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11月10日上午，《上海市城市总体规划（2016-2040）（送审稿）》提交市十四届人大常委会第33次会议审议。会议听取了市规土局局长庄少勤所作的关于《上海市城市总体规划（2016-2040）（送审稿）》的情况说明。
“新一轮城市总体规划提出了上海未来20多年城市发展的新目标、新要求、新举措，是集思广益的成果，是全市人民智慧的结晶，充分体现了科学决策、民主决策。”庄少勤说，新一轮城市总体规划在成果体系和内容形式上进行了创新，完整成果包括“1+3”成果体系，“1”为规划报告，“3”为分区指引、专项规划大纲和行动规划大纲，并进一步精简和提炼形成规划文本图集。规划文本图集和规划报告将作为上报成果报国务院审批。
城市发展目标：
至2040年建成卓越的全球城市
总体规划从城市性质和城市愿景两个角度对城市发展目标进行了表述。
新一轮城市总体规划将上海的城市性质表述为，上海至2040年建成卓越的全球城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市。
“加上‘卓越’这个定语，既体现了上海的城市精神，也表明我们的目标是要进入全球城市的第一梯队。这就要求我们城市发展的各方面都要对标国际一流，敢想敢干，善做善成。”庄少勤说。
城市愿景是从反映市民意愿的角度对城市发展目标进行描述，具体表述为，卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城。
城市规模：
到2020年常住人口控制在2500万人以内
常住人口规模、建设用地规模是上海未来城市发展的关键指标，是确定其它指标的重要依据。
2015年，本市常住人口规模为2415万人，人口快速增长与资源环境之间的矛盾十分突出。新一轮城市总体规划提出，严格控制常住人口规模，到2020年常住人口控制在2500万人以内，并以2500万人左右作为2040年常住人口调控目标。同时，考虑到全球城市具有人口流动性强的特点，总体规划提出，按照实际服务人口，包括常住人口、半年以下暂住人口、跨市域通勤人口、短期游客等，对供水、能源、交通等基础设施进行配置，提高城市的基本保障能力和弹性适应能力。
上海建设用地总量已到“天花板”。2015年，全市建设用地总规模达到3145平方公里，占陆域面积约46%，远高于很多国际大都市20%～30%的水平。为此，总体规划提出了规划建设用地负增长的目标，明确2040年本市规划建设用地总规模不超过3200平方公里，与2020年规划建设用地3226平方公里相比，削减了26平方公里。
同时，总体规划提出，优化建设用地结构，重点是减少工业用地，增加绿地、公共服务设施等用地。到2040年，全市工业用地比重控制在10%～15%，绿化广场用地比重不低于15%，公共服务设施用地比重不低于15%。“建立空间留白机制，对规划的建设用地，也要预留重大事件、重大项目的用地选址，加强规划控制，以应对未来城市发展的不确定性。”庄少勤说。
空间格局：
确定9个主城副中心、5个新城中心和2个核心镇中心
空间格局是支撑城市发展和体现发展质量的关键，是空间资源配置策略和政策的平台。总体规划提出，要形成“网络化、多中心、组团式、集约型”的空间格局。
一是促进区域一体化发展。重点是落实国家“一带一路”、长江经济带、长江三角洲城市群协同发展等战略，加强区域交通设施、生态环境、市政基础设施、文化的互联互通和共建共享，促进上海与近沪地区的协同发展。
二是形成“主城区—新城—新市镇—乡村”组成的城乡体系。新的城乡体系既延续了“1966”城乡体系的主要框架，又根据生态基底对空间的限定，着眼于发挥综合交通对城镇发展的骨架支撑作用，对其进行了优化。主城区，包括中心城和中心城周边虹桥、川沙、宝山、闵行4个主城片区。总体规划提出，要以强化生态安全、防止城市蔓延、促进组团发展为导向，对主城区进行空间优化。新城，包括人口规模在50万人以上的嘉定、松江、青浦、奉贤、南汇等5个新城。
总体规划提出，新城要按照大城市的标准，强化公共服务配套，承接全球城市的部分核心功能，培育成具有辐射带动作用的综合性节点城市。金山滨海地区、崇明城桥地区，基于人口规模、生态环境等因素，考虑不再纳入新城，但仍然要发展成为功能完善、产城融合、用地集约、生态良好的相对独立的门户型节点城市。
总体规划强调，鼓励新市镇依托区位、交通、风貌和产业等优势，发展特色镇。乡村，将重点保护具有历史文化特色的村庄，适度保留资源环境较好以及现状综合评价较高的村庄。“这里要说明的是，城乡体系中的各个层级不是从上到下、从高到低的关系，城镇也不是人口越多层次就越高，关键还是看质量、看内涵、看功能。”庄少勤说。
三是打造由城市主中心（中央活动区）、城市副中心、地区中心和社区中心组成的公共活动中心体系。城市主中心，也就是中央活动区，是一个包括小陆家嘴、外滩、人民广场、世博—前滩—徐汇滨江地区、中山公园、虹桥开发区、北外滩、杨浦滨江等区域的连绵地区，面积约75平方公里，是全球城市核心功能的重要承载区。总体规划确定了9个主城副中心、5个新城中心和2个核心镇中心。地区中心，结合轨道交通站点和枢纽进行设置，主要服务所在地区。社区中心，围绕打造“15分钟社区生活圈”进行设置。
四是依托城镇圈促进城乡发展一体化。在总体规划中，城镇圈是指在郊区由核心城镇与周边的集镇和乡村地区共同组成的区域，其大小以区域内交通出行30～40分钟可达为标准。总体规划将郊区划分为24个城镇圈。
五是建立“三大空间、四条红线”的空间分区管制体系。总体规划提出，要在全市域统筹生态、农业和城镇“三大空间”，建立由生态保护红线、永久基本农田保护红线、城市开发边界和文化保护控制线构成的“四线”管控体系。这是加强空间管控的一项新举措。2040年，全市规划生态空间不小于5465平方公里，其中长江口及近海海域面积2432平方公里、陆域面积3033平方公里。在优先划定生态空间和永久基本农田保护红线的基础上，划定城市开发边界，面积控制在2800平方公里以内，目的是控制城市的无序蔓延。 综合交通体系：
2040年，基本实现新市镇轨道交通站点全覆盖
总体规划主要从4个方面对综合交通体系进行了阐述。一是提升国际枢纽功能，完善区域、城市枢纽体系。进一步提高上海国际国内两个扇面的服务辐射能力，提升空港、海港、铁路等国际门户枢纽地位，增强区域交通廊道上的节点功能，形成国际（含国家级）枢纽—区域枢纽—城市枢纽的枢纽体系。重点是提升浦东枢纽、虹桥枢纽和洋山枢纽成为国际级（含国家级）枢纽。到2040年，上海航空枢纽设计年客运吞吐能力1.6亿～1.8亿人次，旅客中转率、国际客流比例提高到20%以上和40%以上，货邮运量达到700万吨左右。
二是强化综合运输廊道建设，促进区域交通一体化。构建以高速铁路、城际铁路和高速公路为骨干，多种方式综合支撑的对外交通走廊，重点提升沪宁、沪杭、沿江、沪通、沪湖、沿湾、沪甬等7条区域综合运输走廊的服务能级与效率。
三是实施公交优先发展战略，构建一网多模式的轨道交通网络。到2040年，形成由城际线、市区线、局域线构成的轨道交通网络，3类线路规划里程均达到1000公里以上，基本实现10万人以上新市镇轨道交通站点的全覆盖。
四是适应绿色交通要求和城市生活方式转变，优化慢行交通和城市物流格局。总体规划提出，提高非机动车通行网络的连续性，完善安全通达的骑行网络和舒适便捷的步行活动区域，建设更多的“B+R”（自行车+换乘）设施。
城市文化品质：
划定44个历史风貌保护区
围绕进一步激发城市文化活力，总体规划从3个方面进行了阐述。
一是建设高品质文化设施。完善文化设施布局，推进黄浦江两岸、苏州河沿线、环人民广场等重点文化集聚区建设。到2040年，每10万人拥有的博物馆不少于2个、大中型图书馆不少于5个、演出场馆不少于3个、美术馆或画廊不少于8个。“2040年的建设目标是现状的4倍、5倍、6倍、4倍，要建的还比较多，任务还比较重。”庄少勤说。
二是加强历史风貌保护。上海是第二批国家历史文化名城，总体规划提出，要更加重视对城市遗产的整体性保护，加强对历史城区的空间和风貌的整体管控，完善历史城镇和历史村落的规划控制和引导，逐步拓展历史风貌保护范围，完整展现不同历史时期发展形成的城市空间脉络。目前全市划定了44个历史风貌保护区，总面积有41平方公里，确定了5批共1058处优秀历史建筑，今后还要增加。
三是塑造国际大都市与江南水乡交相辉映的风貌特色。加强总体城市设计，保护自然山水，形成“拥江面海、枕湖依岛、河网交织、林田共生”的自然山水格局。加强城市门户和景观节点设计，塑造滨水见绿、开敞有序的城市空间轴线和景观廊道。
生态环境：
2040年，全市森林覆盖率达到25%以上
坚持生态优先，是总体规划的一个显著特点。具体任务包括4个方面。
一是积极应对全球气候变化。推进低碳发展，全面降低碳排放，实现全市碳排放总量与人均碳排放2025年之前达到峰值，到2040年，实现碳排放总量较峰值减少15%以上。
二是建设四大生态区域。即建设崇明世界级生态岛、环淀山湖水乡古镇生态区、杭州湾沿岸生态湾区，保护好近海湿地地区。
三是构建“双环、九廊、十区”多层次、成网络、功能复合的市域生态空间体系。“双环”为中心城周边的外环绿带、近郊绿环，其主要功能是遏制主城区的进一步蔓延。“九廊”为郊区沿主要河道布局的9条生态廊道，是城市的生态骨架。“十区”为郊区的10片生态保育区，是城市生态的重要基底。到2040年，全市森林覆盖率达到25%以上，人均公园绿地面积达到15平方米。总体规划提出，推进“通江达海”的蓝网绿道建设，建成226条水绿交融的滨水活动空间，结合“双环、九廊”等生态空间设置骑行、步行健身道，建成2000公里以上的慢行健身骨干绿道。
四是强化大气、水、土壤环境保护和固体废弃物治理。到2040年，PM2.5年均浓度控制在20微克/立方米左右。PM2.5年均浓度去年是53微克/立方米，今年的目标是降到50微克/立方米以下，2020年的目标是降到42微克/立方米左右。如果2040年降到20微克/立方米左右，就基本达到发达国家国际大都市的水平。形成静脉产业链，固废分类收集率达到100%，在2030年以前实现原生垃圾零填埋。
“新一轮城市总体规划提出了上海未来20多年城市发展的新目标、新要求、新举措，是集思广益的成果，是全市人民智慧的结晶，充分体现了科学决策、民主决策。”庄少勤说，新一轮城市总体规划在成果体系和内容形式上进行了创新，完整成果包括“1+3”成果体系，“1”为规划报告，“3”为分区指引、专项规划大纲和行动规划大纲，并进一步精简和提炼形成规划文本图集。规划文本图集和规划报告将作为上报成果报国务院审批。
城市发展目标：
至2040年建成卓越的全球城市
总体规划从城市性质和城市愿景两个角度对城市发展目标进行了表述。
新一轮城市总体规划将上海的城市性质表述为，上海至2040年建成卓越的全球城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市。
“加上‘卓越’这个定语，既体现了上海的城市精神，也表明我们的目标是要进入全球城市的第一梯队。这就要求我们城市发展的各方面都要对标国际一流，敢想敢干，善做善成。”庄少勤说。
城市愿景是从反映市民意愿的角度对城市发展目标进行描述，具体表述为，卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城。
城市规模：
到2020年常住人口控制在2500万人以内
常住人口规模、建设用地规模是上海未来城市发展的关键指标，是确定其它指标的重要依据。
2015年，本市常住人口规模为2415万人，人口快速增长与资源环境之间的矛盾十分突出。新一轮城市总体规划提出，严格控制常住人口规模，到2020年常住人口控制在2500万人以内，并以2500万人左右作为2040年常住人口调控目标。同时，考虑到全球城市具有人口流动性强的特点，总体规划提出，按照实际服务人口，包括常住人口、半年以下暂住人口、跨市域通勤人口、短期游客等，对供水、能源、交通等基础设施进行配置，提高城市的基本保障能力和弹性适应能力。
上海建设用地总量已到“天花板”。2015年，全市建设用地总规模达到3145平方公里，占陆域面积约46%，远高于很多国际大都市20%～30%的水平。为此，总体规划提出了规划建设用地负增长的目标，明确2040年本市规划建设用地总规模不超过3200平方公里，与2020年规划建设用地3226平方公里相比，削减了26平方公里。
同时，总体规划提出，优化建设用地结构，重点是减少工业用地，增加绿地、公共服务设施等用地。到2040年，全市工业用地比重控制在10%～15%，绿化广场用地比重不低于15%，公共服务设施用地比重不低于15%。“建立空间留白机制，对规划的建设用地，也要预留重大事件、重大项目的用地选址，加强规划控制，以应对未来城市发展的不确定性。”庄少勤说。
空间格局：
确定9个主城副中心、5个新城中心和2个核心镇中心
空间格局是支撑城市发展和体现发展质量的关键，是空间资源配置策略和政策的平台。总体规划提出，要形成“网络化、多中心、组团式、集约型”的空间格局。
一是促进区域一体化发展。重点是落实国家“一带一路”、长江经济带、长江三角洲城市群协同发展等战略，加强区域交通设施、生态环境、市政基础设施、文化的互联互通和共建共享，促进上海与近沪地区的协同发展。
二是形成“主城区—新城—新市镇—乡村”组成的城乡体系。新的城乡体系既延续了“1966”城乡体系的主要框架，又根据生态基底对空间的限定，着眼于发挥综合交通对城镇发展的骨架支撑作用，对其进行了优化。主城区，包括中心城和中心城周边虹桥、川沙、宝山、闵行4个主城片区。总体规划提出，要以强化生态安全、防止城市蔓延、促进组团发展为导向，对主城区进行空间优化。新城，包括人口规模在50万人以上的嘉定、松江、青浦、奉贤、南汇等5个新城。
总体规划提出，新城要按照大城市的标准，强化公共服务配套，承接全球城市的部分核心功能，培育成具有辐射带动作用的综合性节点城市。金山滨海地区、崇明城桥地区，基于人口规模、生态环境等因素，考虑不再纳入新城，但仍然要发展成为功能完善、产城融合、用地集约、生态良好的相对独立的门户型节点城市。
总体规划强调，鼓励新市镇依托区位、交通、风貌和产业等优势，发展特色镇。乡村，将重点保护具有历史文化特色的村庄，适度保留资源环境较好以及现状综合评价较高的村庄。“这里要说明的是，城乡体系中的各个层级不是从上到下、从高到低的关系，城镇也不是人口越多层次就越高，关键还是看质量、看内涵、看功能。”庄少勤说。
三是打造由城市主中心（中央活动区）、城市副中心、地区中心和社区中心组成的公共活动中心体系。城市主中心，也就是中央活动区，是一个包括小陆家嘴、外滩、人民广场、世博—前滩—徐汇滨江地区、中山公园、虹桥开发区、北外滩、杨浦滨江等区域的连绵地区，面积约75平方公里，是全球城市核心功能的重要承载区。总体规划确定了9个主城副中心、5个新城中心和2个核心镇中心。地区中心，结合轨道交通站点和枢纽进行设置，主要服务所在地区。社区中心，围绕打造“15分钟社区生活圈”进行设置。
四是依托城镇圈促进城乡发展一体化。在总体规划中，城镇圈是指在郊区由核心城镇与周边的集镇和乡村地区共同组成的区域，其大小以区域内交通出行30～40分钟可达为标准。总体规划将郊区划分为24个城镇圈。
五是建立“三大空间、四条红线”的空间分区管制体系。总体规划提出，要在全市域统筹生态、农业和城镇“三大空间”，建立由生态保护红线、永久基本农田保护红线、城市开发边界和文化保护控制线构成的“四线”管控体系。这是加强空间管控的一项新举措。2040年，全市规划生态空间不小于5465平方公里，其中长江口及近海海域面积2432平方公里、陆域面积3033平方公里。在优先划定生态空间和永久基本农田保护红线的基础上，划定城市开发边界，面积控制在2800平方公里以内，目的是控制城市的无序蔓延。 综合交通体系：
2040年，基本实现新市镇轨道交通站点全覆盖
总体规划主要从4个方面对综合交通体系进行了阐述。一是提升国际枢纽功能，完善区域、城市枢纽体系。进一步提高上海国际国内两个扇面的服务辐射能力，提升空港、海港、铁路等国际门户枢纽地位，增强区域交通廊道上的节点功能，形成国际（含国家级）枢纽—区域枢纽—城市枢纽的枢纽体系。重点是提升浦东枢纽、虹桥枢纽和洋山枢纽成为国际级（含国家级）枢纽。到2040年，上海航空枢纽设计年客运吞吐能力1.6亿～1.8亿人次，旅客中转率、国际客流比例提高到20%以上和40%以上，货邮运量达到700万吨左右。
二是强化综合运输廊道建设，促进区域交通一体化。构建以高速铁路、城际铁路和高速公路为骨干，多种方式综合支撑的对外交通走廊，重点提升沪宁、沪杭、沿江、沪通、沪湖、沿湾、沪甬等7条区域综合运输走廊的服务能级与效率。
三是实施公交优先发展战略，构建一网多模式的轨道交通网络。到2040年，形成由城际线、市区线、局域线构成的轨道交通网络，3类线路规划里程均达到1000公里以上，基本实现10万人以上新市镇轨道交通站点的全覆盖。
四是适应绿色交通要求和城市生活方式转变，优化慢行交通和城市物流格局。总体规划提出，提高非机动车通行网络的连续性，完善安全通达的骑行网络和舒适便捷的步行活动区域，建设更多的“B+R”（自行车+换乘）设施。
城市文化品质：
划定44个历史风貌保护区
围绕进一步激发城市文化活力，总体规划从3个方面进行了阐述。
一是建设高品质文化设施。完善文化设施布局，推进黄浦江两岸、苏州河沿线、环人民广场等重点文化集聚区建设。到2040年，每10万人拥有的博物馆不少于2个、大中型图书馆不少于5个、演出场馆不少于3个、美术馆或画廊不少于8个。“2040年的建设目标是现状的4倍、5倍、6倍、4倍，要建的还比较多，任务还比较重。”庄少勤说。
二是加强历史风貌保护。上海是第二批国家历史文化名城，总体规划提出，要更加重视对城市遗产的整体性保护，加强对历史城区的空间和风貌的整体管控，完善历史城镇和历史村落的规划控制和引导，逐步拓展历史风貌保护范围，完整展现不同历史时期发展形成的城市空间脉络。目前全市划定了44个历史风貌保护区，总面积有41平方公里，确定了5批共1058处优秀历史建筑，今后还要增加。
三是塑造国际大都市与江南水乡交相辉映的风貌特色。加强总体城市设计，保护自然山水，形成“拥江面海、枕湖依岛、河网交织、林田共生”的自然山水格局。加强城市门户和景观节点设计，塑造滨水见绿、开敞有序的城市空间轴线和景观廊道。
生态环境：
2040年，全市森林覆盖率达到25%以上
坚持生态优先，是总体规划的一个显著特点。具体任务包括4个方面。
一是积极应对全球气候变化。推进低碳发展，全面降低碳排放，实现全市碳排放总量与人均碳排放2025年之前达到峰值，到2040年，实现碳排放总量较峰值减少15%以上。
二是建设四大生态区域。即建设崇明世界级生态岛、环淀山湖水乡古镇生态区、杭州湾沿岸生态湾区，保护好近海湿地地区。
三是构建“双环、九廊、十区”多层次、成网络、功能复合的市域生态空间体系。“双环”为中心城周边的外环绿带、近郊绿环，其主要功能是遏制主城区的进一步蔓延。“九廊”为郊区沿主要河道布局的9条生态廊道，是城市的生态骨架。“十区”为郊区的10片生态保育区，是城市生态的重要基底。到2040年，全市森林覆盖率达到25%以上，人均公园绿地面积达到15平方米。总体规划提出，推进“通江达海”的蓝网绿道建设，建成226条水绿交融的滨水活动空间，结合“双环、九廊”等生态空间设置骑行、步行健身道，建成2000公里以上的慢行健身骨干绿道。
四是强化大气、水、土壤环境保护和固体废弃物治理。到2040年，PM2.5年均浓度控制在20微克/立方米左右。PM2.5年均浓度去年是53微克/立方米，今年的目标是降到50微克/立方米以下，2020年的目标是降到42微克/立方米左右。如果2040年降到20微克/立方米左右，就基本达到发达国家国际大都市的水平。形成静脉产业链，固废分类收集率达到100%，在2030年以前实现原生垃圾零填埋。