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摘 要：县级财政预算编制的科学性、合理性，直接关系经济社会事业的发展、关系政府职能的实现、关系财政资金使用的效益。本文通过对县级财政年度预算存在的问题进行分析，并就如何完善县级财政年度预算的提出了几点建议。
关键词：完善；县级财政年度预算；建议
“郡县治，天下安”。 县级政府担负着县域经济与社会事业进步发展的责任，县级财政是县级政府履行职能的物质基础，财政预算编制的科学性、合理性，直接关系经济社会事业的发展、关系政府职能的实现、关系财政资金使用的效益。近年来，随着财税管理体制的不断改革完善，县级财政保障能力不断提高，但也存在着县域经济发展不平衡、社保民生支出增长过快、财力配置和财政支出责任不对等问题。本文通过对县级财政年度预算存在的问题进行分析，并就如何完善县级财政年度预算提出了几点建议。
一、县级财政年度预算存在的主要问题
（一）上级转移支付补助不确定
近年来，中央和省逐步加大了对地方的一般性转移支付的比重，并且在年初提前下达文件告知下级财政，提高了地方政府年初预算编制的完整性。但根据近两年来上级财政提前下达的转移支付补助情况来看，提前下达的转移支付补助金额虽然在逐年提高，但占转移支付总额的比重仍然不高，并且补助形式也不确定。因此，县级财政编制出来的年初预算财力规模较小，从而限定了支出预算的规模。县级年初安排的支出预算仅仅限于日常必需的刚性支出，如有余地，还要考虑当年偿还债务的问题。农业、教育、科技等与经常性财政收入、财政支出及GDP挂钩的法定支出，“文明城市”、“体育强县”、等各种考核支出，均无力保障。促进经济发展的资金在年初无力安排，建设性资金只有等待上级专项资金或发行债券资金解决，地方财政预算的编制、执行主要还是受上级补助因素控制，地方很难主动调节。
（二）县级财政收入不稳定
2016年5月，建筑业、房地产、金融保险、生活服务四大行业全面“营改增”，标志着1994年分税制后作为地方财政重要支柱和主体税种的营业税退出历史舞台。从有利方面看，“营改增”实现了企业减税降负，释放了改革红利，扩大了有效供给和消费需求，规范了收入关系；从不利方面看，“营改增”后，必然带来地方税收的结构性减收，地方收入大幅减少，地方政府面临财力不足的困境，经济欠发达、产业层次低及营业税依赖度高的地区尤为明显。而在预算执行中，县级政府还得按照上级下达的财政收入任务，想方设法保持县级收入的增长水平。县级政府不得不通过大量的非税收入来支撑财政收入的增长，而非税收入的实现很不稳定，并且一次性因素占极大部分，实际上县级可用财力并没有增加。
（三）年度预算编制不准确
在年初预算财力不足的情况下，大部分本应列入年度财政预算的项目支出，如基础设施建设、生态环境治理等，大量资金需求无力列入年初预算，只有零星点滴式切块安排。但在年度预算执行中，为了社会和事业的发展，县级政府不得不考虑对上述领域的协调平衡，通过努力争取上级专项资金、从县级预算资金中调整、申请发行债券资金等方式暂时缓解地方财力不足。由于年初预算难以全面统筹考虑，导致预算编制准确性低、预算约束力不强，陷入恶性循环。
（四）财政预算执行不均衡
政府年度财政预算经人民代表大会审议通过后，就具有了法定约束力，要求均衡有序、科学合理地执行预算。但在实际执行中，县级预算编制与预算执行存在很多矛盾与限制。一方面，有相当一部分上级资金是在下半年下达，同时，地方政府许多工作的开展在上半年才刚刚开始，因此上半年预算执行进度比下半年缓慢。另一方面，由于年初县级财力有限，上级转移支付收入又存在不确定性，县级编制年初政府预算时财力规模较小，项目建设资金无法纳入预算，项目单位在编制项目预算时对当年能够到位的项目资金无法全面准确的预计，项目预算编报粗放，从而影响预算支出执行进度。
二、完善县级财政年度预算的建议
鉴于上述县级财政年度预算编制和执行存在的问题，建议从以下几个方面进行完善。
（一）进一步完善转移支付制度。
一是加大对县级的财力性转移支付力度。建议中央、省级财政加大对县级及以下财力性转移支付力度，减少一些限制用途的一般性转移支付补助及专项转移支付补助，充分考虑县级困难情况，建立更为科学的财力保障机制，以调动县级的积极性，增强县级财力保障能力。
二是提前下达次年度转移支付补助项目及控制数。中央和省级财政在年末将下年度拟下达给县级的转移支付补助项目及控制数全部下达给地方，使县级财政编制年度预算时能初步掌握本年度项目情况、资金情况，尽可能将年度项目资金列入县级年初预算，使编制的预算更加科学合理，进一步提高项目资金的使用效率，
（二）增加县级财政收入，提高财政收入质量。
一是大力培育地方财源。一方面，要依托县级优势大力发展特色经济，培植财源。另一方面，促進招商引资由数量扩张型向质量效益型转变，着力提高县级招商引资的质量和水平。
二是进一步深化财税体制改革。一方面，在税收分享比例上，充分考虑地区经济发展水平的差距，分地区、分类别制定有差别税收分享比例，增强贫困地区的主动性，缓解财力过度向上集中的现象。另一方面，适当降低增值税、消费税、企业所得税、个人所得税上划的比例，给地方财政留有更多的可支配财力，增加县级收入，增强地方自主发展的统筹能力。
三是建立科学的财政收入目标考核体系。第一，要坚决贯彻依法征收、应收尽收的原则，从地方的财源实际出发，科学合理确定财政收入目标任务。第二，要建立科学的财政收入质量评价体系。第三，要强化财政管理和监督，定期或不定期的开展财政收入质量的内部监督和上下级之间的监督，明确处理处罚措施，有效扼制造假行为。
（三）进一步改进财政预算编制方式。
一是要清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项。《教育法》、 《农业法》、《科技进步法》規定的教育、农业、科技等法定支出和《预算法》是有矛盾的，这就需要对其中涉及财政的条文作相应的修改。各级党委和政府出台的有关政策法规、决议决定，凡涉及政府财政的，对财政预算应该提出原则性的要求，不应该制定具体的定量的要求，以维护国家政策法规的严肃性，给财政预算安排留有空间。
二是要合理界定政府财政的职能范围。随着我国经济发展进入新常态，财政困难也会成为新常态，经济和社会事业的发展都需要财政的介入，再多的收入也难以满足支出的需要。要避免财政预算困难，使财政能够轻装上阵，要从政府财政的职能着手，区分政府和市场的界限。
三是要坚持按照“量入为出，收支平衡”的思路编制财政预算。我国的预算法对地方政府债务有严格的限制，而现实是目前我国县级财政都存在大量的负债。因此，政府编制财政预算，必须以预算法为统领，在“收支平衡”的前提下编制财政预算，以确保财政持续、平稳、健康发展。
四是要统筹财力编制财政综合预算。长期以来，各级政府财政预算编制的主体是一般公共预算收入，局限于预算内的财力，政府预算对举办许多公共事业心有余而力不足。因此，各级政府安排预算就要将政府的财力综合考虑，统筹安排，编制综合预算，将分散的财力变为集中的财力，集中财力办大事，确保政府政策目标的实现。
参考文献：
[1]刘天学.关于完善县级财政年度预算的几点思考[J].预算管理与会计，2014 （10）
[2]李胜平. 浅析县级部门预算改革的完善与深化[J].中国市场，2014 （47）
关键词：完善；县级财政年度预算；建议
“郡县治，天下安”。 县级政府担负着县域经济与社会事业进步发展的责任，县级财政是县级政府履行职能的物质基础，财政预算编制的科学性、合理性，直接关系经济社会事业的发展、关系政府职能的实现、关系财政资金使用的效益。近年来，随着财税管理体制的不断改革完善，县级财政保障能力不断提高，但也存在着县域经济发展不平衡、社保民生支出增长过快、财力配置和财政支出责任不对等问题。本文通过对县级财政年度预算存在的问题进行分析，并就如何完善县级财政年度预算提出了几点建议。
一、县级财政年度预算存在的主要问题
（一）上级转移支付补助不确定
近年来，中央和省逐步加大了对地方的一般性转移支付的比重，并且在年初提前下达文件告知下级财政，提高了地方政府年初预算编制的完整性。但根据近两年来上级财政提前下达的转移支付补助情况来看，提前下达的转移支付补助金额虽然在逐年提高，但占转移支付总额的比重仍然不高，并且补助形式也不确定。因此，县级财政编制出来的年初预算财力规模较小，从而限定了支出预算的规模。县级年初安排的支出预算仅仅限于日常必需的刚性支出，如有余地，还要考虑当年偿还债务的问题。农业、教育、科技等与经常性财政收入、财政支出及GDP挂钩的法定支出，“文明城市”、“体育强县”、等各种考核支出，均无力保障。促进经济发展的资金在年初无力安排，建设性资金只有等待上级专项资金或发行债券资金解决，地方财政预算的编制、执行主要还是受上级补助因素控制，地方很难主动调节。
（二）县级财政收入不稳定
2016年5月，建筑业、房地产、金融保险、生活服务四大行业全面“营改增”，标志着1994年分税制后作为地方财政重要支柱和主体税种的营业税退出历史舞台。从有利方面看，“营改增”实现了企业减税降负，释放了改革红利，扩大了有效供给和消费需求，规范了收入关系；从不利方面看，“营改增”后，必然带来地方税收的结构性减收，地方收入大幅减少，地方政府面临财力不足的困境，经济欠发达、产业层次低及营业税依赖度高的地区尤为明显。而在预算执行中，县级政府还得按照上级下达的财政收入任务，想方设法保持县级收入的增长水平。县级政府不得不通过大量的非税收入来支撑财政收入的增长，而非税收入的实现很不稳定，并且一次性因素占极大部分，实际上县级可用财力并没有增加。
（三）年度预算编制不准确
在年初预算财力不足的情况下，大部分本应列入年度财政预算的项目支出，如基础设施建设、生态环境治理等，大量资金需求无力列入年初预算，只有零星点滴式切块安排。但在年度预算执行中，为了社会和事业的发展，县级政府不得不考虑对上述领域的协调平衡，通过努力争取上级专项资金、从县级预算资金中调整、申请发行债券资金等方式暂时缓解地方财力不足。由于年初预算难以全面统筹考虑，导致预算编制准确性低、预算约束力不强，陷入恶性循环。
（四）财政预算执行不均衡
政府年度财政预算经人民代表大会审议通过后，就具有了法定约束力，要求均衡有序、科学合理地执行预算。但在实际执行中，县级预算编制与预算执行存在很多矛盾与限制。一方面，有相当一部分上级资金是在下半年下达，同时，地方政府许多工作的开展在上半年才刚刚开始，因此上半年预算执行进度比下半年缓慢。另一方面，由于年初县级财力有限，上级转移支付收入又存在不确定性，县级编制年初政府预算时财力规模较小，项目建设资金无法纳入预算，项目单位在编制项目预算时对当年能够到位的项目资金无法全面准确的预计，项目预算编报粗放，从而影响预算支出执行进度。
二、完善县级财政年度预算的建议
鉴于上述县级财政年度预算编制和执行存在的问题，建议从以下几个方面进行完善。
（一）进一步完善转移支付制度。
一是加大对县级的财力性转移支付力度。建议中央、省级财政加大对县级及以下财力性转移支付力度，减少一些限制用途的一般性转移支付补助及专项转移支付补助，充分考虑县级困难情况，建立更为科学的财力保障机制，以调动县级的积极性，增强县级财力保障能力。
二是提前下达次年度转移支付补助项目及控制数。中央和省级财政在年末将下年度拟下达给县级的转移支付补助项目及控制数全部下达给地方，使县级财政编制年度预算时能初步掌握本年度项目情况、资金情况，尽可能将年度项目资金列入县级年初预算，使编制的预算更加科学合理，进一步提高项目资金的使用效率，
（二）增加县级财政收入，提高财政收入质量。
一是大力培育地方财源。一方面，要依托县级优势大力发展特色经济，培植财源。另一方面，促進招商引资由数量扩张型向质量效益型转变，着力提高县级招商引资的质量和水平。
二是进一步深化财税体制改革。一方面，在税收分享比例上，充分考虑地区经济发展水平的差距，分地区、分类别制定有差别税收分享比例，增强贫困地区的主动性，缓解财力过度向上集中的现象。另一方面，适当降低增值税、消费税、企业所得税、个人所得税上划的比例，给地方财政留有更多的可支配财力，增加县级收入，增强地方自主发展的统筹能力。
三是建立科学的财政收入目标考核体系。第一，要坚决贯彻依法征收、应收尽收的原则，从地方的财源实际出发，科学合理确定财政收入目标任务。第二，要建立科学的财政收入质量评价体系。第三，要强化财政管理和监督，定期或不定期的开展财政收入质量的内部监督和上下级之间的监督，明确处理处罚措施，有效扼制造假行为。
（三）进一步改进财政预算编制方式。
一是要清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项。《教育法》、 《农业法》、《科技进步法》規定的教育、农业、科技等法定支出和《预算法》是有矛盾的，这就需要对其中涉及财政的条文作相应的修改。各级党委和政府出台的有关政策法规、决议决定，凡涉及政府财政的，对财政预算应该提出原则性的要求，不应该制定具体的定量的要求，以维护国家政策法规的严肃性，给财政预算安排留有空间。
二是要合理界定政府财政的职能范围。随着我国经济发展进入新常态，财政困难也会成为新常态，经济和社会事业的发展都需要财政的介入，再多的收入也难以满足支出的需要。要避免财政预算困难，使财政能够轻装上阵，要从政府财政的职能着手，区分政府和市场的界限。
三是要坚持按照“量入为出，收支平衡”的思路编制财政预算。我国的预算法对地方政府债务有严格的限制，而现实是目前我国县级财政都存在大量的负债。因此，政府编制财政预算，必须以预算法为统领，在“收支平衡”的前提下编制财政预算，以确保财政持续、平稳、健康发展。
四是要统筹财力编制财政综合预算。长期以来，各级政府财政预算编制的主体是一般公共预算收入，局限于预算内的财力，政府预算对举办许多公共事业心有余而力不足。因此，各级政府安排预算就要将政府的财力综合考虑，统筹安排，编制综合预算，将分散的财力变为集中的财力，集中财力办大事，确保政府政策目标的实现。
参考文献：
[1]刘天学.关于完善县级财政年度预算的几点思考[J].预算管理与会计，2014 （10）
[2]李胜平. 浅析县级部门预算改革的完善与深化[J].中国市场，2014 （47）