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【摘 要】 自从改革开放发展市场经济起，中国财政也在走政府和民间资本的合作道路，大力引入“PPP”模式就是最好的证明。最早为解决财政困难，“PPP”模式在英国开始等资本主义国家兴起，逐渐传播发展中国家。从实践历史来看，“PPP”模式的三个主要特征是合作关系，利益共享和风险分担，从其背后蕴含着深厚的哲学思想的角度，体现着“契约论”的国家观。因此，对“PPP”模式的思考不应该局限在应用层面，也应该从理论高度给予新的诠释。
【关键词】 PPP 合作 利益共享 风险分担 国家观
自十八届三中全会明确提出“围绕市场在资源配置中起决定性作用”以来，中央与地方政府开始了大刀阔斧的改革。2013年底，在财务部年底工作会议期间，财政部组织召开了公私合作专题会议，此次会议是政府首次就“PPP”模式进行系统商议，财政部部长楼继伟明确提出“要实实在在把这件事开展起来”。自此，“PPP”模式正式进入到我国的改革实践并迅速发展。截至2017年底，“PPP”综合信息平台入库项目31260个，总投资43.5万亿元，签约进入执行阶段的项目3351个，总投资7.2万亿元。短短五年，“PPP”模式已经席卷了全国，备受政府与企业的青睐，大江南北仿佛刮起了改革开放的第二次春风。其风靡的背后，中国财政正经历着深刻的历史转型。
一 “PPP”模式的历史起源
“PPP”模式的起源可以追溯至18 世纪欧洲的收费公路建设计划，但其在现代意义上的形成和发展，主要归于新公共管理运动中以引入私人部门积极参与为核心内容的公共服务供给的市场化改革。
20世纪70年代，英美国家为解决经济萧条情况下财政资金不足问题，积极引入私人部门参与公共项目建设运营，同时将“PPP”模式运用于公共政策领域，并为规范、推进该模式出台了一系列的政策，极大地促进了公私合作伙伴关系的发展。80年代中期，中等发达国家出现债务危机，为推动经济继续发展，1984年土耳其提出“BOT”（建设-运营-转让）的概念并用该方式建设阿科伊核电厂，然后被其他发展中国家效仿。在新公共管理运动将私人部门引入公共服务领域的基础上，1992年时任英国财政大臣拉蒙特提出，要在公共服务领域引入市场化竞争，进一步推动政府与私营部门合作。此后至今，世界各国在城市和区域重大设施的项目上陆续尝试实施“PPP”模式。“PPP”模式逐渐成为国际市场上实施多主体合作的一项重要项目运作模式。
二 “PPP”模式的理论基础
“PPP”是政府与私人组织之间形成一种伙伴式合作关系，主要是为了建设城市基础设施项目或提供某种公共物品和服务的相互合作，其合作方式为特许权协议。“PPP”管理模式的运行具有三个重要特征：伙伴关系、利益共享和风险分担。
一是伙伴关系。伙伴关系是“PPP”的首要特征。它强调各个参与方平等协商的关系和机制，这是“PPP”项目的基础所在。伙伴关系必须遵从法治环境下的“契约精神”，建立具有法律意义的契约伙伴关系，即政府和非政府的市场主体以平等民事主体的身份协商订立法律协议，双方的履约责任和权益受到相关法律、法规的确认和保护。
二是利益共享。建立利益共享机制，即政府和社会资本之间共享项目所带来利润的分配机制是“PPP”项目的第二个基本特征。“PPP”项目中政府和非政府的市场主体应当在合作协议中确立科学合理的利润调节机制，确保社会资本按照协议规定的方式取得合理的投资回报，避免项目运营中可能出现的问题造成社会资本无法收回投资回报或者使得政府违约。
三是风险分担。伙伴关系不仅意味着利益共享，还意味着风险分担。“PPP”模式中合作双方的风险分担更多是考虑双方风险的最优应对、最佳分担，尽可能做到每一种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担， 进而达到项目整体风险的最小化。风险分担原则是旨在实现整个项目风险的最小化，要求合理分配项目风险，项目设计、建设、融资、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。
国内对“PPP”有多種译法，如公私伙伴关系、公私合作伙伴模式、公共民营合作制等。楼继伟曾指出：“广义PPP 是指政府与私人部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系，以授予特许经营权为特征，主要包括BOT、BOO、PFI 等模式。”“PPP”模式以政府与私人部门间的特许权协议为基础，公共部门通过特许权安排掌握项目主动权，并有效借助私人部门的专业能力，同时实现向私人资本的风险分散；私人部门对项目评估、决策、投融资、建设和运营全程参与，其获益途径可以来自于项目运营和特许权实施，也可以通过获得与项目不相关的其它公共资源来实现。由此，“PPP”模式有效解决了财政直接投资在效率方面的固有顽疾，同时在公、私两部门间建立紧密的利益联系，规避私人部门道德风险。
三 “PPP”模式的哲学基础——国家观
国家观简言之就是看待国家的态度，亦即如何定位政府在社会运行中的作用。学术界通行有两种国家观：其一，社会是由个人组成的，整个社会的运转是这些单个的个人交互作用的结果，包括需求，劳动，交换等等。为了保证交易顺利进行，人们共同制定规则以约束破坏交易的行为。这些规则及这部分保障规则实施的人构成的系统，我们称之为政府，这样的国家观属于契约论的国家观。其思想来源于欧洲17世纪启蒙运动，洛克的《政府论》是最具代表性的作品。从以上论述不难看出政府只是起到监管社会有序运行的辅助作用，切实满足人们需要的生产交换活动是通过市场完成的，这样的政府是一个“小政府”，充当国民经济的“守夜人”。
第二种是马克思的国家学说，马克思从历史观的角度对国家政权的性质予以界定。当人类社会处于原始阶段，尚未分裂出利益对立的阶级的时期，部落中的人处于原始的平等状态。伴随着社会分裂为市民社会和国家两大领域，利益对立的群体明显的分割开来：在封建社会，是平民、奴隶与宗教、王室及官僚的对立；在资本主义社会，是无产者与资产者的对立。后者是掌握生产资料的群体，倾向于维持社会秩序，尽可能的攫取更多的利益；前者则希望改变现状，追求自身应得的利益。国家的存在意义不仅在于帮助有产者维持优越的地位，也在于调和阶级矛盾，防止和镇压无产者企图打破社会现状的暴力行为。马克思认为，在阶级社会，掌握生产资料所有权即经济上占主导地位阶级的利益必然通过包括国家在内的上层建筑表现出来，因此，国家本质上是一种阶级压迫工具，国家政权一直是阶级社会中“一种维护秩序、即维护现存社会秩序从而也就是维护占有者阶级对生产者阶级压迫和剥削的权利”。因此，从马克思对于国家的定义可以看出，代表着统治阶级利益的政府是一个“强政府”，政府具有很大的自主性和公共性，凌驾于市场之上。
四 对“PPP”模式的反思
财政部近年来大力发展新型“PPP”模式，从最早的“政府出资，企业建设，公共使用”到引入“BOT”的“建设-经营-移交”模式再到“PPP”模式的转变，体现了中国财政转型：从“强政府”一步步转向政府与市场合作的“混合型”。
从生产效率来看，“PPP”项目释放了民间资本的活力，提高了资源配置的效率，也减少了政府的财政负担，似乎是百利而无一害的，但是隐含在这背后的资本势力的蔓延问题同样值得思考。单从形式上讲，试问，假如要想走完全的市场经济的道路，建立资本主导的社会机制，还谈什么社会主义？还说什么消灭阶级，共同富裕？虽然现在都在强调社会主义市场经济，但是从现实的发展轨迹来看，似乎只是在弱化社会主义性质，扩大资本主义因素。面对目前“PPP”模式的发展弊端，多数人在思考如何“进一步完善现有的法律法规对‘PPP ’项目的支撑”或者是培养社会的“契约精神”，其目的都是在为“PPP”的发展扫清障碍。这种做法的潜在思维已经将“PPP”模式“完美化”，就好比经济自由主义对市场失灵的辩护：不是市场机制出现问题，而是没有完全遵守市场的规则才导致的恶果。
目的与手段是统一的，手段虽然可以灵活使用，但是最终必然要服务于目的。“PPP”模式是是一种提高资源配置效率的手段，但是提高资源配置却不是最终目的，盲目崇拜是需要克服的，尤其是当资本以隐性的、难以察觉的形式渗透的时候。另外，“政治导向”也是需要引起注意的，“PPP”模式呈现骤然升温的趋势，其中许多的私利侵蚀公利和公利压制私利的行为在所难免，这更需要相关学者从理论内涵的层次进行反思清算。发展之路依然任重道远。
【参考文献】
[1] 刘薇.“PPP”模式理论阐释及其现实例证[J].财政税收与资本市场，2015：1.
[2] 阎彬.正确处理中央与地方财政关系的关键—逐步实行分税制[J].财经研究，1991：4.
[3] 王绍飞.改革财政学[M].中国财政经济出版社，1989.
[4] 何政一.财政分级形式改革的研究[J].财贸经济，1988：5.
[5] 杨志勇.推进政府间财政关系调整[J].经济研究参考，2014：22.
【关键词】 PPP 合作 利益共享 风险分担 国家观
自十八届三中全会明确提出“围绕市场在资源配置中起决定性作用”以来，中央与地方政府开始了大刀阔斧的改革。2013年底，在财务部年底工作会议期间，财政部组织召开了公私合作专题会议，此次会议是政府首次就“PPP”模式进行系统商议，财政部部长楼继伟明确提出“要实实在在把这件事开展起来”。自此，“PPP”模式正式进入到我国的改革实践并迅速发展。截至2017年底，“PPP”综合信息平台入库项目31260个，总投资43.5万亿元，签约进入执行阶段的项目3351个，总投资7.2万亿元。短短五年，“PPP”模式已经席卷了全国，备受政府与企业的青睐，大江南北仿佛刮起了改革开放的第二次春风。其风靡的背后，中国财政正经历着深刻的历史转型。
一 “PPP”模式的历史起源
“PPP”模式的起源可以追溯至18 世纪欧洲的收费公路建设计划，但其在现代意义上的形成和发展，主要归于新公共管理运动中以引入私人部门积极参与为核心内容的公共服务供给的市场化改革。
20世纪70年代，英美国家为解决经济萧条情况下财政资金不足问题，积极引入私人部门参与公共项目建设运营，同时将“PPP”模式运用于公共政策领域，并为规范、推进该模式出台了一系列的政策，极大地促进了公私合作伙伴关系的发展。80年代中期，中等发达国家出现债务危机，为推动经济继续发展，1984年土耳其提出“BOT”（建设-运营-转让）的概念并用该方式建设阿科伊核电厂，然后被其他发展中国家效仿。在新公共管理运动将私人部门引入公共服务领域的基础上，1992年时任英国财政大臣拉蒙特提出，要在公共服务领域引入市场化竞争，进一步推动政府与私营部门合作。此后至今，世界各国在城市和区域重大设施的项目上陆续尝试实施“PPP”模式。“PPP”模式逐渐成为国际市场上实施多主体合作的一项重要项目运作模式。
二 “PPP”模式的理论基础
“PPP”是政府与私人组织之间形成一种伙伴式合作关系，主要是为了建设城市基础设施项目或提供某种公共物品和服务的相互合作，其合作方式为特许权协议。“PPP”管理模式的运行具有三个重要特征：伙伴关系、利益共享和风险分担。
一是伙伴关系。伙伴关系是“PPP”的首要特征。它强调各个参与方平等协商的关系和机制，这是“PPP”项目的基础所在。伙伴关系必须遵从法治环境下的“契约精神”，建立具有法律意义的契约伙伴关系，即政府和非政府的市场主体以平等民事主体的身份协商订立法律协议，双方的履约责任和权益受到相关法律、法规的确认和保护。
二是利益共享。建立利益共享机制，即政府和社会资本之间共享项目所带来利润的分配机制是“PPP”项目的第二个基本特征。“PPP”项目中政府和非政府的市场主体应当在合作协议中确立科学合理的利润调节机制，确保社会资本按照协议规定的方式取得合理的投资回报，避免项目运营中可能出现的问题造成社会资本无法收回投资回报或者使得政府违约。
三是风险分担。伙伴关系不仅意味着利益共享，还意味着风险分担。“PPP”模式中合作双方的风险分担更多是考虑双方风险的最优应对、最佳分担，尽可能做到每一种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担， 进而达到项目整体风险的最小化。风险分担原则是旨在实现整个项目风险的最小化，要求合理分配项目风险，项目设计、建设、融资、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。
国内对“PPP”有多種译法，如公私伙伴关系、公私合作伙伴模式、公共民营合作制等。楼继伟曾指出：“广义PPP 是指政府与私人部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系，以授予特许经营权为特征，主要包括BOT、BOO、PFI 等模式。”“PPP”模式以政府与私人部门间的特许权协议为基础，公共部门通过特许权安排掌握项目主动权，并有效借助私人部门的专业能力，同时实现向私人资本的风险分散；私人部门对项目评估、决策、投融资、建设和运营全程参与，其获益途径可以来自于项目运营和特许权实施，也可以通过获得与项目不相关的其它公共资源来实现。由此，“PPP”模式有效解决了财政直接投资在效率方面的固有顽疾，同时在公、私两部门间建立紧密的利益联系，规避私人部门道德风险。
三 “PPP”模式的哲学基础——国家观
国家观简言之就是看待国家的态度，亦即如何定位政府在社会运行中的作用。学术界通行有两种国家观：其一，社会是由个人组成的，整个社会的运转是这些单个的个人交互作用的结果，包括需求，劳动，交换等等。为了保证交易顺利进行，人们共同制定规则以约束破坏交易的行为。这些规则及这部分保障规则实施的人构成的系统，我们称之为政府，这样的国家观属于契约论的国家观。其思想来源于欧洲17世纪启蒙运动，洛克的《政府论》是最具代表性的作品。从以上论述不难看出政府只是起到监管社会有序运行的辅助作用，切实满足人们需要的生产交换活动是通过市场完成的，这样的政府是一个“小政府”，充当国民经济的“守夜人”。
第二种是马克思的国家学说，马克思从历史观的角度对国家政权的性质予以界定。当人类社会处于原始阶段，尚未分裂出利益对立的阶级的时期，部落中的人处于原始的平等状态。伴随着社会分裂为市民社会和国家两大领域，利益对立的群体明显的分割开来：在封建社会，是平民、奴隶与宗教、王室及官僚的对立；在资本主义社会，是无产者与资产者的对立。后者是掌握生产资料的群体，倾向于维持社会秩序，尽可能的攫取更多的利益；前者则希望改变现状，追求自身应得的利益。国家的存在意义不仅在于帮助有产者维持优越的地位，也在于调和阶级矛盾，防止和镇压无产者企图打破社会现状的暴力行为。马克思认为，在阶级社会，掌握生产资料所有权即经济上占主导地位阶级的利益必然通过包括国家在内的上层建筑表现出来，因此，国家本质上是一种阶级压迫工具，国家政权一直是阶级社会中“一种维护秩序、即维护现存社会秩序从而也就是维护占有者阶级对生产者阶级压迫和剥削的权利”。因此，从马克思对于国家的定义可以看出，代表着统治阶级利益的政府是一个“强政府”，政府具有很大的自主性和公共性，凌驾于市场之上。
四 对“PPP”模式的反思
财政部近年来大力发展新型“PPP”模式，从最早的“政府出资，企业建设，公共使用”到引入“BOT”的“建设-经营-移交”模式再到“PPP”模式的转变，体现了中国财政转型：从“强政府”一步步转向政府与市场合作的“混合型”。
从生产效率来看，“PPP”项目释放了民间资本的活力，提高了资源配置的效率，也减少了政府的财政负担，似乎是百利而无一害的，但是隐含在这背后的资本势力的蔓延问题同样值得思考。单从形式上讲，试问，假如要想走完全的市场经济的道路，建立资本主导的社会机制，还谈什么社会主义？还说什么消灭阶级，共同富裕？虽然现在都在强调社会主义市场经济，但是从现实的发展轨迹来看，似乎只是在弱化社会主义性质，扩大资本主义因素。面对目前“PPP”模式的发展弊端，多数人在思考如何“进一步完善现有的法律法规对‘PPP ’项目的支撑”或者是培养社会的“契约精神”，其目的都是在为“PPP”的发展扫清障碍。这种做法的潜在思维已经将“PPP”模式“完美化”，就好比经济自由主义对市场失灵的辩护：不是市场机制出现问题，而是没有完全遵守市场的规则才导致的恶果。
目的与手段是统一的，手段虽然可以灵活使用，但是最终必然要服务于目的。“PPP”模式是是一种提高资源配置效率的手段，但是提高资源配置却不是最终目的，盲目崇拜是需要克服的，尤其是当资本以隐性的、难以察觉的形式渗透的时候。另外，“政治导向”也是需要引起注意的，“PPP”模式呈现骤然升温的趋势，其中许多的私利侵蚀公利和公利压制私利的行为在所难免，这更需要相关学者从理论内涵的层次进行反思清算。发展之路依然任重道远。
【参考文献】
[1] 刘薇.“PPP”模式理论阐释及其现实例证[J].财政税收与资本市场，2015：1.
[2] 阎彬.正确处理中央与地方财政关系的关键—逐步实行分税制[J].财经研究，1991：4.
[3] 王绍飞.改革财政学[M].中国财政经济出版社，1989.
[4] 何政一.财政分级形式改革的研究[J].财贸经济，1988：5.
[5] 杨志勇.推进政府间财政关系调整[J].经济研究参考，2014：22.