访纳入法治化路径才能基本解决问题。在本文中笔者拟从如下几方面提出建设性意见：
（一）将信访纳入法治轨道树立法治信仰
从实践看群众选择信访的原因：一是诉讼无法使问题得到合法解决；二是受传统大官过问观念的影响。伯尔曼曾说过：“法律必须被信仰否则将形同虚设。”法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人们所信仰的是至高无上的法律当社会已普遍形成一种法治信仰后再将相应的法律、行为、纠纷等纳入法治轨道就显得顺理成章。同时有了法治信仰对于纳入法治轨道也有促进作用。群众信访不信法的观念根深蒂固要使其树立法治信仰让群众信任法律转变其落后观念。公安机关机械处理信访纠纷的观念也应逐步向依法行事转变在法治信仰的指导下充分运用法律解决纠纷。由此树立法治信仰是当务之急。
就四川省而言已开展了一系列富有成效的工作。例如成都市各级公安机关信访部门积极开展调研努力将涉法涉诉信访问题引至法律途径解决。此外还开展“涉警信访问题集中清理”“涉法涉诉信访积案化解”专项活动将涉法涉诉信访纳入法治轨道让群众明白公安机关处理信访纠纷也是有法可依、有法必依的[6]。又如巴中市公安局在解决信访问题时充分运用换位思考的方法。例如巴中市公安局治安支队以“非法经营”为由扣押了夏长礼的报废汽车零配件及现金过后夏长礼要求公安机关返还原物赔偿其误工等费用并要求处分相关办案民警称如不满足其要求将携全家进京上访。巴中市公安局在处理此案时合理运用换位思考的方式圆满解决纠纷制止了上访。这种方式经实践检验具有较强的可行性在全省范围内是可以推广的[7]。
着眼于制度的进一步完善与效能的提升以树立法治信仰来促进制度的完善以完善的制度来带动法治信仰的建立今后着力要解决的问题是如何让群众相信法律的公正性怎样将信访法治化。可行的办法包括：加强对公安机关行政执法行为的内部和外在监督公安机关应主动向社会公开其执法的法律依据向群众解释执法流程及不执法会造成的危害。行政案件若涉及到本级公安机关要依法回避提请上级机关处理。在公安机关内部还可以建立一些切实可行的机制如侦破案件的激励机制、警务人员惩戒机制做到奖惩分明提高案件侦办质量减少信访的发生。
（二）在初信初访阶段建立信访分流机制
现今信访存在数量多、类型多、难度大的特点使公安机关在处理信访问题上一度陷入困境。有领导来视察时当地公安系统提前监控上访可能性大的人员对于有过激行为的会采取强制措施。一些地方公安机关甚至试图以上述手段来走出困境这种非法治化的方式从长远看是有问题的。面对日趋复杂化的信访问题、情绪难控的上访人公安机关的正确做法是在初信初访时对上访人进行正确引导具体信访纠纷该诉讼的走诉讼路径该行政解决的行政解决。
公安部根据中办下发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》将19种涉法涉诉信访事项从普通信访体制中分离出来分别导入公检法相关法定程序办理在公安部门确立了信访分流机制。初信初访的重要性不言而喻公安机关必须重视初信初访才可切实解决信访问题落实信访分流机制也即逐步重视初信初访的具体表现。下图为信访分流机制的简要图示从源头对信访纠纷进行区分再告知信访人具体处理途径实现诉访分离。
2014年四川省要求建立健全涉法涉诉案件甄别机制、实现诉归诉访归访的诉访分离制度在成都市予以试点将涉法涉诉信访纳入法治化轨道。成都市已完成市、区两级联合接访诉调衔接的工作[8]建立了成都市网上接访互动大厅下设各个区县网上接访互动分厅各部门的领导进行网上接访简单问题在线解决提高了效率。试点在目前已取得初步成绩可以考虑在全省范围内推进。
广州市首次举行市区镇三级政府官员大接访活动以化解信访难问题大接访接到的信访材料是以往市长热线受理量的10倍[9]。由领导官员直接面向群众接访解决信访难的问题这种方式值得四川省借鉴。早在2012年四川省公安机关就曾举行过接访活动但范围相对较狭窄且主要是公安机关的副职领导参加对于群众的问题也没能很好地解决。就当前四川省现状而言大接访活动中应由省市县级公安机关的“一把手”亲自参加以实际解决信访问题但上了轨道之后“一把手”便可退居二线从宏观上把控全局具体事务交由专人负责遇到难题时加以指导以便更好地发挥制度的长效机制。
（三）完善涉法涉诉信访终结制度
2005年中央政法委出台的《涉法涉诉信访案件终结办法》首次明确提出涉诉信访终结机制。十八届三中全会明确提出要“严格实行诉讼与信访分离把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决建立涉法涉诉信访依法终结制度”。十八届四中全会提出：把信访纳入法治化轨道保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。这对于完善涉法涉诉信访终结制度提供了强有力的政治保障。目前实践上应当坚持三点：只要是符合《办法》规定的四种情形的信访案件都应当依法予以终结；已经被依法终结的信访案件坚持“一事不再理”的原则；坚持适度原则尽力让简单的信访问题能依法终结。 对于法院系统治理涉诉信访探索出的党政主导、依法终结、严格移送、基层帮扶的涉诉信访终结移送的新机制公安机关从中也可做一定的借鉴。例如对复杂的信访案件加强各市区公安机关的相互合作。基层公安机关对上级机关所办之案件要积极配合并主动提供帮助可借调办案经验丰富的民警协助也可以做好基本情况的调查。
四川省公安系统办理涉诉信访的流程散见于某些地方条例中但对于终结程序的流程却没有具体规定。笔者拟从以下方面进行设计：首先要明确涉诉信访终结的范围。以规定的四种情形为主但不限于此如因非正常信访已受到依法处置的信访人却以此为由再次信访的也应当予以终结。其次终结程序可以借鉴学界的观点依次为申报→审查→听证→审核→备案存档[10]。这五个阶段在体系上更为完整有利于对每一环节的控制。再次要落实相关配套措施。如建立健全网上信访信息管理系统四川省已率先将网上信访办案流程公布在信访局网站上但还需进一步完善；建立信访救济制度可由社会个人、团体通过金钱或其他援助给予困难上访人帮助；最后完善信访监督机制。全国各地的信访监督机构几乎都已建立四川省也不例外但也不排除某些地方把监督机制当“摆设”没有具体执行。这就需要完善从上至下的监督体系可由省公安厅牵头设立专门的监督机构。
（四）完善联动机制从根源上消除信访
公安部提出在全国公安机关开展开门大接访活动其重要前提是各级公安机关之间的联动合作。上级领导亲自接见来访群众当场明确办案领导、责任单位和责任人可以看成是合法化的“越级访”。目前全国范围内已经有多种成功探索。山东省公安机关开门大接访日局长亲自接访疑难信访问题想方设法解决问题[11]。海南省公安厅在联动大接访当日厅领导率领各级公安机关负责人接待群众上访[12]全省公安系统的领导汇聚一堂信访人能找到对应层级的公安机关有利于上访难问题的解决。
四川省也进行了初步探索并取得了较好的成绩。四川省公安厅2012年开展的首次联动大接访就实现了省、市、县（区）三级的公安机关负责人到接访现场亲自处理信访纠纷之后又定时定点进行大接访活动采取新型网络接访化解了一批信访问题。据四川省公安厅的统计2012年通过省、市、县公安机关领导5次联动大接访全省各级公安机关共接待群众来访1146起。其中受理属公安机关管辖信访案件862起移送有权管辖部门信访案件247起接受群众咨询37起。截止目前已化解属公安机关管辖信访案件819起化解率达9501%这种短期运动式治理在集中治理阶段是取得实效了的但长远之计依然是科学分流必须与长期制度建设有效结合逐步消除信访的根源从源头上治理。对残存的信访应当依照一种常规性、制度化的建设化解纠纷而非领导亲自过问否则反倒会刺激信访的发生。落实专人专责比领导亲自过问更有效。
四、结论
当前实现公安机关涉诉信访的合理解决对四川省而言具有重要意义。较为可行的方法是将公安机关涉诉信访纳入法治化轨道。信访问题日趋复杂化、公安机关处理方式不当、诉讼救济渠道不畅、对初信初访的重视不够、越级访难控制、依法终结涉法涉诉信访难这些问题让四川省公安机关解决信访纠纷难上加难。面对如此困难在原有的研究基础上笔者试探着从理论、制度及实践的层面探索有效治理四川省公安机关涉诉信访的法治化路径。在理论层面以稳定的制度替代运动式治理从源头上消灭信访残余信访以理性、科学的制度解决。在制度层面建立信访分流机制、联动机制；在实践层面加强各部门的合作落实责任追究以激励机制引导信访人尽量以诉讼维权。这些探索有怎样的效果可否真正解决四川省公安机关涉诉信访的问题甚至能否在全国进行推广还有待于实践来检验。
参考文献：
[1]张力. 公安涉法涉诉信访工作的探索与思考[J]. 公安学刊：浙江警察学院学报，2013（1）：75-78.
[2] 管爱民. 信访问题现状特征及对策探讨[N]. 四川科技报，2014-04-18（06）.
[3] 陈孝秉. 基层涉诉信访问题探析[D].厦门：厦门大学，2014：18-20.
[4] [JP2]张云柯.本月四川省公安三级联动大接访信访人当场送锦旗[EB/OL].（2012-09-07 ）[2015-03-02].http：//scnewsnewsscorg/system/2012/09/07/013621765.shtml.
[5] 周以棍，沈洁. 公安涉法涉诉信访问题的法治解决途径[J]. 公安教育，2013（12）：38-41.
[6]曾昌文.成都划分信访主体职责防止部门间“踢皮球”[EB/OL].（2014-10-14 ）[2015-01-04]. http：//wwwchengdupeaceorgcn/system/20141014/000083947_2.html.
[7] 王自然，罗乐. 公安信访“新政”[N]. 人民公安报，2009-05-07（01）.
[8] 姚晓熙. 诉归诉访归访将涉法涉诉信访纳入法治轨道[N].成都日报，2014-10-16（10）.
[9] 王小明.广州市长饿着肚子接待上访群众感叹始知百姓难[EB/OL].（2008-06-27） [2015-01-04]. http：//news163com/08/0627/07/4FE7QRMI000120GUhtml.
[10] 隋国杰. 涉诉信访及其终结机制研究[D].昆明：云南财经大学，2014：35.
[11]〖JP3〗张彬. 从“大接访”中反思——山东部分公安机关大接访采访手记[J].人民公安，2005（14）：54-55.
[12] 李关平. 海南公安创建“大信访”格局 [N]. 海南日报，2012-09-15（01）.
[13][JP2]四川省公安厅.省长助理、厅长侍俊参加2013年全省公安机关首次联动大接访[EB/OL].（2013-01-11）[2015-01-03].http：//wwwscgagovcn /jwzx/jfyw/201301/t20130111_1872html.