论文部分内容阅读
街道人大工委的建立，是创新发展中国特色社会主义政治制度的实践探索，是基层政权建设的重要支撑。2016年，上海在街道设立人大工作委员会，已运作两年多。各区人大常委会贯彻落实中央、市委和市人大常委会有关文件精神要求，各街道人大工委积极履职，总体运行良好，同时，由于设立街道人大工委工作尚处于探索起步阶段，工作关系与工作职责需要进一步明确，工作机制和工作方法需要进一步完善，代表的履职效能需要进一步提升，特别是街道人大工委的职能定位、机构设置、人员配备等还存在需要尽快解决的问题。
产生这些问题的原因，主要是基层在执行法律规定时，缺少程序性、操作性的具体条例。街道人大工委的法律定位主要是依据2016年4月21日通过的《上海市人大常委员会关于区县和乡镇人民代表大会工作的若干规定》中的第13条。在实施过程中，各区普遍认为，这些规定比较原则，在履行有关工作职能时，有时感到无法可依、无章可循，会产生一些困惑。为更好适应人大工作新形势新特点，积极回应基层人大的迫切要求，建议市人大尽快出台统一规范可操作的实施条例，从立法层面明确街道人大工作的职责、程序、形式、方法，破解实践中的难题和瓶颈，推进街道人大工委职能作用发挥。
一、进一步完善区人大常委会对街道人大工委的有效领导机制
街道人大工委是区人大常委会设立在街道地区的工作机构，不同于区人大及其常委会在机关层面设立的办事机构和工作机构，其显著特点为基层性、区域性、综合性。在区人大与街道人大工委两个层面同步建立和完善自上而下的相关机制，加强区人大常委会对街道人大工委的有效领导，从而发挥好上下优势，加强协调配合，做好各项工作。
1、进一步明确区人大常委会的领导职责，健全其对街道人大工委的领导和指导机制，健全区人大及其常委会各工作机构、办事机构与街道人大工委的配套和对接机制，推动区人大常委会实施有效领导。健全日常运行对接机制，包括：区人大常委会工作部署配套实施机制;各区人大专委会、区人大常委会工委与街道人大工委协作联动机制;同时，还要求区人大常委会建立与各街道党工委的联系沟通、协调配合等机制，以加强工作上的整合衔接。
2、为完善上下衔接工作，进一步健全街道人大工委接受区人大领导，工作上向上对接的机制。明确职能清单，推动街道人大工作的制度化和规范化。
二、切实明确街道人大工委实施监督职能的职责定位
在街道人大工委各項专属职责当中，办理区人大常委会交办的选举、视察、调研等工作，经过长期的工作积累，已经有了相对成熟的操作规范和工作基础，运行也比较顺畅，但如何办理区人大常委会交办的监督工作，是最需要厘清并加以细化的职责。建议市人大在制定条例时，充分运用街道人大工委这一架构形式，深化和拓展人大的法律监督、工作监督。根据街道特点，重点明确三个方面：
1、规范“交办”形式。区人大及常委会向街道人大工委交办监督任务，既是自上而下的指令安排，又是一定意义上的监督权授受，建议对街道人大工委“交办”的形式、程序、方式进一步具体、明确。总结借鉴有关区人大的经验做法，有一些方法比较简便可行，可供借鉴：
一是“一揽子交办”。区人大常委会可以通过批准街道人大工委年度工作计划的方式，完成监督工作的一揽子交办;
二是“项目化交办”。可以通过将区街联动的专项监督工作项目列入区人大常委会工作要点，由区人大常委会统一组织实施，街道人大工委与区人大其它工作机构一样，落实相关具体工作;
三是“一事一议交办”。对一些涉及全局性的问题，由区人大常委会根据总体要求，进行监督工作的专项交办。也可由街道人大工委提请区人大常委会同意，开展对政府某项工作的监督。
2、明确监督内容。建议将区人大常委会交办的主要任务明晰列出，包括协助调研法律法规在本辖区贯彻执行情况，听取立法建议;推进本辖区财政预算的编制和执行;推进政府民生实事项目在本辖区的实施;检查区里重大调研课题在本辖区的推进情况;组织代表围绕基层社会治理、基层民主法治建设、人民群众普遍关注的热点难点问题等，开展调查研究，提出建议、批评和意见，等等。
3、突出工作重点。街道人大工委具有地区工作优势，政府各部门的工作成效，必然会在街道社区得到清晰反映，因此，从全局工作出发，协助区人大常委会深入了解和监督一府一委两院在地区的工作状况，对政府机关派驻街道的工作机构的工作进行监督，应是街道人大工委实施监督职责的重点。这样，有助于与区人大专委会、区人大常委会工委的工作形成互补，有助于人大监督的纵向延伸和横向覆盖。
三、进一步加强街道人大工委的组织建设
街道人大工委的机构设置和人员配置，是连续两年调研中各区人大和街道党工委反映最为集中的问题之一。建议对以下两个方面加以明确：
1、街道人大工委下设正科级的办公室（原街道人大联络室设有正科级的办公室），便于对内工作协调，对外交流工作。配办公室主任1名，专岗专用，由街道党工委任命，报区人大常委会备案;
2、街道人大工委专职副主任专岗专用，同时应提名为区人大代表候选人，便于为代表组活动提供更细致周到的服务保障。不是街道党工委委员的专职副主任，应当列席街道党工委会议，便于了解街道工作全局，更好推动街道人大工委工作。
四、进一步深化街道人大工委对代表的服务保障，密切代表与选民的联系
街道人大工委的主要任务是为代表履职提供服务保障。《上海市人大常委员会关于区县和乡镇人民代表大会工作的若干规定》及市人大关于完善代表联系人民群众制度的有关意见出台以来，全市街道人大工委服务保障水平都有明显提升。建议从立法的完整性和进一步推进工作的角度出发，制定条例时进一步强调服务保障工作的重要性，指导街道人大工委深化对代表履职的服务和支撑，激发代表履职活力。 1、进一步健全服务保障机制，为提高代表履职效能创造良好条件。明确规定街道人大工委是健全和落实各项制度的责任主体，完善相关督查考核机制，推动健全和落实各项制度。
2、健全代表深入选区制度，密切代表与选民的联系。代表深入选区联系选民活动，每年不少于两次。通过代表走访、座谈、视察、调研、设立代表信箱或电子邮件等多种方式联系社区，了解基层情况，听取基层单位和人民群众的意见和要求。
3、反映民意，畅通群众关注问题的反映渠道。在区人大常委会的安排下，组织代表对本辖区内人民群众普遍关心的“热点” “难点”等问题进行调研、视察或评议，并将有关意见和建议向区人大常委会汇报和向有关部门反映。接待、反映和受理代表和人民群众的来信来访，协助区人大常委会信访工作机构做好有关联系协调、督促办理、宣传说服工作。
4、健全激励和与约束监督机制。按照法律规定，人大代表在享受权利的同时，必须切实履行好相应的义务。建议市人大在制定条例时，要求各区进一步完善和落实代表履职通报制度、代表述职评议制度、代表履职登记制度、代表考核制度等，特别是根据《上海市人大常委员会关于区县和乡镇人民代表大會工作的若干规定》第13条规定，街道人大工委必须“做好本街道辖区内的市、区人民代表大会代表履职登记工作”。建议在制定条例时，将一整套代表履职登记制度（内容、程序、方法、要求、范式等）予以专章表述。明确具体实施办法，统一登记表式。
五、加强基础建设，做好保障工作
推动街道人大工委充分发挥职能作用，除了加强法律保障、代表权利保障外，还离不开物质基础保障。建议市人大在制定条例时予以进一步明确。
1、代表履职的经费保障。市人大虽有使用管理规定，但过于原则，缺乏有章可循的操作性，不少街道人大工委出现不敢用、不会用的现象，以致造成经费空置状况。建议立法明确街道人大工委经费标准，列入街道财政预算。细化代表活动经费的使用管理，规范经费使用范围，如：用于街道人大工委履行职责、加强自身建设、建设运行代表活动场地等费用;组织辖区内各级人大代表视察、考察、专题调研和集中培训等费用;为代表订阅、购买与代表履职有关的报刊杂志和学习资料支出的费用;代表生日慰问、探视慰问生病住院代表等特殊情况的费用;街道人大工委日常办公费用，等等，指导街道人大工委依法合规用好人大工作经费。
2、代表活动阵地保障。近年来，各区人大纷纷推进街镇人大代表之家、居民区人大代表联系点等代表履职阵地的建设，成效有目共睹。但现有法律法规和文件对代表活动阵地建设没有相应具体规定，各区各街道自行探索，发展不平衡。建议立法明确，从有利于深入开展街道人大工委工作和兼顾区情、街情出发，各区人大应统一建设代表活动场所，明确功能定位，统一标牌、标识制式，因地制宜地解决场所问题，使各类代表活动阵地真正发挥作用。
产生这些问题的原因，主要是基层在执行法律规定时，缺少程序性、操作性的具体条例。街道人大工委的法律定位主要是依据2016年4月21日通过的《上海市人大常委员会关于区县和乡镇人民代表大会工作的若干规定》中的第13条。在实施过程中，各区普遍认为，这些规定比较原则，在履行有关工作职能时，有时感到无法可依、无章可循，会产生一些困惑。为更好适应人大工作新形势新特点，积极回应基层人大的迫切要求，建议市人大尽快出台统一规范可操作的实施条例，从立法层面明确街道人大工作的职责、程序、形式、方法，破解实践中的难题和瓶颈，推进街道人大工委职能作用发挥。
一、进一步完善区人大常委会对街道人大工委的有效领导机制
街道人大工委是区人大常委会设立在街道地区的工作机构，不同于区人大及其常委会在机关层面设立的办事机构和工作机构，其显著特点为基层性、区域性、综合性。在区人大与街道人大工委两个层面同步建立和完善自上而下的相关机制，加强区人大常委会对街道人大工委的有效领导，从而发挥好上下优势，加强协调配合，做好各项工作。
1、进一步明确区人大常委会的领导职责，健全其对街道人大工委的领导和指导机制，健全区人大及其常委会各工作机构、办事机构与街道人大工委的配套和对接机制，推动区人大常委会实施有效领导。健全日常运行对接机制，包括：区人大常委会工作部署配套实施机制;各区人大专委会、区人大常委会工委与街道人大工委协作联动机制;同时，还要求区人大常委会建立与各街道党工委的联系沟通、协调配合等机制，以加强工作上的整合衔接。
2、为完善上下衔接工作，进一步健全街道人大工委接受区人大领导，工作上向上对接的机制。明确职能清单，推动街道人大工作的制度化和规范化。
二、切实明确街道人大工委实施监督职能的职责定位
在街道人大工委各項专属职责当中，办理区人大常委会交办的选举、视察、调研等工作，经过长期的工作积累，已经有了相对成熟的操作规范和工作基础，运行也比较顺畅，但如何办理区人大常委会交办的监督工作，是最需要厘清并加以细化的职责。建议市人大在制定条例时，充分运用街道人大工委这一架构形式，深化和拓展人大的法律监督、工作监督。根据街道特点，重点明确三个方面：
1、规范“交办”形式。区人大及常委会向街道人大工委交办监督任务，既是自上而下的指令安排，又是一定意义上的监督权授受，建议对街道人大工委“交办”的形式、程序、方式进一步具体、明确。总结借鉴有关区人大的经验做法，有一些方法比较简便可行，可供借鉴：
一是“一揽子交办”。区人大常委会可以通过批准街道人大工委年度工作计划的方式，完成监督工作的一揽子交办;
二是“项目化交办”。可以通过将区街联动的专项监督工作项目列入区人大常委会工作要点，由区人大常委会统一组织实施，街道人大工委与区人大其它工作机构一样，落实相关具体工作;
三是“一事一议交办”。对一些涉及全局性的问题，由区人大常委会根据总体要求，进行监督工作的专项交办。也可由街道人大工委提请区人大常委会同意，开展对政府某项工作的监督。
2、明确监督内容。建议将区人大常委会交办的主要任务明晰列出，包括协助调研法律法规在本辖区贯彻执行情况，听取立法建议;推进本辖区财政预算的编制和执行;推进政府民生实事项目在本辖区的实施;检查区里重大调研课题在本辖区的推进情况;组织代表围绕基层社会治理、基层民主法治建设、人民群众普遍关注的热点难点问题等，开展调查研究，提出建议、批评和意见，等等。
3、突出工作重点。街道人大工委具有地区工作优势，政府各部门的工作成效，必然会在街道社区得到清晰反映，因此，从全局工作出发，协助区人大常委会深入了解和监督一府一委两院在地区的工作状况，对政府机关派驻街道的工作机构的工作进行监督，应是街道人大工委实施监督职责的重点。这样，有助于与区人大专委会、区人大常委会工委的工作形成互补，有助于人大监督的纵向延伸和横向覆盖。
三、进一步加强街道人大工委的组织建设
街道人大工委的机构设置和人员配置，是连续两年调研中各区人大和街道党工委反映最为集中的问题之一。建议对以下两个方面加以明确：
1、街道人大工委下设正科级的办公室（原街道人大联络室设有正科级的办公室），便于对内工作协调，对外交流工作。配办公室主任1名，专岗专用，由街道党工委任命，报区人大常委会备案;
2、街道人大工委专职副主任专岗专用，同时应提名为区人大代表候选人，便于为代表组活动提供更细致周到的服务保障。不是街道党工委委员的专职副主任，应当列席街道党工委会议，便于了解街道工作全局，更好推动街道人大工委工作。
四、进一步深化街道人大工委对代表的服务保障，密切代表与选民的联系
街道人大工委的主要任务是为代表履职提供服务保障。《上海市人大常委员会关于区县和乡镇人民代表大会工作的若干规定》及市人大关于完善代表联系人民群众制度的有关意见出台以来，全市街道人大工委服务保障水平都有明显提升。建议从立法的完整性和进一步推进工作的角度出发，制定条例时进一步强调服务保障工作的重要性，指导街道人大工委深化对代表履职的服务和支撑，激发代表履职活力。 1、进一步健全服务保障机制，为提高代表履职效能创造良好条件。明确规定街道人大工委是健全和落实各项制度的责任主体，完善相关督查考核机制，推动健全和落实各项制度。
2、健全代表深入选区制度，密切代表与选民的联系。代表深入选区联系选民活动，每年不少于两次。通过代表走访、座谈、视察、调研、设立代表信箱或电子邮件等多种方式联系社区，了解基层情况，听取基层单位和人民群众的意见和要求。
3、反映民意，畅通群众关注问题的反映渠道。在区人大常委会的安排下，组织代表对本辖区内人民群众普遍关心的“热点” “难点”等问题进行调研、视察或评议，并将有关意见和建议向区人大常委会汇报和向有关部门反映。接待、反映和受理代表和人民群众的来信来访，协助区人大常委会信访工作机构做好有关联系协调、督促办理、宣传说服工作。
4、健全激励和与约束监督机制。按照法律规定，人大代表在享受权利的同时，必须切实履行好相应的义务。建议市人大在制定条例时，要求各区进一步完善和落实代表履职通报制度、代表述职评议制度、代表履职登记制度、代表考核制度等，特别是根据《上海市人大常委员会关于区县和乡镇人民代表大會工作的若干规定》第13条规定，街道人大工委必须“做好本街道辖区内的市、区人民代表大会代表履职登记工作”。建议在制定条例时，将一整套代表履职登记制度（内容、程序、方法、要求、范式等）予以专章表述。明确具体实施办法，统一登记表式。
五、加强基础建设，做好保障工作
推动街道人大工委充分发挥职能作用，除了加强法律保障、代表权利保障外，还离不开物质基础保障。建议市人大在制定条例时予以进一步明确。
1、代表履职的经费保障。市人大虽有使用管理规定，但过于原则，缺乏有章可循的操作性，不少街道人大工委出现不敢用、不会用的现象，以致造成经费空置状况。建议立法明确街道人大工委经费标准，列入街道财政预算。细化代表活动经费的使用管理，规范经费使用范围，如：用于街道人大工委履行职责、加强自身建设、建设运行代表活动场地等费用;组织辖区内各级人大代表视察、考察、专题调研和集中培训等费用;为代表订阅、购买与代表履职有关的报刊杂志和学习资料支出的费用;代表生日慰问、探视慰问生病住院代表等特殊情况的费用;街道人大工委日常办公费用，等等，指导街道人大工委依法合规用好人大工作经费。
2、代表活动阵地保障。近年来，各区人大纷纷推进街镇人大代表之家、居民区人大代表联系点等代表履职阵地的建设，成效有目共睹。但现有法律法规和文件对代表活动阵地建设没有相应具体规定，各区各街道自行探索，发展不平衡。建议立法明确，从有利于深入开展街道人大工委工作和兼顾区情、街情出发，各区人大应统一建设代表活动场所，明确功能定位，统一标牌、标识制式，因地制宜地解决场所问题，使各类代表活动阵地真正发挥作用。