论文部分内容阅读
从20世纪90年代开始，各地与征地有关的纠纷时有发生。在当前加快推进工业化、城镇化的大背景下，以地生财的诱惑力越来越大，因土地相关利益而起的问题愈发严峻。本文根据企业、农户与基层政府的博弈框架，从理论的层面探讨问题的根源。
一、理论分析：企业、农户与基层政府的博弈框架
在分析政府与其他利益主体的博弈时，有两种思路：一种将政府看作独立于市场主体之外的与市场中的利益主体不同的社会生活中的利益主体，其超越性和公正性是利益均衡、利益博弈合法化的前提（孙立平，2006）；一种将政府看作与一般市场中的利益主体没有区别、谋求自身利益最大化的利益主体，其行为选择取决于预期收益（徐江，2007等）。显然，在中国，中央政府具备在利益博弈中保持超越性和公正性的激励。基层政府更加符合丹尼斯大利C·穆勒（Dennis C·Mueller，1999）的观点：“毫无疑问，假若把权力授之一群称之为代表的人，如果可能的话，他们会像任何其他人一样，运用他们手中的权力谋求自身利益，而不是谋求社会利益”。何显明（2007）也认为在市场化进程中，拥有相对独立利益结构和自主性的地方政府一般采取效用最大化的行为策略。在政策制定和执行过程中，地方政府具有被动创租和主动设租的可能（McChesney，1988，转引自陆丁，1993）。
在耕地的保护和占用问题上，假设企业、基层政府和农户为博弈的主体，彼此之间为单次静态博弈，彼此知道可能会有哪几种选择的可能，但不能知道对方选择什么样的策略①。企业可选择与基层政府合谋或不与基层政府合谋（即与农户谈判）两种方案；基层政府不管企业采用何种方案，都可能选择同意或不同意；农户的选择可以是接受，也可以是反抗。
情况1：企业选择与基层政府合谋，基层政府同意合谋，为此企业需向基层政府支付c的费用，农户如果接受企业与基层政府合谋后的方案，将获取b的补偿，项目成功后，企业的毛收益为a，政府的基本收益为m，P为合谋后受惩戒的预期损失（同上文），企业、基层政府和农户三方的净收益为（a-c, m+c-P, b）；
情况2：企业与基层政府的选择同情况1，但农户选择反抗，农户反抗后，企业和基层政府分别增加了d和v的成本，农户增加了e的补偿，但也为此付出了f+t的代价，企业、基层政府和农户三方的净收益为（a-c-d, m+c-P-v, b+e-f-t）；
情况3：企业选择与基层政府合谋，基层政府不同意合谋，为此企业需根据正常规定通过协商的渠道，企业无需向基层政府额外支付费用，但需付出与农户协商的成本d，农户同意与企业的协商，最终在原来收益b的基础上增加了e的收益，企业、基层政府和农户三方的收益为（a-d, m, b+e）；
情况4：企业与基层政府的选择同情况3，但农户不同意企业的方案，采取抗争，由于基层政府处于相对公正的立场（不与企业合谋），通过政府的协调，方案在增加了对农户补偿的条件下还是能够获得农户的最终同意，此时基层政府增加了v的协调成本，企业增加了d的支付成本，而农户增加了e的收益，也增加了f的抗争成本。企业、基层政府和农户三方的收益为（a-2d, m-v, b+e-f）；
情况5：企业选择不与基层政府合谋，而是通过法定方式与农户协商，基层政府认可企业这种做法，而农户接受这种方式，最终结果与情况3相同，即三方的收益为（a-d, m, b+e）；
情况6：企业不与基层政府合谋，基层政府认可这种做法，而农户不接受这种方式，通过基层政府的协调，最终达成一致，结果与情况4相同，即三方收益为（a-2d, m-v, b+e-f）；
情况7：企业不与基层政府合谋，基层政府不认可这种做法（相应地必然为企业的举动设置障碍），这时即便农户同意这种方案，协议也无法达成，最终三方收益为（0, 0, 0）；
情况8：企业不与基层政府合谋，基层政府不认可这种做法，农户也不同意这种方案而抗争，农户为此多付出了抗争成本f，三方收益为（0, 0, -f）。
从博弈过程看，情况3、4（企业选择与基层政府合谋而基层政府不同意）与情况5、6（企业选择通过正规途径与农户协商而基层政府同意）是等价的，其内在的涵义都是存在一个秉公为民、不谋私利的基层政府，在
这种情况下，不管农户是同意还是抗争，都能得到一个比较圆满的结果。而情况1、2（企业选择与基层政府合谋而基层政府同意，即合谋成功）和情况7、8（企业选择通过正规途径与农户协商，不与基层政府合谋，而基层政府不同意）体现着两个极端，但本质也相同，即存在一个谋私利的基层政府，如果监督不力，将对社会福利产生不利的影响。
二、基层政府、企业和农民三方分析
对企业而言，如果基层政府公正而不谋私利，不管是选择与基层政府合谋还是选择按规则办事（通过正规渠道协商），得到的收益没有区别；如果基层政府的代表者谋私利，只有选择与基层政府合谋对企业有好处。所以，对于一个理性的企业，博弈的最优策略必然选择与基层政府合谋。
对基层政府而言，在企业选择与之合谋的情况下，且不论其代表者是否谋私利，仅就基层政府的综合收益来看，如果c-P<0，即基层政府与企业合谋预期受到的惩罚大于其合谋所得的寻租收益，基层政府必选择不与企业合谋；相反，如果c-P>0，即惩罚预期小于合谋的寻租收益，那么基层政府更倾向于选择与企业合谋。
对农户而言，如果反抗所得的新增收益e大于其抗争成本f+t，农户会选择抗争，反之只能选择接受。如果农户抗争的成本较低，收益较大，便于农户进行抗争，则基层政府在两害相权取其轻的情况下，更可能倾向于拒绝与企业合谋。
综合以上分析，企业倾向于选择与基层政府合谋，如果基层政府判断合谋得不偿失，则会拒绝企业合谋，农户也选择接受，三方获得最优解(a-d, m, b+e)，实现均衡。要让基层政府认为合谋得不偿失，大幅提高监督者对其违规的惩戒力度、意愿和对违规的发现能力，降低农户抗争成本、提高农户抗争收益，都可能实现。
在企业、基层政府与农户的博弈中，基层政府是问题的核心。决定基层政府能否选择有利于社会福利的最优结果，能否真正地保护耕地，核心在于P的大小，即第四方的监督能否起到有效的震慑作用。在现行政治框架下，如何有效地发挥监督制度的约束作用，是问题的关键。应设计一种机制，充分考虑以下问题：如果基层政府代理人能够与公众的利益保持一致，如何在保护他们积极性的情况下，有效地促进政策的实施；如果基层政府代理人与公众的利益不一致，如何能够做到即便不一致，也能使其不得不推进政策有效实施。这是机制设计的核心。
三、改革思路探讨
目前，农业税取消，基层政府将土地用于农业生产的直接收益为0，如果用于非农业，会有产生新的税收收入的可能；即使违规用地，由于惩戒可能性小，不论审批是否严格，作为代理方，必然选择不遵守。而在中央政府的监管问题上，惩戒成本太高，往往使得有效的否决权难以行使。所以，应从降低基层相关收益、加大惩戒、降低监督成本三方面着手设计监督制度。让保护耕地有实际的收益，让违规占地没有任何获利的可能，让监督简便、有力而有效。建议：
第一，明确权力界限。基层政府除公共利益之外，不得以任何理由征用农民土地。明确公共利益的具体范围，不得随便使用“其他”项，防止滥用公共目的、公共利益。取得土地必须严格依照法律规定进行，禁止以行政力量代替司法权力。对土地损失的补偿，应综合考虑潜在收益以及就业机会损失、生活成本提高的补偿，不能简单评价以往几年的土地产值。明确农户土地承包用益物权与其他产权一样神圣不可侵犯。
第二，奖惩分明。实行基本耕地保护县长负责制，将其与“菜篮子”市长负责制和“米袋子”省长负责制结合起来，构建农业生产的考核、问责与奖惩体系，强化农业发展的责任目标。对耕地保护执行不力的县长实行问责。将地方农业生产的贡献率与财政转移支付（包括税收减免）的力度相挂钩，使地方财政收入水平能随本地农业综合生产水平的提高而同步增长。
第三，压缩基层政府占地收益空间。农业土地非农化增值收益在完成对被占地农民的全部补偿之后，结余部分须全部上缴省级或者中央财政专门账户，之后由省级或中央财政足额返回，专款用于当地农业基础设施建设。为避免地方政府为追求短期利益滥占耕地招商引资，对新引进或本地新成立的企业，有纳税规定的，前5年的税收全部上缴国税。第6年后再交由地税征收。
第四，降低监督成本。建立完善而便捷的举报、回访体系，建立严格制度保护举报人安全。根据县域治理的特殊性，降低监督体系成本，让普通民众都能够便捷地获取有效的监督援助。
注：
①在耕地占用问题上的博弈是比较简单的博弈过程，农户与基层政府或企业的博弈多是一次性的，一个企业和基层政府在征地问题上的博弈也是一次性的，彼此之间不知道对方的决策也是一个比较符合实际的假设。
（方松海，国家发展改革委产业所副研究员）
一、理论分析：企业、农户与基层政府的博弈框架
在分析政府与其他利益主体的博弈时，有两种思路：一种将政府看作独立于市场主体之外的与市场中的利益主体不同的社会生活中的利益主体，其超越性和公正性是利益均衡、利益博弈合法化的前提（孙立平，2006）；一种将政府看作与一般市场中的利益主体没有区别、谋求自身利益最大化的利益主体，其行为选择取决于预期收益（徐江，2007等）。显然，在中国，中央政府具备在利益博弈中保持超越性和公正性的激励。基层政府更加符合丹尼斯大利C·穆勒（Dennis C·Mueller，1999）的观点：“毫无疑问，假若把权力授之一群称之为代表的人，如果可能的话，他们会像任何其他人一样，运用他们手中的权力谋求自身利益，而不是谋求社会利益”。何显明（2007）也认为在市场化进程中，拥有相对独立利益结构和自主性的地方政府一般采取效用最大化的行为策略。在政策制定和执行过程中，地方政府具有被动创租和主动设租的可能（McChesney，1988，转引自陆丁，1993）。
在耕地的保护和占用问题上，假设企业、基层政府和农户为博弈的主体，彼此之间为单次静态博弈，彼此知道可能会有哪几种选择的可能，但不能知道对方选择什么样的策略①。企业可选择与基层政府合谋或不与基层政府合谋（即与农户谈判）两种方案；基层政府不管企业采用何种方案，都可能选择同意或不同意；农户的选择可以是接受，也可以是反抗。
情况1：企业选择与基层政府合谋，基层政府同意合谋，为此企业需向基层政府支付c的费用，农户如果接受企业与基层政府合谋后的方案，将获取b的补偿，项目成功后，企业的毛收益为a，政府的基本收益为m，P为合谋后受惩戒的预期损失（同上文），企业、基层政府和农户三方的净收益为（a-c, m+c-P, b）；
情况2：企业与基层政府的选择同情况1，但农户选择反抗，农户反抗后，企业和基层政府分别增加了d和v的成本，农户增加了e的补偿，但也为此付出了f+t的代价，企业、基层政府和农户三方的净收益为（a-c-d, m+c-P-v, b+e-f-t）；
情况3：企业选择与基层政府合谋，基层政府不同意合谋，为此企业需根据正常规定通过协商的渠道，企业无需向基层政府额外支付费用，但需付出与农户协商的成本d，农户同意与企业的协商，最终在原来收益b的基础上增加了e的收益，企业、基层政府和农户三方的收益为（a-d, m, b+e）；
情况4：企业与基层政府的选择同情况3，但农户不同意企业的方案，采取抗争，由于基层政府处于相对公正的立场（不与企业合谋），通过政府的协调，方案在增加了对农户补偿的条件下还是能够获得农户的最终同意，此时基层政府增加了v的协调成本，企业增加了d的支付成本，而农户增加了e的收益，也增加了f的抗争成本。企业、基层政府和农户三方的收益为（a-2d, m-v, b+e-f）；
情况5：企业选择不与基层政府合谋，而是通过法定方式与农户协商，基层政府认可企业这种做法，而农户接受这种方式，最终结果与情况3相同，即三方的收益为（a-d, m, b+e）；
情况6：企业不与基层政府合谋，基层政府认可这种做法，而农户不接受这种方式，通过基层政府的协调，最终达成一致，结果与情况4相同，即三方收益为（a-2d, m-v, b+e-f）；
情况7：企业不与基层政府合谋，基层政府不认可这种做法（相应地必然为企业的举动设置障碍），这时即便农户同意这种方案，协议也无法达成，最终三方收益为（0, 0, 0）；
情况8：企业不与基层政府合谋，基层政府不认可这种做法，农户也不同意这种方案而抗争，农户为此多付出了抗争成本f，三方收益为（0, 0, -f）。
从博弈过程看，情况3、4（企业选择与基层政府合谋而基层政府不同意）与情况5、6（企业选择通过正规途径与农户协商而基层政府同意）是等价的，其内在的涵义都是存在一个秉公为民、不谋私利的基层政府，在
这种情况下，不管农户是同意还是抗争，都能得到一个比较圆满的结果。而情况1、2（企业选择与基层政府合谋而基层政府同意，即合谋成功）和情况7、8（企业选择通过正规途径与农户协商，不与基层政府合谋，而基层政府不同意）体现着两个极端，但本质也相同，即存在一个谋私利的基层政府，如果监督不力，将对社会福利产生不利的影响。
二、基层政府、企业和农民三方分析
对企业而言，如果基层政府公正而不谋私利，不管是选择与基层政府合谋还是选择按规则办事（通过正规渠道协商），得到的收益没有区别；如果基层政府的代表者谋私利，只有选择与基层政府合谋对企业有好处。所以，对于一个理性的企业，博弈的最优策略必然选择与基层政府合谋。
对基层政府而言，在企业选择与之合谋的情况下，且不论其代表者是否谋私利，仅就基层政府的综合收益来看，如果c-P<0，即基层政府与企业合谋预期受到的惩罚大于其合谋所得的寻租收益，基层政府必选择不与企业合谋；相反，如果c-P>0，即惩罚预期小于合谋的寻租收益，那么基层政府更倾向于选择与企业合谋。
对农户而言，如果反抗所得的新增收益e大于其抗争成本f+t，农户会选择抗争，反之只能选择接受。如果农户抗争的成本较低，收益较大，便于农户进行抗争，则基层政府在两害相权取其轻的情况下，更可能倾向于拒绝与企业合谋。
综合以上分析，企业倾向于选择与基层政府合谋，如果基层政府判断合谋得不偿失，则会拒绝企业合谋，农户也选择接受，三方获得最优解(a-d, m, b+e)，实现均衡。要让基层政府认为合谋得不偿失，大幅提高监督者对其违规的惩戒力度、意愿和对违规的发现能力，降低农户抗争成本、提高农户抗争收益，都可能实现。
在企业、基层政府与农户的博弈中，基层政府是问题的核心。决定基层政府能否选择有利于社会福利的最优结果，能否真正地保护耕地，核心在于P的大小，即第四方的监督能否起到有效的震慑作用。在现行政治框架下，如何有效地发挥监督制度的约束作用，是问题的关键。应设计一种机制，充分考虑以下问题：如果基层政府代理人能够与公众的利益保持一致，如何在保护他们积极性的情况下，有效地促进政策的实施；如果基层政府代理人与公众的利益不一致，如何能够做到即便不一致，也能使其不得不推进政策有效实施。这是机制设计的核心。
三、改革思路探讨
目前，农业税取消，基层政府将土地用于农业生产的直接收益为0，如果用于非农业，会有产生新的税收收入的可能；即使违规用地，由于惩戒可能性小，不论审批是否严格，作为代理方，必然选择不遵守。而在中央政府的监管问题上，惩戒成本太高，往往使得有效的否决权难以行使。所以，应从降低基层相关收益、加大惩戒、降低监督成本三方面着手设计监督制度。让保护耕地有实际的收益，让违规占地没有任何获利的可能，让监督简便、有力而有效。建议：
第一，明确权力界限。基层政府除公共利益之外，不得以任何理由征用农民土地。明确公共利益的具体范围，不得随便使用“其他”项，防止滥用公共目的、公共利益。取得土地必须严格依照法律规定进行，禁止以行政力量代替司法权力。对土地损失的补偿，应综合考虑潜在收益以及就业机会损失、生活成本提高的补偿，不能简单评价以往几年的土地产值。明确农户土地承包用益物权与其他产权一样神圣不可侵犯。
第二，奖惩分明。实行基本耕地保护县长负责制，将其与“菜篮子”市长负责制和“米袋子”省长负责制结合起来，构建农业生产的考核、问责与奖惩体系，强化农业发展的责任目标。对耕地保护执行不力的县长实行问责。将地方农业生产的贡献率与财政转移支付（包括税收减免）的力度相挂钩，使地方财政收入水平能随本地农业综合生产水平的提高而同步增长。
第三，压缩基层政府占地收益空间。农业土地非农化增值收益在完成对被占地农民的全部补偿之后，结余部分须全部上缴省级或者中央财政专门账户，之后由省级或中央财政足额返回，专款用于当地农业基础设施建设。为避免地方政府为追求短期利益滥占耕地招商引资，对新引进或本地新成立的企业，有纳税规定的，前5年的税收全部上缴国税。第6年后再交由地税征收。
第四，降低监督成本。建立完善而便捷的举报、回访体系，建立严格制度保护举报人安全。根据县域治理的特殊性，降低监督体系成本，让普通民众都能够便捷地获取有效的监督援助。
注：
①在耕地占用问题上的博弈是比较简单的博弈过程，农户与基层政府或企业的博弈多是一次性的，一个企业和基层政府在征地问题上的博弈也是一次性的，彼此之间不知道对方的决策也是一个比较符合实际的假设。
（方松海，国家发展改革委产业所副研究员）