摘 要：2007年11月，《中华人民共和国突发公共事件应对法》发布实施，2018年4月中华人民共和国应急管理部正式挂牌办公，中国应急管理体制、机制建设进入了新的时期但从整体上看，中国的应急管理还处在初级阶段，本文通过对现阶段的研究，通过吸收众多领域内的研究成果和独特启示，结合实际应急管理经验，对应急管理部的发展方向进行探讨应急管理部的角色定位。
　　根据《中华人民共和国突发公共事件应对法》解释，我国的应急管理机制是：“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”。结合本次国务院机构改革成果，在现行体制下，并未对应急管理部的法律地位、管理指挥地位有明确的说明。找准应急管理部的角色、功能定位是破解应急管理部发展方向的一个有价值的探索。结合现阶段学界的研究成果和实际工作，应急管理部的角色和功能定位应该是：危机分析防范、处置协调联动、资源统计管理、社会宣传教育。结合这些定位，应急管理部建设的基本方向就有了有参考价值的轮廓。
　　一、参谋研究定位
　　根据一份对中国知网和万方数据平台检索结果的分析，以“应急管理/危机管理”为关键词检素，并以其中40篇有代表性的文献进行分析发现：高校研究主题数量为34，占比85%科研单位主体数量为8，占比20%：政府机关主体数量为3，占比7.5%：协会学会主体数量为1，占比2.5%从这个数据中我们可以得出，现阶段在我国，高等学校是“突发公共事件应急管理体制与机制”研究的绝对主体，也集中了该领域研究的丰富人才，但同时也说明，在我国由于政府机关研究主体太少，许多的研究成果难以受到应有的重视，而不能被应用于实际领域[1]。
　　应急管理部作为应对重大灾害和公共突发事件的领导部门，其工作内容具有很高的专业性，作为一个刚刚组建的部门，最重要的工作就是提升作为专业主管部门本身的理论专业性。
　　现阶段，我国应急管理的研究主要集中在高校、科研单位、政府机关和协会学会。
　　应急管理部的理论研究功能定位。作为专业应急管理机构，应急管理部应该在应急理论研究方向加强力量。组织专业力量对应急管理理论进行研究，并注重把研究成果应用于具体的应急管理工作实践。同时，结合高等教育机构目前仍是应急管理理论研究绝对主体的现状，应急管理部应加强与高等教育研究机构的合作，设立专业项目、投入专项资金支持应急管理理论研究，并结合现阶段应急管理工作实践，把研究成果应用于实际领域。
　　应急管理部的专业标准制定功能定位。现阶段我国应急管理工作仍是政出多门，针对不同类别公共突发事件往往是以对口管理部门为主进行应急处置，缺乏统一牵头部门。在具体实践中，自然灾害类仍以民政、国土、水利、地震等专业部门处置为主：公共卫生事件仍以医疗卫生部门牵头处置为主。这固然由突发事件处置专业性所决定，但也有对公共突发事件性质研究不足、界定不清有关系。应急管理部应成为公共突发事件处置的专业性、权威性部门，对公共突发事件的风险分析、级别界定、处置方法等应急全过程进行全要素的专业标准制定。结合灾害类别，应急管理部并不一定要在前线处置，但是对应急管理工作各个阶段和过程进行标准制定，让不同类别的公共突发事件有量化的表达，以便不同部门之间有统的参考和理解应急管理部的风险分析功能定位。应急管理是个全过程的应对流程，不仅仅局限在对公共突发事件的处置。公共危机管理机制就是指在政府危机管理基本原则的指导下，政府所建立的一整套公共危机监测、顶防和快速反应的制度与运行机制[2]。风险分析和应急预警也是其中的重要内容，对于规避灾害甚至有着不可替代的作用，现阶段，我国的风险分析和应急预警集中在分散的专业部门，主要针对于自然灾害，如气象灾害预警、地质灾害预警，从风险分析到预警发布都集中在专业部门（如气象、水利、地震等部门），各自为战、政出多门，缺乏统一的协调机构和发布口径。对于非自然类别公其突发事件（如安全生产类公共突发事件），根本就没有相关的风险分析和应急预警发布。应急管理部作为专业部门，应该承担起对公共突发事件的汇总分析、应急预警发布工作，以统一的、权威的程序开展应急管理的预警阶段工作。
　　二、体制机制规划建设定位
　　现阶段，学术界对我国应急管理体制和机制的概念和内仍有争论，就应急管理体制与机制的关系也有不同的看法，主要分为三种观点：（1）并列关系。范维澄认为体制、机制是分开的，“一案三制”中的三制就包括体制和机制[3]：钟开斌把应急管理体制与机制比作计算机中“硬件”与“软件”的关系[4]。（2）包含关系。李维贤则将应急管理体制包含在应急管理机制之内，认为应急管理机制既是指针对突发事件而建立的国家统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主的应急管急管理体制，又是一套集预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救找等于一体的应急体系和工作机制，它包括信息技露机制应急决策机制、处理协调机制、善后处理机制等于一体的应急体系和工作机制，它包括倍息技露机制、应急决策机制、处理协调机制、善后处理机制等[5]。（3）等同关系。也有其他学者认为应急体制和应急机制概念等同，在使用中不加区分[6][7]体制机制建设规划者定位。体制、机制研究虽然在学术界争论不体，但我们也应该注意到学界的争论是立足于学术定位于不同类别灾害处置的，与现实的应急管理又有所不同。应急管理部门作为专业、权威和综合部门，应该成为应急體制与机制建设的规划者，结合现有学术界的研究成果，并应于与具体实践，以仲裁者的身份理清二者之间的关系，在应急管理工作中理顺二者关系，科学合理的规划应急管理体制与机制建设应急预案监督角色定位。现阶段，我国国家层面有总体应急预案和专项应急预案，各级地方政府也遵照制定了本级政府的总体应急预案和专项应急预案。预案的制定有各级地方政府和专业部门制定，虽然有专业性考虑，但是制定部门、审定部门和执行部门合一的工作流程显然有不太合理之处，部门之间也缺乏协调联动。部分预案的规划制定远远超过了本部门的应急能力，对超过执行能力之外的资源调配又缺乏法律基础和行政权成。现阶段我国预案设计就缺乏统一性和集权性。对于跨部门的预案审定、监督，应该由更专业和综合的部门进行审定其合理性、可行性，并由应急管理部监督预案执行应急处置框架规划定位，在应急管理部成立之前，我国应急处置机制主要以临时指挥部和政府办公室下辖的应急办为支撑，往往是面对公共突发事件临时成立，其机构框架、指挥结构各有不同，针对同一类别的公共突发事件，不同地区的指挥机构设置也各有不同：甚至面对同一突发事件，根据政府级别不同会成立不同级别的应急指挥机构。现阶段，并没有一套成型的应急处置框架设计，而应急处置的指挥协调对于事件前期有效处置具有重要的、不可替代的作用。危机管理工作与别的政府服务性工作不一样，没有统一的、集权的突发危机应急管理机构，危机应急管理基础工作难以做到统筹安排、协调行动[8]结合前文提到的应急管理部参课研究功能定位，应急管理部（以及地方政府的应急管理厅、局）应该深入研究本地区社会风险现状，并制定可行的应急处置框架，这其中包括：（1）本级地方政府可以处置的公共突发事件应急处置框架，包括本地区各级、各参与应对单位在处置不同类别公共突发事件的组织框架，其机构设置、职能分工应达到“职责到岗位”的程度，并达到组织机构快速构建，有法可依的标准。（2）应对超过本地区处置能力的公共突发事件，应根据上级机构的应急组织框架，建立行之有效的沟通对接框架绩效建设功能定位绩效考核功能定位，方磊、张文认为危机管理系统应重点建设危机预防系统、危机决支持系统、危机处理系统与危机恢复系统[9]，可见危机恢复系统在应急管理工作中的重要地位，而现阶段我国的危机回复系统中恰恰缺少绩效考核这一重要内容。应急管理部作为应急管理的牵头和协调部门，对应急处置工作进行过程监督、结果绩效考核，通过考核研究评估应急处置效率，同时通过考核这种案例研究手段，也可以在今后的应急处置工作中提高处置能力和效率资源统计、审计、协调功能定位。公共突发事件的处置，往往涉及多个职能部门，面应急资源的储备也由各个专业对口部门自主储备，如救护资源（各种救护类器械和设备）主要储备在消防、卫生、交通、矿业等部门，人员消耗资源（水、食物、衣物等生活类资源）避难场所（体育场馆、防控设施等）主要儲备在民政、文体、人防等部门，对这类货源各级人民政府只起到汇总作用，缺乏针对应急处置的专业计算分析。对特应急管理资源，可由各职能部门进行专业储备维护，应急管理部（尤其是地方政府的应急管理厅、局）应该承担统计汇总，计算分析的任务，并加以审计监督，避免在资源储备部门中出现的“自己监督自己自已审计自己”的问题，通过对应急资源的有效储备、管理，最终达到在应急处置中科学协调分配的绩效目标。