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摘要：本文在回顾淮南历次总体规划对城市发展的引导作用，在分析城市发展特征的基础上，结合淮南实际，使规划内容紧密结合经济、社会、生态环境可持续发展等重大问题，从城市发展目标、空间结构、土地利用、环境资源、政策体系以及工作组织等方面详细阐述了本次规划的特点；统筹考虑了区域基础设施、生态环境保护，明确了规划发展重点和创新等内容并对后续开展的规划实施工作进行了介绍。
关键词：淮南市；城市总体规划；探索与实践
Abstract: This paper reviews the role of Huainan previous overall planning in guiding urban development, on the basis of the analysis of urban development characteristics, combined with the Huainan actual condition, made planning content closely integrated economic, social and ecological environment for sustainable development and other major issues, described in detail the characteristics of the planning from urban development objectives, spatial structure, land use, environmental resources, the policy system, as well as organizations; overall consideration of the regional infrastructure, ecological environment protection, clear planning and development priorities and innovation, and described follow-up to carry out the planning and implementation.Key words: Huainan; overall urban planning; exploration and practice
中图分类号：TU984文献标识码：A文章编号：2095-2104（2012）04-0020-02
淮南位于华东腹地，地处安徽省中部，地跨淮河两岸，山环水绕，自然条件优越。是安徽省以煤炭、电力、煤化工为主导的重要工业城市，是国家重要的能源基地之一。境内煤炭资源蕴藏量极为丰富，煤田储量为444亿吨。淮南市行政管辖范围的总面积为2585平方公里，市域总人口240万人。
2010年10月，在淮南即将跨入“转型发展”的重要时刻，新一轮《淮南市城市总体规划（2010—2020年）》获得国务院正式批复，被确立为指引淮南城市转型发展的纲领性文件。2005年开始新一轮总体规划修编，在历时五年的总体规划修编过程中，规划者针对淮南资源型城市发展的特点，始终围绕资源型城市转型这一核心问题，从规划思路和工作目标、核心内容和技术路线到工作模式和实施机制等方面，都展开了不同于传统城市总体规划的一些研究和探索，力求为淮南资源城市转型和可持续发展提供了方向和路径指引。
1、编制背景
应对国家宏观经济目标和城市快速发展变化的要求，淮南市面临着一些新的发展机遇：一是“三大基地” 即亿吨煤基地、华东火电基地（装机达到2000万千瓦和煤化工基地的建设是引领经济发展的龙头。 二是国家的反哺政策，为城市建设注入新活力。目前国家已经决定拨出专项资金用于老煤炭基地的塌陷区综合治理，原则由国家、企业和城市共同出资，投入到淮南市的资金约有30亿元人民币。三是交通网络重构，区位优势得到改善。规划建设淮蚌高铁、淮蚌高速、淮滁高速、合淮阜高速和城市外环快速通道，将形成“两横一纵一外环”的交通网络体系，使淮南市直接融入南京两小时经济圈和上海半日经济圈。四是产业梯度扩散的影响。淮南市拥有丰富的煤炭资源，是华东最重要的能源基地，与长三角地区产业关联度高、经济互补性强，有着巨大的合作潜力和广阔的发展前景。 五是行政区划的调整为城市发展提供了新的空间。2004年，经国务院批准，淮南市进行了行政区划调整，长丰县北部7个乡镇划入淮南市。由于城市发展条件发生了重大变化，原有规划已经不能适应城市发展要求，2004年2月经建设部批准，同意淮南市修编城市总体规划。
２、历年总规概述
应对城市经济快速增长的形势和目标不断变化的要求，淮南形成滚动规划的传统，多次组织编制和修订总体层面的规划和发展策略。淮南历经3次城市总体规划，在城市不同的发展阶段适应了当时的建设的需求，有效引导了城市有序发展。
1980年编制的《淮南市城市总体规划（1980—2000年）》（简称80版总规），1982年由安徽人民政府批准实施。该规划结合煤矿分布及淮河穿城而过的特点，首次确立了带状组团空间结构，奠定了有序建设的空间基础，规划超前性地预测到淮南是华东地区的能源基地，对铁路、港口、道路、电力等重要基础设施进行了合理布局，此版总规是淮南发展起步期的重要空间引导。
1996年完成的《淮南市城市总体规划（1996—2010年）》（简称96版总规）是由国务院批准（国办函[1996]34号）的城市总体规划。该规划在80版总规的基础上，进一步调整城市布局，确立了以政府驻地为中心，以洞山路、国庆路、合淮路、十涧湖路4条放射发展轴为基本框架，形成三组团即“东部城区、西部城区、北部城区”的轴带结合的组团空间格局。规划科学地预测了城市人口规模，为优化城市产业结构，加快城市综合交通及基础设施建设，提供了保证。但是由于1996年前后受各种综合因素的影响，导致总体规划存在一些欠缺：一是视野不够开阔，前瞻性不足，在城市定位中仅强调了能源基地建设，使城市发展受到很大局限，造成城市其它功能发展相对滞后。二是在城镇体系规划中，对城镇发展条件分析研究不够充分，对城镇发展的导向作用不强，建设相对分散，城镇规模偏小，聚集度不高。三是对矿业生产如何实现可持续发展研究不够。单纯注重主导产业的发展，忽视了中心城市的辐射带动作用，城市形态完全服从于产业布局，城市发展被动地跟产业走，造成城市经济发展薄弱。
为适应淮南市新时期城市发展和建設的需要，依据《中华人民共和国城乡规划法》和原建设部《关于同意修编淮南市城市总体规划的函（建规函【2004】47号）》的要求，对《淮南市城市总体规划（1996—2010年）》进行修编，委托中规院编制了《淮南市城市总体规划（2010—2020年）》（以下简称2010版总规）。
新一轮《淮南市城市总体规划（2010—2020年）》是2010年由国务院批准（国办函[2010]45号）的具有重要法定意义层面的规划。规划提出了城市转型的战略转折思路，将对淮南未来十年转型期的城市发展发挥重要引导和调控作用；3版总体规划用地规划图如下1。
1980版总规 1996版总规2010版总规
3、探索与实践
新一轮城市总体规划承担着探索转型期城市转型新路径的历史使命，工作目标确立为：构建指引城市长远可持续发展的空间结构和政策框架，为建设“和谐淮南、生态淮南”、创造具有示范效应的国家资源转型城市提供强有力支撑。新一轮城市总体规划在规划理念和发展思路上都实现重大转变；在战略层面上，构筑面向区域协作的开放空间；在规划内容上，由传统强调空间设计的物质性规划向空间设计与政策制度设计并重的综合性、政策性规划转变；在发展动力上，要从以往以资源开采为主向创新推动转变；在空间利用模式上，由增量增长向减量发展的转变。
3.1 构筑区域协作的开放空间
解决城市发展空间瓶颈约束的途径，就是要加强区域协调，寻求外部支持，拓展经济腹地。2010版总规高度重视区域协调与合作，提出合淮（合肥与淮南）同城化及合肥经济圈（合肥、淮南、六安、巢湖、）战略目标，规划过程中多次走访合肥、六安、桐城、巢湖、蚌埠、滁州、阜阳、蒙城等周边城市，就规划思路和内容主动进行沟通协调，力求在跨界地区开发，基础设施衔接和生态环境保护等重大问题上达成共识。在空间结构布局上，与《合淮同城化规划》、《合肥经济圈城镇体系规划》和《沿江城镇群发展规划》相衔接。规划以中心城市、副中心城市和重点镇为节点，以高速公路和市域主干公路为依托，构建“一主两副四区”的城镇空间发展结构。“一主”：是指市域内的中心城市，即淮南中心城区，主要承担区域性服务功能，辐射市域周边区域。“两副”：指市域内2个副中心城市，即潘集区驻地，凤台县城。是区、县域的综合性服务中心。“四区”：在全市形成四大城镇协调发展片区，即南部城市协调发展区、潘集—芦集城镇协调发展区、凤台—桂集城镇协调发展区和毛集—新集城镇协调发展区。城市空间发展策略为“东进、南扩、西调、北联”，向东规划建设淮滁（淮南至滁州）、淮蚌高速公路及淮蚌高铁（淮南至蚌埠），扩大与上海、南京、蚌埠、滁州的交通连接，扩大经济开发区与蚌埠、滁州的连接，形成新型工业和物流产业基地；向西加强与六安的协作，引六安地区大别山优质水源入淮。向南配合“合淮同城化”，在舜耕山以南建设山南新城区，加强与合肥北部城区的社会经济联系，辐射带动区域整体协调发展；向北拓展加强与北部蒙城地区的交通联系，新建多座跨淮河大桥，带动潘集区和凤台县的城镇经济发展如图2
3.2制定可行的发展目标
96版总规确定的城市发展目标“充分发挥淮南市区位优势，强化省域次中心城市地位，建设好综合交通设施，完善的区域供水、供电设施。2010版总规确定城市发展总目标为“---按照构建和谐社会和建设资源节约型、环境友好型社会的要求，重点处理好城市建设与煤炭生产及生态环境可持续发展的关系。继续发挥煤炭资源优势，建设能源科技创新城市；凭借三山三水的良好环境和丰富的文化内涵，建设山水园林城市、宜居生态城市和文化旅游名市”。 2010版总规目标中增加了“城市建设与生态环境保护的关系，建设能源科技创新城市、山水园林城市，宜居生态城市和文化旅游名市”等内容。从法定意义上明确淮南未来城市发展目标与方向，也是淮南城市长期追求的城市发展目标，相应城市性质也由96版总规确定的“华东地区以煤炭、电力为主的能源生产基地”；提升为“安徽省北部的重要中心城市，国家重要能源基地”。与96版总规相比，保留了“能源生产基地”的定位，明确淮南在国家战略中承担的历史使命。将96版总规确定的“华东地区----能源基地”提升为“国家重要能源基地”。进一步确定淮南在带动区域协调发展中应承担的重要职责。
规划在城市发展总目标下确定了区域协作、城市转型、社会和谐、生态保护等方面的分目标。在区域协作方面，提出合淮同城化、合肥经济圈城市发展合作，加强了与长三角城市及周边在区域基础设施、资源能源利用、生态环境保护及要素市场培育等方面协作，开拓区域协调发展的新格局。在城市转型方面，从转变城市发展目标、优化产业结构、调整空间供需关系、统筹空间资源等方面，阐述城市需要实施结构性调整才能达到城市转型目标。在社会和谐方面，强调城乡统筹，缩小城乡差距，健全社会保障制度，完善公共服务体系，保障公共安全，弘扬传统文化。在生态保护方面，重点处理好资源开采与生态环境保护的关系，集约节约利用土地、能源和水源，保持优良的生态坏境，实现建设山水园林城市、宜居生态城市和文化旅游名市的发展目标。
3.3土地资源利用理念的创新
土地利用总体供应政策作为促进调控城市系统运行方向的“按钮”，通过对城市空间资源的重新配置来撬动空间结构、产业布局、就业人口甚至社会结构的整体联动转型，进而实现经济增长与人口、用地、环境、资源的协调。对土地作为城市调控工具的重新认识，本次总规对于土地资源的价值有了新的认识，土地资源应以发展和动态眼光来认识，土地资源有效利用就是要在战略目标实现的最佳时间，实现土地资源和城市功能的最佳组合。在同样规模土地资源下，通过空间的复合利用，能获得可持续的高效的土地利用效益。基于对土地资源的新认识，2010版总规力求打破原有通过加大土地供应支持经济增长的路径依赖，转而树立了“复合化和再利用”的土地利用理念，主动调整城市空间的供需关系，改变过去以市场需求确定供地规模的的方式，通过总量和结构控制两个方面建立以供调需的供应模式。传统规划编制方法，首先需要预测城市人口规模，然后通过人均建设用地标准来预测建设用地规模，进而预测基础设施及社会公共服务设施的配置规模，2010版总规将“新增建設用地” 拓展“增改用地”的概念，在规模预测中统筹考虑了增量与存量空间。这也体现了本次规划从“以需定供”到“以供定需”理念的创新。
3.4生态环境保护发展策略
面对越来越大的生态环境压力，规划高度重视生态建设与环境保护，将生态安全作为制定所有发展策略的基本原则和前提条件。在规划前期研究中，开展了《淮南市生态市建设规划》，《淮南市采煤沉陷生态治理规划》，《淮南市绿地系统规划》等一系列与生态环境密切相关的课题研究，作为制定规划目标与策略的理论指导依据。另一重要探索是总体规划环评工作模式和机制的创新。采用“先期介入，全程参与”的新的工作模式，既保证了总体规划确定的目标、功能定位、空间结构、产业和设施布局、水资源及能源利用方式等主要内容都在环境影响的可控范围，也保证了规划环评提出的环境影响减缓措施作为总规实施对策直接纳入规划中，实现了规划与环评的良性互动，从法定层面上提升了生态环境保护地位。
3.5突出公共政策设计创新
传统城市总体规划从编制到实施管理，主要是对城市建设用地等各类规划要素进行管理控制。而本次规划积极吸纳和融合了各领域各部门的发展目标和策略，将公共政策作为贯穿规划编制到实施的主线。在编制阶段从空间入手提出策略化的空间管理控制方法，使技术文件向政策文件过渡，有利于政府决策；而在实施阶段，从公共政策入手落实更有助于空间规划的实施。传统的城市总规尽管也会涉及规划政策，但更多的是分别针对保障这些建设行为实施的各领域专项政策，较少关注到城市整体性发展的政策框架设计。而本次规划积极吸纳和融合了各领域各部门的发展目标和策略，将公共政策作为贯穿规划编制到实施的主线，主动承担起带动城市各领域发展的纲领性政策的重任。规划编制特别关注资源型城市转型过程中的路径设计及其公共政策配套，各个领域的政策环节如何衔接，中间环境如何进行政策把控，空间方案如何通过各领域的公共政策予以落实和获得保障。
3.6公众参与的开放规划
在工作方法上充分体现“开放规划”、“问计于民”的特点，改变以往由规划部门单独编制规划的方法模式，强调跨学科研究、多部门协作以及全方位过程的公众参与。本规划创新性地探索了多种有效推进公众参与的途徑和方法，公众参与贯穿整个规划过程，分民意调查、咨询讨论、公众展示三个阶段；参与的主体涵盖社会各阶层，包括普通市民、各行业协会、非政府组织和社会团体、企事业单位等；民意收集方式丰富多样，包括建立民意收集平台、设立热线电话、书面接访等；规划各阶段成果的公开展示方式通过报纸、电视、网络进行发布和公式；建立规划反馈机制，对公众参与的意见和建议采取分阶段、分专题、分部门、分区域的方式进行及时而有针对性的反馈，保证规划公众参与不仅仅停留在听取意见，而是将公众意见真正反映和落实到规划决策中。在工作组织上的一大特点，是发动广大市民进行全方位、多层次、全过程的公众参与，真正体现“市民城市市民建”、“我的城市我做主”的规划理念。通过公众深度参与规划，建立一个长效的沟通交流开放渠道，不仅让市民了解规划，而且使市民成为规划义务监督员，自觉监督规划的实施。
4、结语
2010版总规的编制完成和审批通过，仅仅是工作的第一步，还需要在总体规划指导下落实系列行动计划。淮南总规批复后，市委市政府组织召开了全市城市总体规划实施动员大会，强调今后要以城市总体规划统领各项事业，并对资源城市发展模式、提升发展质量、建设“四宜城市”（宜居、宜业、宜学、宜游）城市的阶段目标和工作进行了全面部署。继续完善城市总体规划—近期建设规划—年度实施计划的规划实施体系；新一轮总规批复后，淮南先后组织编制了《淮南市城市近期建设规划2011-2015》、《淮南市城市综合交通规划》、《淮南市城市综合防灾规划》、《淮南市城市抗震防灾规划》、《淮南市城市人防规划》、《淮南市加油站布点规划》、《淮南市医疗卫生设施专项规划》、《淮南市文化设施专项规划》等下位规划，并加强与淮南国民经济和社会发展“十二五”规划的有效衔接；调动基层政府和市场主体的积极性，促进全民共同参与和实施城市总体规划。
参考文献：
1、尹强，王佳文，吕晓蓓，新型城市发展观引领深圳总体规划，城市规划，2011-08
2、邹兵，可持续发展的城市总体规划目标指标体系，城市规划，2011-08
3、王梵，探索城市转型和可持续发展的新路径，城市规划，2011-08
4、熊鲁霞，改革开放后上海城市总体规划回顾与展望，城市规划学刊，2012-02
作者简介：作者：穆红，女，安徽淮南市规划信息中心，高级工程师
关键词：淮南市；城市总体规划；探索与实践
Abstract: This paper reviews the role of Huainan previous overall planning in guiding urban development, on the basis of the analysis of urban development characteristics, combined with the Huainan actual condition, made planning content closely integrated economic, social and ecological environment for sustainable development and other major issues, described in detail the characteristics of the planning from urban development objectives, spatial structure, land use, environmental resources, the policy system, as well as organizations; overall consideration of the regional infrastructure, ecological environment protection, clear planning and development priorities and innovation, and described follow-up to carry out the planning and implementation.Key words: Huainan; overall urban planning; exploration and practice
中图分类号：TU984文献标识码：A文章编号：2095-2104（2012）04-0020-02
淮南位于华东腹地，地处安徽省中部，地跨淮河两岸，山环水绕，自然条件优越。是安徽省以煤炭、电力、煤化工为主导的重要工业城市，是国家重要的能源基地之一。境内煤炭资源蕴藏量极为丰富，煤田储量为444亿吨。淮南市行政管辖范围的总面积为2585平方公里，市域总人口240万人。
2010年10月，在淮南即将跨入“转型发展”的重要时刻，新一轮《淮南市城市总体规划（2010—2020年）》获得国务院正式批复，被确立为指引淮南城市转型发展的纲领性文件。2005年开始新一轮总体规划修编，在历时五年的总体规划修编过程中，规划者针对淮南资源型城市发展的特点，始终围绕资源型城市转型这一核心问题，从规划思路和工作目标、核心内容和技术路线到工作模式和实施机制等方面，都展开了不同于传统城市总体规划的一些研究和探索，力求为淮南资源城市转型和可持续发展提供了方向和路径指引。
1、编制背景
应对国家宏观经济目标和城市快速发展变化的要求，淮南市面临着一些新的发展机遇：一是“三大基地” 即亿吨煤基地、华东火电基地（装机达到2000万千瓦和煤化工基地的建设是引领经济发展的龙头。 二是国家的反哺政策，为城市建设注入新活力。目前国家已经决定拨出专项资金用于老煤炭基地的塌陷区综合治理，原则由国家、企业和城市共同出资，投入到淮南市的资金约有30亿元人民币。三是交通网络重构，区位优势得到改善。规划建设淮蚌高铁、淮蚌高速、淮滁高速、合淮阜高速和城市外环快速通道，将形成“两横一纵一外环”的交通网络体系，使淮南市直接融入南京两小时经济圈和上海半日经济圈。四是产业梯度扩散的影响。淮南市拥有丰富的煤炭资源，是华东最重要的能源基地，与长三角地区产业关联度高、经济互补性强，有着巨大的合作潜力和广阔的发展前景。 五是行政区划的调整为城市发展提供了新的空间。2004年，经国务院批准，淮南市进行了行政区划调整，长丰县北部7个乡镇划入淮南市。由于城市发展条件发生了重大变化，原有规划已经不能适应城市发展要求，2004年2月经建设部批准，同意淮南市修编城市总体规划。
２、历年总规概述
应对城市经济快速增长的形势和目标不断变化的要求，淮南形成滚动规划的传统，多次组织编制和修订总体层面的规划和发展策略。淮南历经3次城市总体规划，在城市不同的发展阶段适应了当时的建设的需求，有效引导了城市有序发展。
1980年编制的《淮南市城市总体规划（1980—2000年）》（简称80版总规），1982年由安徽人民政府批准实施。该规划结合煤矿分布及淮河穿城而过的特点，首次确立了带状组团空间结构，奠定了有序建设的空间基础，规划超前性地预测到淮南是华东地区的能源基地，对铁路、港口、道路、电力等重要基础设施进行了合理布局，此版总规是淮南发展起步期的重要空间引导。
1996年完成的《淮南市城市总体规划（1996—2010年）》（简称96版总规）是由国务院批准（国办函[1996]34号）的城市总体规划。该规划在80版总规的基础上，进一步调整城市布局，确立了以政府驻地为中心，以洞山路、国庆路、合淮路、十涧湖路4条放射发展轴为基本框架，形成三组团即“东部城区、西部城区、北部城区”的轴带结合的组团空间格局。规划科学地预测了城市人口规模，为优化城市产业结构，加快城市综合交通及基础设施建设，提供了保证。但是由于1996年前后受各种综合因素的影响，导致总体规划存在一些欠缺：一是视野不够开阔，前瞻性不足，在城市定位中仅强调了能源基地建设，使城市发展受到很大局限，造成城市其它功能发展相对滞后。二是在城镇体系规划中，对城镇发展条件分析研究不够充分，对城镇发展的导向作用不强，建设相对分散，城镇规模偏小，聚集度不高。三是对矿业生产如何实现可持续发展研究不够。单纯注重主导产业的发展，忽视了中心城市的辐射带动作用，城市形态完全服从于产业布局，城市发展被动地跟产业走，造成城市经济发展薄弱。
为适应淮南市新时期城市发展和建設的需要，依据《中华人民共和国城乡规划法》和原建设部《关于同意修编淮南市城市总体规划的函（建规函【2004】47号）》的要求，对《淮南市城市总体规划（1996—2010年）》进行修编，委托中规院编制了《淮南市城市总体规划（2010—2020年）》（以下简称2010版总规）。
新一轮《淮南市城市总体规划（2010—2020年）》是2010年由国务院批准（国办函[2010]45号）的具有重要法定意义层面的规划。规划提出了城市转型的战略转折思路，将对淮南未来十年转型期的城市发展发挥重要引导和调控作用；3版总体规划用地规划图如下1。
1980版总规 1996版总规2010版总规
3、探索与实践
新一轮城市总体规划承担着探索转型期城市转型新路径的历史使命，工作目标确立为：构建指引城市长远可持续发展的空间结构和政策框架，为建设“和谐淮南、生态淮南”、创造具有示范效应的国家资源转型城市提供强有力支撑。新一轮城市总体规划在规划理念和发展思路上都实现重大转变；在战略层面上，构筑面向区域协作的开放空间；在规划内容上，由传统强调空间设计的物质性规划向空间设计与政策制度设计并重的综合性、政策性规划转变；在发展动力上，要从以往以资源开采为主向创新推动转变；在空间利用模式上，由增量增长向减量发展的转变。
3.1 构筑区域协作的开放空间
解决城市发展空间瓶颈约束的途径，就是要加强区域协调，寻求外部支持，拓展经济腹地。2010版总规高度重视区域协调与合作，提出合淮（合肥与淮南）同城化及合肥经济圈（合肥、淮南、六安、巢湖、）战略目标，规划过程中多次走访合肥、六安、桐城、巢湖、蚌埠、滁州、阜阳、蒙城等周边城市，就规划思路和内容主动进行沟通协调，力求在跨界地区开发，基础设施衔接和生态环境保护等重大问题上达成共识。在空间结构布局上，与《合淮同城化规划》、《合肥经济圈城镇体系规划》和《沿江城镇群发展规划》相衔接。规划以中心城市、副中心城市和重点镇为节点，以高速公路和市域主干公路为依托，构建“一主两副四区”的城镇空间发展结构。“一主”：是指市域内的中心城市，即淮南中心城区，主要承担区域性服务功能，辐射市域周边区域。“两副”：指市域内2个副中心城市，即潘集区驻地，凤台县城。是区、县域的综合性服务中心。“四区”：在全市形成四大城镇协调发展片区，即南部城市协调发展区、潘集—芦集城镇协调发展区、凤台—桂集城镇协调发展区和毛集—新集城镇协调发展区。城市空间发展策略为“东进、南扩、西调、北联”，向东规划建设淮滁（淮南至滁州）、淮蚌高速公路及淮蚌高铁（淮南至蚌埠），扩大与上海、南京、蚌埠、滁州的交通连接，扩大经济开发区与蚌埠、滁州的连接，形成新型工业和物流产业基地；向西加强与六安的协作，引六安地区大别山优质水源入淮。向南配合“合淮同城化”，在舜耕山以南建设山南新城区，加强与合肥北部城区的社会经济联系，辐射带动区域整体协调发展；向北拓展加强与北部蒙城地区的交通联系，新建多座跨淮河大桥，带动潘集区和凤台县的城镇经济发展如图2
3.2制定可行的发展目标
96版总规确定的城市发展目标“充分发挥淮南市区位优势，强化省域次中心城市地位，建设好综合交通设施，完善的区域供水、供电设施。2010版总规确定城市发展总目标为“---按照构建和谐社会和建设资源节约型、环境友好型社会的要求，重点处理好城市建设与煤炭生产及生态环境可持续发展的关系。继续发挥煤炭资源优势，建设能源科技创新城市；凭借三山三水的良好环境和丰富的文化内涵，建设山水园林城市、宜居生态城市和文化旅游名市”。 2010版总规目标中增加了“城市建设与生态环境保护的关系，建设能源科技创新城市、山水园林城市，宜居生态城市和文化旅游名市”等内容。从法定意义上明确淮南未来城市发展目标与方向，也是淮南城市长期追求的城市发展目标，相应城市性质也由96版总规确定的“华东地区以煤炭、电力为主的能源生产基地”；提升为“安徽省北部的重要中心城市，国家重要能源基地”。与96版总规相比，保留了“能源生产基地”的定位，明确淮南在国家战略中承担的历史使命。将96版总规确定的“华东地区----能源基地”提升为“国家重要能源基地”。进一步确定淮南在带动区域协调发展中应承担的重要职责。
规划在城市发展总目标下确定了区域协作、城市转型、社会和谐、生态保护等方面的分目标。在区域协作方面，提出合淮同城化、合肥经济圈城市发展合作，加强了与长三角城市及周边在区域基础设施、资源能源利用、生态环境保护及要素市场培育等方面协作，开拓区域协调发展的新格局。在城市转型方面，从转变城市发展目标、优化产业结构、调整空间供需关系、统筹空间资源等方面，阐述城市需要实施结构性调整才能达到城市转型目标。在社会和谐方面，强调城乡统筹，缩小城乡差距，健全社会保障制度，完善公共服务体系，保障公共安全，弘扬传统文化。在生态保护方面，重点处理好资源开采与生态环境保护的关系，集约节约利用土地、能源和水源，保持优良的生态坏境，实现建设山水园林城市、宜居生态城市和文化旅游名市的发展目标。
3.3土地资源利用理念的创新
土地利用总体供应政策作为促进调控城市系统运行方向的“按钮”，通过对城市空间资源的重新配置来撬动空间结构、产业布局、就业人口甚至社会结构的整体联动转型，进而实现经济增长与人口、用地、环境、资源的协调。对土地作为城市调控工具的重新认识，本次总规对于土地资源的价值有了新的认识，土地资源应以发展和动态眼光来认识，土地资源有效利用就是要在战略目标实现的最佳时间，实现土地资源和城市功能的最佳组合。在同样规模土地资源下，通过空间的复合利用，能获得可持续的高效的土地利用效益。基于对土地资源的新认识，2010版总规力求打破原有通过加大土地供应支持经济增长的路径依赖，转而树立了“复合化和再利用”的土地利用理念，主动调整城市空间的供需关系，改变过去以市场需求确定供地规模的的方式，通过总量和结构控制两个方面建立以供调需的供应模式。传统规划编制方法，首先需要预测城市人口规模，然后通过人均建设用地标准来预测建设用地规模，进而预测基础设施及社会公共服务设施的配置规模，2010版总规将“新增建設用地” 拓展“增改用地”的概念，在规模预测中统筹考虑了增量与存量空间。这也体现了本次规划从“以需定供”到“以供定需”理念的创新。
3.4生态环境保护发展策略
面对越来越大的生态环境压力，规划高度重视生态建设与环境保护，将生态安全作为制定所有发展策略的基本原则和前提条件。在规划前期研究中，开展了《淮南市生态市建设规划》，《淮南市采煤沉陷生态治理规划》，《淮南市绿地系统规划》等一系列与生态环境密切相关的课题研究，作为制定规划目标与策略的理论指导依据。另一重要探索是总体规划环评工作模式和机制的创新。采用“先期介入，全程参与”的新的工作模式，既保证了总体规划确定的目标、功能定位、空间结构、产业和设施布局、水资源及能源利用方式等主要内容都在环境影响的可控范围，也保证了规划环评提出的环境影响减缓措施作为总规实施对策直接纳入规划中，实现了规划与环评的良性互动，从法定层面上提升了生态环境保护地位。
3.5突出公共政策设计创新
传统城市总体规划从编制到实施管理，主要是对城市建设用地等各类规划要素进行管理控制。而本次规划积极吸纳和融合了各领域各部门的发展目标和策略，将公共政策作为贯穿规划编制到实施的主线。在编制阶段从空间入手提出策略化的空间管理控制方法，使技术文件向政策文件过渡，有利于政府决策；而在实施阶段，从公共政策入手落实更有助于空间规划的实施。传统的城市总规尽管也会涉及规划政策，但更多的是分别针对保障这些建设行为实施的各领域专项政策，较少关注到城市整体性发展的政策框架设计。而本次规划积极吸纳和融合了各领域各部门的发展目标和策略，将公共政策作为贯穿规划编制到实施的主线，主动承担起带动城市各领域发展的纲领性政策的重任。规划编制特别关注资源型城市转型过程中的路径设计及其公共政策配套，各个领域的政策环节如何衔接，中间环境如何进行政策把控，空间方案如何通过各领域的公共政策予以落实和获得保障。
3.6公众参与的开放规划
在工作方法上充分体现“开放规划”、“问计于民”的特点，改变以往由规划部门单独编制规划的方法模式，强调跨学科研究、多部门协作以及全方位过程的公众参与。本规划创新性地探索了多种有效推进公众参与的途徑和方法，公众参与贯穿整个规划过程，分民意调查、咨询讨论、公众展示三个阶段；参与的主体涵盖社会各阶层，包括普通市民、各行业协会、非政府组织和社会团体、企事业单位等；民意收集方式丰富多样，包括建立民意收集平台、设立热线电话、书面接访等；规划各阶段成果的公开展示方式通过报纸、电视、网络进行发布和公式；建立规划反馈机制，对公众参与的意见和建议采取分阶段、分专题、分部门、分区域的方式进行及时而有针对性的反馈，保证规划公众参与不仅仅停留在听取意见，而是将公众意见真正反映和落实到规划决策中。在工作组织上的一大特点，是发动广大市民进行全方位、多层次、全过程的公众参与，真正体现“市民城市市民建”、“我的城市我做主”的规划理念。通过公众深度参与规划，建立一个长效的沟通交流开放渠道，不仅让市民了解规划，而且使市民成为规划义务监督员，自觉监督规划的实施。
4、结语
2010版总规的编制完成和审批通过，仅仅是工作的第一步，还需要在总体规划指导下落实系列行动计划。淮南总规批复后，市委市政府组织召开了全市城市总体规划实施动员大会，强调今后要以城市总体规划统领各项事业，并对资源城市发展模式、提升发展质量、建设“四宜城市”（宜居、宜业、宜学、宜游）城市的阶段目标和工作进行了全面部署。继续完善城市总体规划—近期建设规划—年度实施计划的规划实施体系；新一轮总规批复后，淮南先后组织编制了《淮南市城市近期建设规划2011-2015》、《淮南市城市综合交通规划》、《淮南市城市综合防灾规划》、《淮南市城市抗震防灾规划》、《淮南市城市人防规划》、《淮南市加油站布点规划》、《淮南市医疗卫生设施专项规划》、《淮南市文化设施专项规划》等下位规划，并加强与淮南国民经济和社会发展“十二五”规划的有效衔接；调动基层政府和市场主体的积极性，促进全民共同参与和实施城市总体规划。
参考文献：
1、尹强，王佳文，吕晓蓓，新型城市发展观引领深圳总体规划，城市规划，2011-08
2、邹兵，可持续发展的城市总体规划目标指标体系，城市规划，2011-08
3、王梵，探索城市转型和可持续发展的新路径，城市规划，2011-08
4、熊鲁霞，改革开放后上海城市总体规划回顾与展望，城市规划学刊，2012-02
作者简介：作者：穆红，女，安徽淮南市规划信息中心，高级工程师