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摘 要: 国有资产在我国政治、经济和社会生活中占有重要的地位,它是我国国民经济的支柱。探讨与解决国有资产流失的办法,意义重大。从国有资产流失的现状、原因以及治理国有资产流失的对策作了深入的研究。
关键词: 国有资产流失;表现;原因;对策
国有资产的流失指国有资产的出资者、管理者、经营者,因主观故意或过失,违反法律、法规而造成国有资产的损失。国有资产是建立社会主义市场经济的物质基础,是完善和发展社会主义市场经济的基本保障。有资料显示,我国每年流失国有资产上千亿元,严重困扰着我国的改革和国民经济的发展。防止国有资产的流失,必须建立约束机制,强化对国有资产的监管,防范和严厉打击各种职务犯罪。
1 国有资产流失的主渠道分析
1.1 因经营管理不善导致企业国有资产流失
企业经营管理的好坏,直接影响国有资产的运营。有些国有企业的经营管理混乱,不按照企业组织程序办事,企业的经营管理者独断专行,对项目的开发不作充分的调查和科学的论证,导致决策失误致使国有资产流失。有些国有企业置社会化大生产于不顾,仍然沿用过去粗放式的经营方式,生产技术效率低下,企业效益下降,甚至亏损,造成国有资产流失。有些国有企业的管理者漠视市场规律,盲目引进,重复建设,无法形成生产能力,或者所生产的产品没有市场销路,因投资失误而造成国有资产损失。
1.2 在企业破产中导致国有资产流失
随着我国社会主义市场经济的不断发展,市场机制的逐步完善,企业面临机遇与风险并存的局面。在价值规律和市场机制的作用下,企业破产成为不可避免的现实。我国自1987年6月1日试行《企业破产法》以来,全国共审结破产案件2000多件,在已破产的企业中,绝大部分企业占用大量国有资产,有相当一部分企业破产的主要动机是逃避债务。因此,破产企业中国有资产大量流失,是国有资产流失的主渠道之一。
1.3 在企业改制中导致国有资产流失
一些股份制企业在组建中,对国有资产高值低估。最常见的手法是对其中有形资产部分按原值等价折合入股,如对土地、房产等大宗不动产按原购入价评估,不计其市场升值部分。相当一部分企业甚至把原来国家拨给的土地,不计价折合成国家股份划作自己企业的法人股,对国有资产中的专利、商标、商誉、品牌等极具价值和增值潜力的无形资产,不予评估或按极低的价格评估,肆意侵吞国有资产。有的企业甚至将国有资产按比例送给个人。有的企业在红利分配时,国家股、集体股、个人股同股不同利,不合理的利益分配造成国有资产流失。有的改制企业发生的亏损由改制前单位负担,也造成国有资产流失。
2 导致国有资产流失的主因分析
2.1 国有资产产权主体缺位
国有资产按行业和行政区划由行政机关治理,国家的所有者职能和社会的经济治理职能也是合一的。按行业和行政区划来确立国有资产经营治理的机构,要么形成国有资产宏观配置的条块分割,要么多个行业治理部门和地方政府都在承担对所属企业的所有者职能和行业治理职能,使得国有资产的国家所有等于实际上的部门和地方所有,客观上使得国有资产实际上处于无人负责的状态,出现国有资产在改制等产权变动中严重流失的现象。现行国有资产治理体滞后于国企改制的需要,成为国企改制中国有资产流失的根本原因。
2.2 产权管理法律法规不太健全
一是行政干预、行业垄断影响评估的客观公正性。在国有资产的评估中,从评估操作程序到评估价值的确定,都有领导者人为定调,造成国有资产评估不实。一些评估机构挂靠在行政治理部门,垄断评估市场,形成地区封锁、部门封锁。一些行业治理部门也设立评估机构,收取治理费,由此形成政出多门,影响评估的客观公正性。二是国有土地使用权等资产不严格统一作价入股。国有企业改制时,涉及的国有土地使用权应当作价入股,由于许多国有大中型企业占用土地面积大,有的企业甚至地处“黄金”地段,地价很高,若将土地使用权全部折价入股,企业资产价值将会成倍增长,而资产利润率相应下降,不利于在股票发行时吸引社会投资。在具体工作中各地对这一问题的处理带有一定的随意性。有的不折股,仍收取土地占用费;有的折股,但折价太低;有的对工业企业不折股,而对商业企业折股。三是保护无形资产的观念单薄和缺乏相应的法律制度。长期以来,人们对无形资产观念淡薄,忽视对无形资产的评估或者草率评估,也由于无形资产的评估没有完善的法律措施,主要表现为:一是没有完整、统一的无形资产评估治理法规;二是无形资产评估治理不统一。
2.3 监督制度不健全
国有企业在我国国民经济中占有举足轻重的地位,它的改革是一项综合性的系统工程。而在“我国国企的改革过程中,多年来只强调了形式上的改革:放权、让利、承包、租赁、改制、改造等等,这样一来,企业的自主权是扩大了,改革在形式上实现了,但企业该做什么、不该做什么、怎样做,却没有应有的约束与限制,没有建立、健全相应的制度”。因而,当国有企业从计划经济转向市场经济时,一些工厂变成公司,经营方式由单一生产型向多元经贸型转变,使企业对国有资产的治理出现了失控。非凡是实行转让股份、兼并、租赁、承包、联营等经营机制后,由于缺乏相应的制度和有效的监督机制,企业对国有资产的监督约束效力大大削弱,再加上监管部门职责不明确,国有资产治理部门分工关系未理顺,监管工作中相互推诿。审计监督制度不健全,对国有企业的厂长、经理仍存在未坚持年度审计和离任审计制度的现象,未能客观公正地反映企业国有资产经营效益。国有资产经营治理者的升迁未与其治理效益相挂钩,因而他们对资产的流失无承担风险之忧,保值、增值与流失都与己无关,对企业的治理缺乏严格的治理措施任其资产流失,甚至参与瓜分,这样必然导致国有资产流失。
2.4 司法部门执法不力
执法部门对国有资产流失的案件及侵吞国有资产等违法犯罪行为查处不严,惩罚监督不力,治理监督手段软化,不利于保护国有资产权益。非凡是在税收征收治理方面,尽管我国的税收法律体系已基本形成,有法可依,但因治理手段缺乏科学性、执法不力,导致税收流失现象比较普遍。
2.5 国有资产治理者素质低下
国有资产治理者在对于国有资产进行治理的过程中,由于自身素质差、思想和业务水平低,缺乏组织治理能力,不适应市场经济发展的要求,从而对国有资产负有不可推卸的责任;此外,有些国有企业领导干部拜金主义和腐败现象严重,严重损害了国家的利益。具体表现为利用职务之便侵吞国有资产、贪污受贿、以公款请客送礼。在国有资产发生流动时,对国有资产的价值低估或少估,使自己或自己的亲友或者小团体从中牟利,从而使国有资产被侵蚀。
3 防止国有资产流失的建议
3.1 完善国有资产立法體系
一是制定《国有资产法》。作为国有资产治理基本法的《国有资产法》至今尚未出台,严重制约了国有资产治理法规的纵深发展,众多的国有资产治理方面的规范性文件由于缺乏基本法的统帅多有重复和矛盾之处,不利于法的贯彻实施。因此,必须制定《国有资产法》使众多的国有资产治理方面的规范性文件能在基本法的统帅下协调配套。二是制定物权法,划清国有资产产权界限,防止国有资产流失。三是制定与国有资产治理密切相关的法律法规,如《产权交易法》、《国有资产流失案件查处办法》,改变实践中无法可依或有法难依的局面。制定《国有资产流失案件查处办法》,以明确国有资产流失案件查处的部门,规定查处机关及工作人员的权利与义务,以及应当承担的责任。制定《产权交易法》,以明确产权交易主体、决定权与审批权、资产评估和产权交易的方式和程序等,使产权交易纳入法制化轨道。四是修改一些操作性不强的条例与办法。我国目前关于国有资产治理的规范性文件数量不少,但操作性较差,如《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》、《国有企业财产监督治理条例》、《国有资产评估治理办法》等,虽然规定了造成国有资产流失的单位和个人应当承担的行政和刑事责任,但由于在行为性质界定、违法犯罪数额等一系列问题上没有具体规定,缺乏可操作性。只有对已有的国有资产治理的法律规范进行清理和修改,提高可操作性,才能发挥其应有的作用。
3.2 加强对国有资产的法律保护
建议从以下几个方面完善刑法对国有资产的保护机制:一是在刑法调整的广度方面,要适当扩大犯罪主体范围,非凡是注重运用刑法规范法人的行为,有必要增设法人盗窃罪、法人诈骗罪、法人挪用公款罪和法人玩忽职守罪;要适当扩大受贿罪、贪污罪主体范围。《关于违反公司法的犯罪的决定》将受贿罪主体扩大到公司董事、监事、职工等非国家工作人员,这对于保护国有资产具有重要意义。除公司、企业以外,如中介服务机构等非国家工作人员也应通过相应的刑法调控手段,纳入受賄罪调整范围;适当扩大我国刑法调控覆盖面,针对国有资产流失中新出现的违法犯罪行为,有必要增设虚假陈述罪、利用不实文件罪、侵犯商业秘密罪、破产欺诈罪等。二是在刑法调控的力度方面,要针对各种犯罪的特性,考虑刑罚的有效性,有针对性地施加刑罚力度。对于惩治侵犯国有资产的犯罪,最为有效的武器是广泛地使用财产刑。应将罚金刑的范围扩大,对侵犯国有资产的犯罪均应附加适用罚金刑;应保留、完善没收财产刑,对严重侵害国有资产的可以没收财产。
3.3 强化资产管理部门的监督、审核、查处机制
国有资产管理部门对国有企业负有指导、督查责任。国有资产管理部门要监督改制企业的清产核资,加强对资产评估机构的管理,严格审查评估机构资格,核查评估结果,保证评估质量。对改制企业中发生的国有资产流失案件,要协同有关部门进行查处,坚决杜绝企业改制中人为因素造成的国有资产流失。
3.4 加强对国有资产的监督检查
对国有资产治理的监督检查工作必须通过企业监事会和社会有关中介组织进行。即通过国有企业的监事会、财政、银行等部门进行监督。监事会应有经济、金融、法律、技术和经营治理的专家组成,以便对企业的经营效益与资产保值、增值状况进行检查、监督和正确的评价。银行、财政部门要密切配合,不断优化宏观调控措施,促进企业行为的制度化、合法化。必须有效地利用企业国有资产审计的法律手段。审计部门主要审查企业资产、负债、损益是否真实合法,国有资产是否保值、增值,有无资产转移与流失问题。如有必要,还应对中外合资、合作经营企业进行资产审计试点,着重检查国有资产评估是否准确,国有资产权益有无保证。此外,对企业经营者进行任期资产审计,对造成资产损坏及流失者,进行严厉处理,追究其经济、行政责任,直至刑事责任。加强审计监督。
实践证明,审计是国有资产强有力的看护者。近年来,我国审计与查处力度正断加大。今后还应继续加大审计力度,扩大审计范围,让百姓清晰地看到政府捍卫国有资产安全、惩治腐败的决心和公正透明的勇气。
3.5 加强对管理人员和财会人员的培训工作,提高他们看家理财的本领
这些工作人员在平时的业务中对国有资产负有重要责任,加强对他们的培训工作,使他们熟练掌握与本职工作相关的政策、法律,不断更新知识,从而提高他们的看家理财的本领以及对国有资产管理的认识。只有这样,才能保证国有资产安全完整而不受侵害,保证改制的健康进行。
关键词: 国有资产流失;表现;原因;对策
国有资产的流失指国有资产的出资者、管理者、经营者,因主观故意或过失,违反法律、法规而造成国有资产的损失。国有资产是建立社会主义市场经济的物质基础,是完善和发展社会主义市场经济的基本保障。有资料显示,我国每年流失国有资产上千亿元,严重困扰着我国的改革和国民经济的发展。防止国有资产的流失,必须建立约束机制,强化对国有资产的监管,防范和严厉打击各种职务犯罪。
1 国有资产流失的主渠道分析
1.1 因经营管理不善导致企业国有资产流失
企业经营管理的好坏,直接影响国有资产的运营。有些国有企业的经营管理混乱,不按照企业组织程序办事,企业的经营管理者独断专行,对项目的开发不作充分的调查和科学的论证,导致决策失误致使国有资产流失。有些国有企业置社会化大生产于不顾,仍然沿用过去粗放式的经营方式,生产技术效率低下,企业效益下降,甚至亏损,造成国有资产流失。有些国有企业的管理者漠视市场规律,盲目引进,重复建设,无法形成生产能力,或者所生产的产品没有市场销路,因投资失误而造成国有资产损失。
1.2 在企业破产中导致国有资产流失
随着我国社会主义市场经济的不断发展,市场机制的逐步完善,企业面临机遇与风险并存的局面。在价值规律和市场机制的作用下,企业破产成为不可避免的现实。我国自1987年6月1日试行《企业破产法》以来,全国共审结破产案件2000多件,在已破产的企业中,绝大部分企业占用大量国有资产,有相当一部分企业破产的主要动机是逃避债务。因此,破产企业中国有资产大量流失,是国有资产流失的主渠道之一。
1.3 在企业改制中导致国有资产流失
一些股份制企业在组建中,对国有资产高值低估。最常见的手法是对其中有形资产部分按原值等价折合入股,如对土地、房产等大宗不动产按原购入价评估,不计其市场升值部分。相当一部分企业甚至把原来国家拨给的土地,不计价折合成国家股份划作自己企业的法人股,对国有资产中的专利、商标、商誉、品牌等极具价值和增值潜力的无形资产,不予评估或按极低的价格评估,肆意侵吞国有资产。有的企业甚至将国有资产按比例送给个人。有的企业在红利分配时,国家股、集体股、个人股同股不同利,不合理的利益分配造成国有资产流失。有的改制企业发生的亏损由改制前单位负担,也造成国有资产流失。
2 导致国有资产流失的主因分析
2.1 国有资产产权主体缺位
国有资产按行业和行政区划由行政机关治理,国家的所有者职能和社会的经济治理职能也是合一的。按行业和行政区划来确立国有资产经营治理的机构,要么形成国有资产宏观配置的条块分割,要么多个行业治理部门和地方政府都在承担对所属企业的所有者职能和行业治理职能,使得国有资产的国家所有等于实际上的部门和地方所有,客观上使得国有资产实际上处于无人负责的状态,出现国有资产在改制等产权变动中严重流失的现象。现行国有资产治理体滞后于国企改制的需要,成为国企改制中国有资产流失的根本原因。
2.2 产权管理法律法规不太健全
一是行政干预、行业垄断影响评估的客观公正性。在国有资产的评估中,从评估操作程序到评估价值的确定,都有领导者人为定调,造成国有资产评估不实。一些评估机构挂靠在行政治理部门,垄断评估市场,形成地区封锁、部门封锁。一些行业治理部门也设立评估机构,收取治理费,由此形成政出多门,影响评估的客观公正性。二是国有土地使用权等资产不严格统一作价入股。国有企业改制时,涉及的国有土地使用权应当作价入股,由于许多国有大中型企业占用土地面积大,有的企业甚至地处“黄金”地段,地价很高,若将土地使用权全部折价入股,企业资产价值将会成倍增长,而资产利润率相应下降,不利于在股票发行时吸引社会投资。在具体工作中各地对这一问题的处理带有一定的随意性。有的不折股,仍收取土地占用费;有的折股,但折价太低;有的对工业企业不折股,而对商业企业折股。三是保护无形资产的观念单薄和缺乏相应的法律制度。长期以来,人们对无形资产观念淡薄,忽视对无形资产的评估或者草率评估,也由于无形资产的评估没有完善的法律措施,主要表现为:一是没有完整、统一的无形资产评估治理法规;二是无形资产评估治理不统一。
2.3 监督制度不健全
国有企业在我国国民经济中占有举足轻重的地位,它的改革是一项综合性的系统工程。而在“我国国企的改革过程中,多年来只强调了形式上的改革:放权、让利、承包、租赁、改制、改造等等,这样一来,企业的自主权是扩大了,改革在形式上实现了,但企业该做什么、不该做什么、怎样做,却没有应有的约束与限制,没有建立、健全相应的制度”。因而,当国有企业从计划经济转向市场经济时,一些工厂变成公司,经营方式由单一生产型向多元经贸型转变,使企业对国有资产的治理出现了失控。非凡是实行转让股份、兼并、租赁、承包、联营等经营机制后,由于缺乏相应的制度和有效的监督机制,企业对国有资产的监督约束效力大大削弱,再加上监管部门职责不明确,国有资产治理部门分工关系未理顺,监管工作中相互推诿。审计监督制度不健全,对国有企业的厂长、经理仍存在未坚持年度审计和离任审计制度的现象,未能客观公正地反映企业国有资产经营效益。国有资产经营治理者的升迁未与其治理效益相挂钩,因而他们对资产的流失无承担风险之忧,保值、增值与流失都与己无关,对企业的治理缺乏严格的治理措施任其资产流失,甚至参与瓜分,这样必然导致国有资产流失。
2.4 司法部门执法不力
执法部门对国有资产流失的案件及侵吞国有资产等违法犯罪行为查处不严,惩罚监督不力,治理监督手段软化,不利于保护国有资产权益。非凡是在税收征收治理方面,尽管我国的税收法律体系已基本形成,有法可依,但因治理手段缺乏科学性、执法不力,导致税收流失现象比较普遍。
2.5 国有资产治理者素质低下
国有资产治理者在对于国有资产进行治理的过程中,由于自身素质差、思想和业务水平低,缺乏组织治理能力,不适应市场经济发展的要求,从而对国有资产负有不可推卸的责任;此外,有些国有企业领导干部拜金主义和腐败现象严重,严重损害了国家的利益。具体表现为利用职务之便侵吞国有资产、贪污受贿、以公款请客送礼。在国有资产发生流动时,对国有资产的价值低估或少估,使自己或自己的亲友或者小团体从中牟利,从而使国有资产被侵蚀。
3 防止国有资产流失的建议
3.1 完善国有资产立法體系
一是制定《国有资产法》。作为国有资产治理基本法的《国有资产法》至今尚未出台,严重制约了国有资产治理法规的纵深发展,众多的国有资产治理方面的规范性文件由于缺乏基本法的统帅多有重复和矛盾之处,不利于法的贯彻实施。因此,必须制定《国有资产法》使众多的国有资产治理方面的规范性文件能在基本法的统帅下协调配套。二是制定物权法,划清国有资产产权界限,防止国有资产流失。三是制定与国有资产治理密切相关的法律法规,如《产权交易法》、《国有资产流失案件查处办法》,改变实践中无法可依或有法难依的局面。制定《国有资产流失案件查处办法》,以明确国有资产流失案件查处的部门,规定查处机关及工作人员的权利与义务,以及应当承担的责任。制定《产权交易法》,以明确产权交易主体、决定权与审批权、资产评估和产权交易的方式和程序等,使产权交易纳入法制化轨道。四是修改一些操作性不强的条例与办法。我国目前关于国有资产治理的规范性文件数量不少,但操作性较差,如《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》、《国有企业财产监督治理条例》、《国有资产评估治理办法》等,虽然规定了造成国有资产流失的单位和个人应当承担的行政和刑事责任,但由于在行为性质界定、违法犯罪数额等一系列问题上没有具体规定,缺乏可操作性。只有对已有的国有资产治理的法律规范进行清理和修改,提高可操作性,才能发挥其应有的作用。
3.2 加强对国有资产的法律保护
建议从以下几个方面完善刑法对国有资产的保护机制:一是在刑法调整的广度方面,要适当扩大犯罪主体范围,非凡是注重运用刑法规范法人的行为,有必要增设法人盗窃罪、法人诈骗罪、法人挪用公款罪和法人玩忽职守罪;要适当扩大受贿罪、贪污罪主体范围。《关于违反公司法的犯罪的决定》将受贿罪主体扩大到公司董事、监事、职工等非国家工作人员,这对于保护国有资产具有重要意义。除公司、企业以外,如中介服务机构等非国家工作人员也应通过相应的刑法调控手段,纳入受賄罪调整范围;适当扩大我国刑法调控覆盖面,针对国有资产流失中新出现的违法犯罪行为,有必要增设虚假陈述罪、利用不实文件罪、侵犯商业秘密罪、破产欺诈罪等。二是在刑法调控的力度方面,要针对各种犯罪的特性,考虑刑罚的有效性,有针对性地施加刑罚力度。对于惩治侵犯国有资产的犯罪,最为有效的武器是广泛地使用财产刑。应将罚金刑的范围扩大,对侵犯国有资产的犯罪均应附加适用罚金刑;应保留、完善没收财产刑,对严重侵害国有资产的可以没收财产。
3.3 强化资产管理部门的监督、审核、查处机制
国有资产管理部门对国有企业负有指导、督查责任。国有资产管理部门要监督改制企业的清产核资,加强对资产评估机构的管理,严格审查评估机构资格,核查评估结果,保证评估质量。对改制企业中发生的国有资产流失案件,要协同有关部门进行查处,坚决杜绝企业改制中人为因素造成的国有资产流失。
3.4 加强对国有资产的监督检查
对国有资产治理的监督检查工作必须通过企业监事会和社会有关中介组织进行。即通过国有企业的监事会、财政、银行等部门进行监督。监事会应有经济、金融、法律、技术和经营治理的专家组成,以便对企业的经营效益与资产保值、增值状况进行检查、监督和正确的评价。银行、财政部门要密切配合,不断优化宏观调控措施,促进企业行为的制度化、合法化。必须有效地利用企业国有资产审计的法律手段。审计部门主要审查企业资产、负债、损益是否真实合法,国有资产是否保值、增值,有无资产转移与流失问题。如有必要,还应对中外合资、合作经营企业进行资产审计试点,着重检查国有资产评估是否准确,国有资产权益有无保证。此外,对企业经营者进行任期资产审计,对造成资产损坏及流失者,进行严厉处理,追究其经济、行政责任,直至刑事责任。加强审计监督。
实践证明,审计是国有资产强有力的看护者。近年来,我国审计与查处力度正断加大。今后还应继续加大审计力度,扩大审计范围,让百姓清晰地看到政府捍卫国有资产安全、惩治腐败的决心和公正透明的勇气。
3.5 加强对管理人员和财会人员的培训工作,提高他们看家理财的本领
这些工作人员在平时的业务中对国有资产负有重要责任,加强对他们的培训工作,使他们熟练掌握与本职工作相关的政策、法律,不断更新知识,从而提高他们的看家理财的本领以及对国有资产管理的认识。只有这样,才能保证国有资产安全完整而不受侵害,保证改制的健康进行。