论文部分内容阅读
摘要：作为中国公有制主体的国有企业，不仅在国民经济体系中占据主导位置，而且还规范着其他所有制企业的发展状态。国有企业所具有的“国有”特质，决定了其既是核心的经济组织，同时也承担着由“国有”性质而衍生的政治职能。正是在这个意义上，规范国有企业发展，推进国有企业改革，必须在这种双重价值之下进行相应的制度设计。
关键词：国有企业；公有制；经济职能；政治功能
中图分类号：F27文献标识码：A文章编号：1009-5381（2016）03-0058-08
如果从国有企业发展的现实来看，作为独特经济体制中的经济主体，国有企业和其他市场经济主体具有共同的经济职能，但同时有其更独特的多元化职能。“国有”这一内在基本属性决定着它必须遵循一种相对应的政治逻辑，而企业作为其存在形态，要在政治逻辑的基础上再按照经济逻辑运行。也就是说，国有企业中的经济运行逻辑与私人企业相比，具有内在的规定性与限制。而当前国有企业存在的问题一般集中在两个层面：一是过度干预而造成企业经济活力与创造力不足。正如有学者指出：“缘于政治庇佑和行政规制，国有控股企业没有降低管理成本的内在动力和有效约束，市场机制对国有控股企业管理成本的调节功能很弱。[1]二是在过度干预基础上对具体财政与利益分配的放任自流与市场化。所以，要解决过度经济化所带来的诸多行业发展问题，有序推动国有企业的良性发展，必须对其职能进行重新审视与明晰，明确其国家的公共性质与企业经营的经济性质二者之间的逻辑关系，以期为当下国有企业深化改革、革除自身存在的弊端奠定良好基础。
一、国有企业：一个经济与政治的混合体
国有企业作为一种经营组织形式，涉及社会的各行各业，在满足人们日益增长的物质和文化需求方面发挥着不可或缺的作用，同时作为国民经济全民所有制的实现形式，其所具有的公有特性又使其具有特定的政治属性。国有企业的“国有”特性使其不仅居于核心经济组织地位，同时也赋予其承担由“国有”性质而衍生的政治职能的责任。然而，单单视其为经济领域的主导者似乎不足以概括国有企业的现代价值，将国有企业界定为经济发展的企业主体和政治建设的社会主体，即国有企业是一个经济与政治的混合体，更符合国有企业发展趋势的价值需求。
（一）国民经济的主体
我国宪法第七条规定国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。可见，国有经济的主导作用是有法可依的，而作为国有经济载体的国有企业的地位也就不言而喻。作为国民经济的主导力量的国有企业在我国的国家建设历程中所体现出的历史发展性，表现在其风雨几十年的不断改革、深化与进步的经验里程中。
新中国建立之初，中国开始建立起初具规模的传统国有企业，建立的途径包括没收官僚资本和外国在华资本、改造民族私人资本以及国家投资建立，至改革开放前，规模各异数量众多的国有企业在全国逐步建立起来。国有企业在当时经济水平相对低下的中国成为唯一的经济主体以及经济发展命脉，其资本与经济管理权由国家掌控。但是在政府高度集权的计划经济体制下，传统国有企业只是没有权力，没有利润，没有责任的国家附属品。那个时代的国有企业政企不分，既不是市场主体也不是利益主体，国家对国有企业的管理呈现出过多、过细、过死的病态局面。员工只是“吃平均主义”的消极怠工者，统购包销的经营模式使国有企业毫无市场竞争力。
1978年十一届三中全会以后，随着国家的工作重心逐渐转移到经济建设上来，对国有企业的改革探索逐渐展开。1978年至1992年，是国有企业改革的初步摸索阶段。在这一阶段，扩大企业自主权改革的试点在四川展开，包括对国有企业进行经济责任制改革，在调整国家与企业分配关系上实行利改税政策，同时初次将企业的经营权与管理权分离。在1992至2002年的10年间，国有企业改革有了突破性的进展。1992年10月，党的十四大明确提出中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，1993年11月，党的十四届三中全会明确提出国有企业改革的目标是建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。在这一阶段，朱镕基总理曾经提出：“用三年左右的时间是大多数国有大中型亏损企业，摆脱困境进而建立现代企业制度。”[2]在科学正确的政策的指引下国有企业逐渐呈现出一定的市场竞争活力。2002年至2008年，现代企业制度的建设进入完善阶段。此阶段提出建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转流畅”的现代产权制度，2003年3月，经第十届全国人大一次会议审议通过，成立了新的国有资产管理机构——国有资产监督管理委员会。在完善阶段，国有企业的治理结构不断形成与完善，国有企业的经济主体地位建设也愈来愈规范化。
发展观察郭丽，邱忠霞：当代中国国有企业的双重价值论析近两年是深化国有企业改革的关键年。2014年3月，习近平总书记在参加十二届全国人大二次会议安徽代表团审议时表示：“不能在一片改革声浪中把国有资产变成牟取暴利的机会。关键是公开透明。”2014年10月底，党中央国务院批准成立了国务院国企改革领导小组。2015年9月13日《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》正式出台，从国家层面对国有企业改革提出了指导意见，这一年也被称为具体实施方案落地年。
一系列改革举措的实施使得陈旧的国有经济体系有所改观，经济效益明显提高，科技创新能力也不断增强，在经济发生突变的状况下也能做到灵活变通，国有企业的发展更加稳固，国有企业的发展前景更加光明，正如邓小平同志对社会整体状态的预测那样：大体到2020年，“我们才会在各方面形成一套更加成熟、更加定型的制度，在这个制度下的方针、政策，也将更加定型化”。[3]到2020年，国有企业的建设也将会拥有更加成熟与定型的企业制度，其对国民经济的主导作用将更加符合国家建设的路径需要。
（二）政治内涵再审视 当前的社会主义现代化建设，已经摆脱了仅仅以促进经济发展为主题的脱贫时代，社会建设成熟度与文明程度也不单纯以经济发展为衡量指标，对国家意识的关注程度，政治文明的发展程度以及社会责任的承担程度等非经济因素的衡量，是判断制度优劣的着重点，也是发展社会主义的新主题。因而，国有企业的经济价值在受到褒奖的同时，其政治语义下的价值导向也越来越受到民众的重视，对国有企业政治价值的探讨赋予其新的价值内涵。
社会主义经济的根本特征是生产资料公有制，国有经济是推动经济发展的主要力量，国有企业是这种经济形式的具体载体。生产资料公有制是社会主义制度与资本主义制度在经济领域的根本区别，对此，孙明哲曾指出：“我国建立了公有制基础上的人民内部关系。人民的内部关系是基于经济平等基础上的政治平等，这相对于西方国家经济自由基础上的政治自由，以及由于自由所导致的经济、政治上的结果不平等而言，是一种质的进步。”[4]生产资料公有制在某种意义上是对生产力发展水平的一种反映，也是国家一切权力属于人民的国家性质在经济领域的切实反映。坚持国有企业的公有制性质是维护最广大人民的利益的客观需要，更是坚持与巩固社会主义制度的根本要求。
国有企业有两种类别：一是企业的部分属于国家所有，二是企业的全部属于国家所有。换句话说，属于国家所有就是为人民所有，其资产也应该向全体人民分红。也就是说，国有企业资产具有一定的公共性[5]，表明国有企业资产应该由全民共享。但由于我国仍处于社会主义建设的初级阶段，国有企业财产还不能达到由全民共享的积累程度，真正的国有资产由全民共享尚未实现。因此，由国有企业来承担一些提供公共服务的社会责任，在一定程度上可以弥补其对民众经济利益的欠缺。这种公共服务的承担无疑体现出为人民服务的政治职责特性。
（三）政治经济双重内涵
作为市场主体与利益主体的国有企业，在满足人们日益增长的物质需要以及构建完善的经济发展体系方面所能发挥的经济属性作用是国家发展国有企业的本质所在。企业的政治经济双重性质不明晰，就难以保证其推动经济发展中能够规范运作，有学者直接指出了这种弊端：“国企高管可以分享到企业业绩上升带来的薪酬增加的好处，而无需承担企业业绩下降导致薪酬减少的风险，因此理性的企业高管会倾向通过投资过高风险的项目进行‘赌博’，增加其薪酬上涨的可能性，但从整个企业的角度而言降低了投资效率和损害企业价值。”[6]并且，在广大民众眼中，国有企业以公有制形式成为促进经济发展的支柱，过多关注它能创造巨大的经济产值，并不太注重它的政治涵义。
从国家层面对国有企业进行解读，我们会发现，国有企业是构建民主政治与和谐社会的经济基础，国有企业上缴的经济收益是国家财政入的重要来源，雄厚的财政后盾是构建国家各项机制的关键所在。从政治的角度来看，政治环境的稳定是保证国有企业稳居经济主导地位的前提，罗尔斯在谈论政治社会时提到：“政治社会能够保证人们相互承认他们拥有自由和平等的地位，在确保这些事情的时候，政治社会满足了他们的基本需要。”[7]241政治环境是保证国有企业实现自己发展要求的先决条件。同时，国家对国有企业进行一定程度的行政管制是保证国有企业在符合社会主义建设的要求下健康发展的必要手段。国有企业不仅仅是经济领域的发展成果，还是带有鲜明政治特性的经济衍生品，是一个集经济属性与政治特性于一身的混合体。
但是，这种国有企业的政治内涵，并非是可以获得政府特殊优惠政策的天然资本，而是对国有企业自我管理与运行机制的严格化与双重化的要求与规范，不能象有些学者的研究所揭示的，不规范干预导致资本效率的缺失。政府对国有企业的庇护与干预往往导致监督机制缺失或监管不到位，进而引致权利寻租性腐败和管理效率缺失，国有（控股）企业通过政府‘父爱’享受政治庇佑和行政垄断资本，是管理效率损失的根源。[1]
二、国有企业的运作规则：经济规律与政治规律的分治
国有企业双重价值的存在表明，作为有经济与政治双重含义的混合体，打破国有企业按照单一经济规律运行的发展状态，在现实的运作中将市场运行规律与政治运行规律协调统一起来，并进行适时分治，在不同的领域按照不同的规则运作，是推动国有企业改革健康有序发展的基本原则。如果混淆国有企业的双重价值属性或偏重一方，势必会造成严重的政治或经济问题，也会使国有企业领域中所涉及的公利与私利难以分界，造成程序正义之下的小集体谋取或垄断私利的社会问题。
（一）市场运行的规则及其运用
竞争机制是市场经济的基本要素，垄断的出现与社会主义市场经济的运行规律是相悖的。经济学家曼昆这样形容垄断：“垄断指的是一种状态或行为，即通过经济领域中的独占或排斥，限制市场中的竞争者来获得超过市场一般水平的收益，垄断按市场进入障碍可以分为行政垄断、自然垄断和市场垄断。”[8]马克思对这种垄断与竞争共存的状态做出这样的描述：“垄断是好东西，因为它是一个经济范畴，因而是从上帝那里流出来的东西。竞争是好东西，因为它也是一个经济范畴。但是，不好的是垄断的现实和竞争的现实。更不好的是垄断和竞争在相互吞并。”[9]因此，为保证社会主义市场经济的健康发展，作为促进经济发展的“老大哥”，国有企业在经营过程中应该遵循市场运行规律，从行政垄断向市场主体转型，以一个平等市场主体的身份居于经济领域，为其他市场主体的发展提供生存空间。
（二）政治结构中运行的规则及其规治
按照政治逻辑的要求，推动国有企业发展，是实现其政治价值和承担社会责任的前提；同时，基于社会主义现代化进程中国有企业的特殊政治内涵，要求其必须按照政治发展轨道的运行规则进行规治与管理。
社会主义政治制度的鲜明特点是民主与法治。国有企业在社会主义民主政治制度下进行经营管理必须符合法治要求。法治社会的建设要求实现行政主体的透明化和经济的法治化，前者是政治文明的进步，而后者是物质文明的进步。“正如经济法治化是物质文明的标志一样，政治法治化也是政治文明的根本标志；也正如物质文明必然要求实现经济法治化一样，政治文明也必然要求实行政治法治化。”[10]经济法治化与政治法治化共同促进社会主义文明的发展进程。 国有企业所持有的资本和收益不仅是建设和完善社会主义制度的物质基础，而且其用于支持国家公益事业发展的用途，对于和谐社会的建设来说也会发挥极大的作用。不仅如此，国有企业的改革与健康发展还是我国国家治理的重要内容，是国家宏观治理政策在微观领域的体现，国有企业的治理与国家治理具有目标的一致性，都是追求利益主体的良性发展。国有企业治理中关键问题的解决是完善国家治理的重要手段，因此，国有企业的改革需要从国家治理的宏观角度入手，使国有企业的完善能够推动国家治理体系和治理能力的现代化建设。
（三）领域区分与政经分治
一方面，国有企业运营中以获取利润为主的市场经营部分，要按照市场规律进行运作，遵循价值规律与其他市场主体进行公平竞争，破除垄断行为；通过优胜劣汰，提高国有企业的生存忧患意识，并成为依法经营、诚实守信的平等市场主体。另一方面，国有企业运营中发挥社会功能的部分以政治规律进行约束，将履行政治义务，承担社会责任作为建立现代企业制度的重要内容；提高国有企业的公共责任意识和治理能力，使其成为国有治理体系中的重要主体。区分出经济价值主导的领域和政治价值主导的领域，按照双重运行逻辑推动国有企业改革与发展，才是有效维持市场秩序和社会秩序稳定的必要手段。
三、国有企业的二维功能：经济的标尺与政治稳定
经济规则下国有企业的经济标尺作用，以及政治规制下国有企业促进政治稳定的作用，是其多维功能中不可回避的关键内容。
传统的国有企业的成立目的是克服私有制和社会化的矛盾，促进国家的经济发展。当代国有企业扮演的是具有多维功能的角色，不仅为社会的发展奠定雄厚的物质基础，更为政治社会的稳定做出了突出的贡献。关于企业责任，我国《公司法》第五条明确提出公司从事经营活动，必须遵守法律、行政法规，遵守社会公德、商业道德，诚实守信，接受政府和公众的监督，履行社会责任。美国乔治亚大学教授阿奇·卡罗尔（Archie B.Carroll）提出了“企业社会责任金字塔”理论，他将社会责任分为四个层次：第一层次是企业的经济责任，这也是基本责任，处于金字塔的底部；第二层是企业的法律责任，企业必须在社会制定的法律框架内运作；第三层是企业的伦理责任，指那些为社会所期望或禁止的、尚未形成法律条文的活动和做法，包括公平、公正、道德、规范等；第四层是企业的慈善责任。[11]中国有学者也指出：“中央也应明确规定，限制国有垄断企业职工的工资水平，避免由于行业垄断而形成职工间的不合理职工差别。央企的利润，必须主要上缴国家，而不能任意留存，归企业自由支配……在私营企业里应参照世界多数国家企业职工工资与经营盈余之余（多数在1∶1与1∶2之间）确定职工的工资水平，以法律的形式固定下来。”[12]对国有企业的约束性规定，其实是由中国国有企业的特殊地位与性质所决定的。
（一）国有企业的经济发展标示功能
在我国社会主义现代化建设中，国有企业作为国家经济战略发展的重要工具，在促进我国民族产业发展中扮演着重要的角色。国有企业最主要的经济功能在于保障国有资产的保值与增值，以为国家各种机制的运转提供物质支持。在国际经济竞争日益激烈的情况下，政府对国有企业进行适度的积极干预是保证本国经济稳定发展的必要选择。经济全球化对民族产业发展所产生的冲击力破坏了国家正常的经济秩序，国家的经济安全在一定程度上受到威胁。因此，在关键领域保持国有企业的主导地位，恢复发展民族企业，是维护国家经济安全的需要。此外，在许多经济落后地区，基础设施的建设是投资大收益小的系统工程，这样的建设只能由国家投资兴办，以促进局部地区的经济发展。因此，国有企业对缩小经济差距，促进社会经济的协调发展也起着重要作用。
企业是创新的主体，国有企业对促进我国技术创新水平的提高也具有不可推卸的责任。充分利用国有企业所获得的包括金融、土地、财税、科技项目等在内的优先资源，致力于提高企业的创新水平并推动国家技术创新，是国企推动经济发展之外的另一项重要任务。
伴随着经济的不断发展，环境问题也甚嚣尘上。国有企业作为市场经济的领头羊，在经济建设中具有导向作用，在环境保护过程中也必须起到带头作用，在环境得到良好保护的前提下促进经济增长才更能体现出国有企业的经济标尺地位。
（二）经济基础的决定作用
在构成经济基础的同时也为政治的稳定发展奠定基石。这种政治功能的奠基来源于其经济基础的决定作用，而政治功能中对于社会目标的完成，社会秩序的促进，政治信任的稳固都是国有企业促成政治稳定的重要方面。
首先，现有的经济体制既为民主政治的发展创造了相应的物质条件，又促进了社会主义民主政治的进一步发展。各种经济实体享有平等的发展权利和生存机会来表达自己的利益需求，通过合法途径参与政治。国有企业为社会创造的丰厚物质财富，使得人民的生活条件得到保障，民众才得以安心参与国家事务的管理，才能致力于打造稳定的政治环境。国有企业作为市场发展的中坚力量对政府功能具有潜在的改善作用。
其次，国有企业承担一定的公共责任是促进良好社会秩序的重要途径。在罗尔斯看来，秩序良好的社会是由公共的正义观念加以有效规范的社会，一个秩序良好的政治社会传达的其中一样东西是：“对大多数人来说，这种正义感还能够使他们按照自己的社会位置及其义务和职责而采取相应的行动。”[7]16国有企业较高的社会地位决定了它必须要有一定的政治人格与社会正义感，需要比其他企业承担更多的社会责任，这就要求国有企业具有经济与政治双重人格。其中政治人格是国有企业承担社会责任的动力所在。在《作为公平的正义》中，罗尔斯还提到基本善的观念：“基本善是从人的政治观念来看而为人所需要的和要求的东西，而从人的政治观念来看，人作为公民是完全社会合作成员，而不是同任何规范观念都毫无关系的纯粹人类……这些善是公民作为自由和平等的人度过整个人生所需要的东西”[7]73。基本善的观念是促进社会和谐发展所需要的一种思想意识，这种意识强调人们是规范下的合作成员，而规范是稳定的因素，合作是发展的关键。在政治观念上，国有企业提高对基本善意识的认知能力是企业自身发展不可或缺的一项任务，其基本善意识的形成是维护社会政治秩序稳定的重要力量。 再者，国有企业领导与员工之间合理的薪资分配是稳定人心的关键，更是稳定社会秩序的基础。薪资分配的合理性体现的是国有企业对社会价值观中关于公平与正义的观念践行状况。国有企业对促进社会公平职能的承担是否到位，在一定程度上会影响民众对政府的政治信任程度，民众的政治信任其实是政治支持的一种展现。许多的经验研究从政府绩效评估出发来研究政治信任，认为高度政治信任来自于大众满意中国政府的施政作为，特别是长期的经济成长为民众带来基本生活条件的改善。[13]国有企业的合理分配体系的建构是促进社会公平的关键，更是提高民众的政治信任的必要手段。国有企业经济收益分配不合理在一定程度上会造成人民的政治信任差异，影响人们对政府的支持度。缺少民众认同的政府或政党，其存在的合法性就会受到威胁。
四、国有企业的运作规范：国家标准之下的有限市场化
从上述论述中可以发现，国有企业无论是在经济功用的体现还是政治职能的发挥中都对社会主义制度的完善起着举足轻重的作用。因此，保障国有企业能够健康发展与规范运作是一项重要的任务。但是，只靠国有企业的自我治理无法实现其整体功能的有效发挥，推动国有企业改革还需要从国家层面对其进行规范与引导。基于国有企业的双重职能定位进行顶层制度设计，制定单独的法律以加强其合法性以及建立公平的分配机制，形成一种国家标准之下的有限市场化运作模式，是推动国有企业进一步发展的必要举措。
（一）基于经济功能与政治功能定位上的顶层设计
自国有企业存在之日起，国家就一直致力于对其进行规范化管理。尤其是在推动国有企业去行政化改革方面，出台了各种政策规定，比如，1993年11月党的十四届三中全会明确提出，国有企业改革的目标是建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度；在完善现代企业制度阶段，提出建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转流畅”的现代产权制度；各项关于国企改革的国家会议也都提到政企分开、权责明确、归属清晰等关键词。但国企改革还是没有取得突破性的进展。虽然有学者在理论上进一步指出，“国企改革应该在去行政化的基础上，实施分类改革，确立国有企业不同的改革目标和分类监管措施，通过国家顶层设计和地方支撑协同进行。”[14]但这种理论观点并没有践行于实践中。而在现实中，国有企业暴露出的种种弊端，如国企领导高薪养已，因垄断与分配不合理造成社会不公，国企腐败等问题，进一步激化了深化国有企业改革的紧迫性与重要性，必须从更高的制度层面来保障国企改革的进程。2015年9月13日，习近平主席签署了《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《意见》），国有企业在国家制度层面的顶层设计已经拉开帷幕。
《意见》指出，根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将国有企业分为商业类和公益类。通过界定功能、划分类别，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，提高改革的针对性、监管的有效性、考核评价的科学性，推动国有企业同市场经济深入融合，促进国有企业经济效益和社会效益有机统一。新型的分类标准突破了传统的改革观，改变了以往国有企业以创造经济价值为主，以承担社会责任为辅的发展局面，更避免了国企不承担社会职责的情况。新的分类标准让国有企业的经济职责与政治职责的有效发挥有了制度性的保障，将会促使国企改革朝着正确的方向不断推进。
（二）国有企业法对国有性质的明确
国有企业属于全民所有制企业，它是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是国家各项事业发展的重要物质基础和政治基础。因此，在法治的架构内以法的形式规范国有企业的政治与经济运作尤为重要。“国民经济的进行必将在有法可依、违法必究的大前提下前进……市场经济是法治经济，一切依法办事，这样国有企业和国家控股企业才能有组建混合所有制企业的主动性、积极性。否则，这些国有企业和国家控股企业领导人是不愿迈出改制的第一步的。”[15]国有企业的双重属性更需要有单独的法律保障，以确保其改革更加规范化与合法化，这也是法治国家建设的重要内容。
单独立法的观点是有现实意义的。首先，从经济方面来说，国有企业的资产属于国家所有，而其他企业的资产属于企业所有；国有企业的管理者是行政官员，而不是企业自身的经营者；国有企业的经济收益是国家税收的主要来源，是国家发展社会事业的物质基础，而民营企业的经济收益属于企业所有，不需要将大部分收益上缴国家。因此，在经济方面对国有企业进行单独立法，能够更好的发挥国有企业在承担国有资产保值增值责任的经济职能。
其次，从政治与社会方面来看，国有企业的改革是国家治理体系建设的重要组成部分。国家治理需要调动全社会的积极性和能动性，企业是国家治理体系中的一个重要参与主体，而国有企业更是企业主体中的主导力量，充分发挥国有企业在承担社会公共职能、宣传国家主流意识形态、参与公共服务供给等方面的政治功能，是稳定国家政治社会秩序、促进社会和谐发展的重要方面。而国有企业发挥其在国家治理中的政治功能需要有单独的立法来规范与保障。
从立法的层面规范国有企业的发展模式，让国有企业的发展无论在经济领域还是在政治领域都有法律旗帜的引导，有了旗帜就有了方向，就能在特定的轨道上纵深发展。基于国有企业经济功能与政治功能立场上的分别立法，使国企的深化改革真正做到归属明确，权责明晰。
（三）杜绝纯粹市场化的不当分配模式
马克思强调，按照劳动者的劳动来进行相应的“平等的”分配，实际上只是一种形式上的“公平”，因为它的“公平”只在于使用统一尺度来对待本来不同等的个人，这种形式上的“公平”实际上就是不公平。但从马克思的整个论述来看，马克思确实不把这种形式上的“公平的”分配视为人类最高的精神境界，它所期望的是“事实上的公平”即把个人体力与智力的差异以及家庭情况的差异也考虑在内的真正的公平。[16] 国有企业内部以及国有企业与其他企业之间的利益分配将直接关系到社会公平与正义的践行程度。当前国有企业分配问题是一个社会热点问题，企业分配行为不规范：一是国有企业利润分配制度不合理。国有企业获得利润后对国家资本的补偿偏低，造成企业技术创新乏力，设备资产老化，对企业的长期发展不利，损害了所有者权益；同时，高额利润转化为企业高管的收入、体制内职工的收入，形成了企业间收入分配上的巨大差距。二是代理人的机会主义行为。改革的漏洞为高管们提供了机会，而“与国际接轨”为他们采取机会主义行为——自己给自己加薪，提供了冠冕堂皇的理由。其实，这无异于“掌勺者”多吃多占。[17] 问题的解决需要建立公平的薪酬分配制度。 薪酬分配制度建立的原则是什么？笔者基于《意见》中关于企业薪酬分配制度的规定，对国有企业的利益分配的实施提出自己的看法。《意见》中指出，企业内部的薪酬分配权是企业的法定权利，由企业依法依规自主决定，完善既有激励又有约束、既讲效率又讲公平、既符合企业一般规律又体现国有企业特点的分配机制。同时提出，按照员工的不同工作贡献进行薪酬分配，对于行政部门认定的企业领导人员实行基本年薪制，这就有效的控制了以往领导获得大部分收益而普通员工只获得少部分收益的分配不合理现象，是调节员工与领导之间矛盾的关键性措施。由此可见，国有企业的分配，必须充分依其国有的性质，充分考量分配中的差异性与同一性问题。“差异性与同一性并存是世界与人的存在状态，对这种存在状态的认识与觉解，必然会影响人与人之间各种关系（包括分配关系）的调节。反过来，作为合理调节人际利益分配关系的分配正义，必然要深入反映人的这种现实存在状态，即分配合理性的生成与实现既要体现差异性（原则），又要体现同一性（原则）。”[18]总之，国有企业薪酬分配制度的制定原则就是既要体现企业分化的市场化因素，又必须严格依据“国有”的性质区分与一般企业的差异性。此外，商业性国有企业的经济收益用以增强国有经济活动，实现国有资产保值增值，而公益性企业的经济收入用以保障民生，提供公共产品与社会服务。两类企业利益的清楚划分使得国有企业的发展杜绝了纯粹市场化现象，对政治责任的承担有了国家法律层面的制约，新的改革措施赋予国有企业更多的社会价值与政治内涵。
毋庸置疑，国有企业双重价值的实现需要建立一种既能保证国企活力的、创新性与创造积极性的市场机制，又能确保国有企业为国家付出而获得政治荣誉与经济收益相协调的保障机制。当然，对国有企业进行政治与经济双重价值的评估体系的形成与完善是一项长期而艰巨的社会任务，需要党和国家、企业自身以及全体人民的不懈努力和奋斗。
参考文献：
[1]杨继生，阳建辉.行政垄断、政治庇佑与国有企业的超额成本[J].经济研究，2015（4）.
[2]张卓元，郑海航.中国国有企业改革30年回顾与展望[M].北京：人民出版社，2008：38.
[3]邓小平.邓小平文选[M].北京：人民出版社，1993：372.
[4]孙明哲，张森林.中国政治文明超越西方政治文明[J].求是，2013（3）.
[5]余华.马克思恩格斯的政府公共性理念及其对构建服务型政府的启示[J].中共浙江省委党校学报，2015（3）.
[6]黎文静，胡玉明.国企内部薪酬差距激励了谁[J].经济研究，2012（12）.
[7]约翰·罗尔斯.作为公平的正义[M].北京：中国社会科学出版社，2011.
[8]曼昆.经济学原理：微观经济学分册[M].北京：北京大学出版社，2009：315.
[9]马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集：第27卷[M].北京：人民出版社，1972：483.
[10]李龙.政治文明与依法治国[M].杭州：浙江大学出版社，2004：40.
[11]林欧.国有企业法律责任的法律规制[J].重庆科技学院学报：社会科学版，2010（1）.
[12]刘淑清，王致胜.我国收入分配中存在问题的主要原因及解决的主要途径[J].马克思主义研究，2010（10）.
[13]黄信豪.解释中国社会差序政治信任[J].政治科学论丛，2014（59）.
[14]戚津东，洪旭.国有企业改革的方向与路径[N].光明日报，2015-07-01
[15]厉以宁.依法治国和深化经济改革[J].经济研究，2015（1）.
[16]陈学明.马克思的公平观与社会主义市场经济[J].马克思主义研究，2011（1）.
[17]谷亚光.中国收入差距的状态、原因及治理对策[J].马克思主义研究，2010（4）.
[18]易小明.分配正义的两个基本原则[J].中国社会科学，2015（3）.
责任编辑：李祖杰
关键词：国有企业；公有制；经济职能；政治功能
中图分类号：F27文献标识码：A文章编号：1009-5381（2016）03-0058-08
如果从国有企业发展的现实来看，作为独特经济体制中的经济主体，国有企业和其他市场经济主体具有共同的经济职能，但同时有其更独特的多元化职能。“国有”这一内在基本属性决定着它必须遵循一种相对应的政治逻辑，而企业作为其存在形态，要在政治逻辑的基础上再按照经济逻辑运行。也就是说，国有企业中的经济运行逻辑与私人企业相比，具有内在的规定性与限制。而当前国有企业存在的问题一般集中在两个层面：一是过度干预而造成企业经济活力与创造力不足。正如有学者指出：“缘于政治庇佑和行政规制，国有控股企业没有降低管理成本的内在动力和有效约束，市场机制对国有控股企业管理成本的调节功能很弱。[1]二是在过度干预基础上对具体财政与利益分配的放任自流与市场化。所以，要解决过度经济化所带来的诸多行业发展问题，有序推动国有企业的良性发展，必须对其职能进行重新审视与明晰，明确其国家的公共性质与企业经营的经济性质二者之间的逻辑关系，以期为当下国有企业深化改革、革除自身存在的弊端奠定良好基础。
一、国有企业：一个经济与政治的混合体
国有企业作为一种经营组织形式，涉及社会的各行各业，在满足人们日益增长的物质和文化需求方面发挥着不可或缺的作用，同时作为国民经济全民所有制的实现形式，其所具有的公有特性又使其具有特定的政治属性。国有企业的“国有”特性使其不仅居于核心经济组织地位，同时也赋予其承担由“国有”性质而衍生的政治职能的责任。然而，单单视其为经济领域的主导者似乎不足以概括国有企业的现代价值，将国有企业界定为经济发展的企业主体和政治建设的社会主体，即国有企业是一个经济与政治的混合体，更符合国有企业发展趋势的价值需求。
（一）国民经济的主体
我国宪法第七条规定国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。可见，国有经济的主导作用是有法可依的，而作为国有经济载体的国有企业的地位也就不言而喻。作为国民经济的主导力量的国有企业在我国的国家建设历程中所体现出的历史发展性，表现在其风雨几十年的不断改革、深化与进步的经验里程中。
新中国建立之初，中国开始建立起初具规模的传统国有企业，建立的途径包括没收官僚资本和外国在华资本、改造民族私人资本以及国家投资建立，至改革开放前，规模各异数量众多的国有企业在全国逐步建立起来。国有企业在当时经济水平相对低下的中国成为唯一的经济主体以及经济发展命脉，其资本与经济管理权由国家掌控。但是在政府高度集权的计划经济体制下，传统国有企业只是没有权力，没有利润，没有责任的国家附属品。那个时代的国有企业政企不分，既不是市场主体也不是利益主体，国家对国有企业的管理呈现出过多、过细、过死的病态局面。员工只是“吃平均主义”的消极怠工者，统购包销的经营模式使国有企业毫无市场竞争力。
1978年十一届三中全会以后，随着国家的工作重心逐渐转移到经济建设上来，对国有企业的改革探索逐渐展开。1978年至1992年，是国有企业改革的初步摸索阶段。在这一阶段，扩大企业自主权改革的试点在四川展开，包括对国有企业进行经济责任制改革，在调整国家与企业分配关系上实行利改税政策，同时初次将企业的经营权与管理权分离。在1992至2002年的10年间，国有企业改革有了突破性的进展。1992年10月，党的十四大明确提出中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，1993年11月，党的十四届三中全会明确提出国有企业改革的目标是建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。在这一阶段，朱镕基总理曾经提出：“用三年左右的时间是大多数国有大中型亏损企业，摆脱困境进而建立现代企业制度。”[2]在科学正确的政策的指引下国有企业逐渐呈现出一定的市场竞争活力。2002年至2008年，现代企业制度的建设进入完善阶段。此阶段提出建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转流畅”的现代产权制度，2003年3月，经第十届全国人大一次会议审议通过，成立了新的国有资产管理机构——国有资产监督管理委员会。在完善阶段，国有企业的治理结构不断形成与完善，国有企业的经济主体地位建设也愈来愈规范化。
发展观察郭丽，邱忠霞：当代中国国有企业的双重价值论析近两年是深化国有企业改革的关键年。2014年3月，习近平总书记在参加十二届全国人大二次会议安徽代表团审议时表示：“不能在一片改革声浪中把国有资产变成牟取暴利的机会。关键是公开透明。”2014年10月底，党中央国务院批准成立了国务院国企改革领导小组。2015年9月13日《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》正式出台，从国家层面对国有企业改革提出了指导意见，这一年也被称为具体实施方案落地年。
一系列改革举措的实施使得陈旧的国有经济体系有所改观，经济效益明显提高，科技创新能力也不断增强，在经济发生突变的状况下也能做到灵活变通，国有企业的发展更加稳固，国有企业的发展前景更加光明，正如邓小平同志对社会整体状态的预测那样：大体到2020年，“我们才会在各方面形成一套更加成熟、更加定型的制度，在这个制度下的方针、政策，也将更加定型化”。[3]到2020年，国有企业的建设也将会拥有更加成熟与定型的企业制度，其对国民经济的主导作用将更加符合国家建设的路径需要。
（二）政治内涵再审视 当前的社会主义现代化建设，已经摆脱了仅仅以促进经济发展为主题的脱贫时代，社会建设成熟度与文明程度也不单纯以经济发展为衡量指标，对国家意识的关注程度，政治文明的发展程度以及社会责任的承担程度等非经济因素的衡量，是判断制度优劣的着重点，也是发展社会主义的新主题。因而，国有企业的经济价值在受到褒奖的同时，其政治语义下的价值导向也越来越受到民众的重视，对国有企业政治价值的探讨赋予其新的价值内涵。
社会主义经济的根本特征是生产资料公有制，国有经济是推动经济发展的主要力量，国有企业是这种经济形式的具体载体。生产资料公有制是社会主义制度与资本主义制度在经济领域的根本区别，对此，孙明哲曾指出：“我国建立了公有制基础上的人民内部关系。人民的内部关系是基于经济平等基础上的政治平等，这相对于西方国家经济自由基础上的政治自由，以及由于自由所导致的经济、政治上的结果不平等而言，是一种质的进步。”[4]生产资料公有制在某种意义上是对生产力发展水平的一种反映，也是国家一切权力属于人民的国家性质在经济领域的切实反映。坚持国有企业的公有制性质是维护最广大人民的利益的客观需要，更是坚持与巩固社会主义制度的根本要求。
国有企业有两种类别：一是企业的部分属于国家所有，二是企业的全部属于国家所有。换句话说，属于国家所有就是为人民所有，其资产也应该向全体人民分红。也就是说，国有企业资产具有一定的公共性[5]，表明国有企业资产应该由全民共享。但由于我国仍处于社会主义建设的初级阶段，国有企业财产还不能达到由全民共享的积累程度，真正的国有资产由全民共享尚未实现。因此，由国有企业来承担一些提供公共服务的社会责任，在一定程度上可以弥补其对民众经济利益的欠缺。这种公共服务的承担无疑体现出为人民服务的政治职责特性。
（三）政治经济双重内涵
作为市场主体与利益主体的国有企业，在满足人们日益增长的物质需要以及构建完善的经济发展体系方面所能发挥的经济属性作用是国家发展国有企业的本质所在。企业的政治经济双重性质不明晰，就难以保证其推动经济发展中能够规范运作，有学者直接指出了这种弊端：“国企高管可以分享到企业业绩上升带来的薪酬增加的好处，而无需承担企业业绩下降导致薪酬减少的风险，因此理性的企业高管会倾向通过投资过高风险的项目进行‘赌博’，增加其薪酬上涨的可能性，但从整个企业的角度而言降低了投资效率和损害企业价值。”[6]并且，在广大民众眼中，国有企业以公有制形式成为促进经济发展的支柱，过多关注它能创造巨大的经济产值，并不太注重它的政治涵义。
从国家层面对国有企业进行解读，我们会发现，国有企业是构建民主政治与和谐社会的经济基础，国有企业上缴的经济收益是国家财政入的重要来源，雄厚的财政后盾是构建国家各项机制的关键所在。从政治的角度来看，政治环境的稳定是保证国有企业稳居经济主导地位的前提，罗尔斯在谈论政治社会时提到：“政治社会能够保证人们相互承认他们拥有自由和平等的地位，在确保这些事情的时候，政治社会满足了他们的基本需要。”[7]241政治环境是保证国有企业实现自己发展要求的先决条件。同时，国家对国有企业进行一定程度的行政管制是保证国有企业在符合社会主义建设的要求下健康发展的必要手段。国有企业不仅仅是经济领域的发展成果，还是带有鲜明政治特性的经济衍生品，是一个集经济属性与政治特性于一身的混合体。
但是，这种国有企业的政治内涵，并非是可以获得政府特殊优惠政策的天然资本，而是对国有企业自我管理与运行机制的严格化与双重化的要求与规范，不能象有些学者的研究所揭示的，不规范干预导致资本效率的缺失。政府对国有企业的庇护与干预往往导致监督机制缺失或监管不到位，进而引致权利寻租性腐败和管理效率缺失，国有（控股）企业通过政府‘父爱’享受政治庇佑和行政垄断资本，是管理效率损失的根源。[1]
二、国有企业的运作规则：经济规律与政治规律的分治
国有企业双重价值的存在表明，作为有经济与政治双重含义的混合体，打破国有企业按照单一经济规律运行的发展状态，在现实的运作中将市场运行规律与政治运行规律协调统一起来，并进行适时分治，在不同的领域按照不同的规则运作，是推动国有企业改革健康有序发展的基本原则。如果混淆国有企业的双重价值属性或偏重一方，势必会造成严重的政治或经济问题，也会使国有企业领域中所涉及的公利与私利难以分界，造成程序正义之下的小集体谋取或垄断私利的社会问题。
（一）市场运行的规则及其运用
竞争机制是市场经济的基本要素，垄断的出现与社会主义市场经济的运行规律是相悖的。经济学家曼昆这样形容垄断：“垄断指的是一种状态或行为，即通过经济领域中的独占或排斥，限制市场中的竞争者来获得超过市场一般水平的收益，垄断按市场进入障碍可以分为行政垄断、自然垄断和市场垄断。”[8]马克思对这种垄断与竞争共存的状态做出这样的描述：“垄断是好东西，因为它是一个经济范畴，因而是从上帝那里流出来的东西。竞争是好东西，因为它也是一个经济范畴。但是，不好的是垄断的现实和竞争的现实。更不好的是垄断和竞争在相互吞并。”[9]因此，为保证社会主义市场经济的健康发展，作为促进经济发展的“老大哥”，国有企业在经营过程中应该遵循市场运行规律，从行政垄断向市场主体转型，以一个平等市场主体的身份居于经济领域，为其他市场主体的发展提供生存空间。
（二）政治结构中运行的规则及其规治
按照政治逻辑的要求，推动国有企业发展，是实现其政治价值和承担社会责任的前提；同时，基于社会主义现代化进程中国有企业的特殊政治内涵，要求其必须按照政治发展轨道的运行规则进行规治与管理。
社会主义政治制度的鲜明特点是民主与法治。国有企业在社会主义民主政治制度下进行经营管理必须符合法治要求。法治社会的建设要求实现行政主体的透明化和经济的法治化，前者是政治文明的进步，而后者是物质文明的进步。“正如经济法治化是物质文明的标志一样，政治法治化也是政治文明的根本标志；也正如物质文明必然要求实现经济法治化一样，政治文明也必然要求实行政治法治化。”[10]经济法治化与政治法治化共同促进社会主义文明的发展进程。 国有企业所持有的资本和收益不仅是建设和完善社会主义制度的物质基础，而且其用于支持国家公益事业发展的用途，对于和谐社会的建设来说也会发挥极大的作用。不仅如此，国有企业的改革与健康发展还是我国国家治理的重要内容，是国家宏观治理政策在微观领域的体现，国有企业的治理与国家治理具有目标的一致性，都是追求利益主体的良性发展。国有企业治理中关键问题的解决是完善国家治理的重要手段，因此，国有企业的改革需要从国家治理的宏观角度入手，使国有企业的完善能够推动国家治理体系和治理能力的现代化建设。
（三）领域区分与政经分治
一方面，国有企业运营中以获取利润为主的市场经营部分，要按照市场规律进行运作，遵循价值规律与其他市场主体进行公平竞争，破除垄断行为；通过优胜劣汰，提高国有企业的生存忧患意识，并成为依法经营、诚实守信的平等市场主体。另一方面，国有企业运营中发挥社会功能的部分以政治规律进行约束，将履行政治义务，承担社会责任作为建立现代企业制度的重要内容；提高国有企业的公共责任意识和治理能力，使其成为国有治理体系中的重要主体。区分出经济价值主导的领域和政治价值主导的领域，按照双重运行逻辑推动国有企业改革与发展，才是有效维持市场秩序和社会秩序稳定的必要手段。
三、国有企业的二维功能：经济的标尺与政治稳定
经济规则下国有企业的经济标尺作用，以及政治规制下国有企业促进政治稳定的作用，是其多维功能中不可回避的关键内容。
传统的国有企业的成立目的是克服私有制和社会化的矛盾，促进国家的经济发展。当代国有企业扮演的是具有多维功能的角色，不仅为社会的发展奠定雄厚的物质基础，更为政治社会的稳定做出了突出的贡献。关于企业责任，我国《公司法》第五条明确提出公司从事经营活动，必须遵守法律、行政法规，遵守社会公德、商业道德，诚实守信，接受政府和公众的监督，履行社会责任。美国乔治亚大学教授阿奇·卡罗尔（Archie B.Carroll）提出了“企业社会责任金字塔”理论，他将社会责任分为四个层次：第一层次是企业的经济责任，这也是基本责任，处于金字塔的底部；第二层是企业的法律责任，企业必须在社会制定的法律框架内运作；第三层是企业的伦理责任，指那些为社会所期望或禁止的、尚未形成法律条文的活动和做法，包括公平、公正、道德、规范等；第四层是企业的慈善责任。[11]中国有学者也指出：“中央也应明确规定，限制国有垄断企业职工的工资水平，避免由于行业垄断而形成职工间的不合理职工差别。央企的利润，必须主要上缴国家，而不能任意留存，归企业自由支配……在私营企业里应参照世界多数国家企业职工工资与经营盈余之余（多数在1∶1与1∶2之间）确定职工的工资水平，以法律的形式固定下来。”[12]对国有企业的约束性规定，其实是由中国国有企业的特殊地位与性质所决定的。
（一）国有企业的经济发展标示功能
在我国社会主义现代化建设中，国有企业作为国家经济战略发展的重要工具，在促进我国民族产业发展中扮演着重要的角色。国有企业最主要的经济功能在于保障国有资产的保值与增值，以为国家各种机制的运转提供物质支持。在国际经济竞争日益激烈的情况下，政府对国有企业进行适度的积极干预是保证本国经济稳定发展的必要选择。经济全球化对民族产业发展所产生的冲击力破坏了国家正常的经济秩序，国家的经济安全在一定程度上受到威胁。因此，在关键领域保持国有企业的主导地位，恢复发展民族企业，是维护国家经济安全的需要。此外，在许多经济落后地区，基础设施的建设是投资大收益小的系统工程，这样的建设只能由国家投资兴办，以促进局部地区的经济发展。因此，国有企业对缩小经济差距，促进社会经济的协调发展也起着重要作用。
企业是创新的主体，国有企业对促进我国技术创新水平的提高也具有不可推卸的责任。充分利用国有企业所获得的包括金融、土地、财税、科技项目等在内的优先资源，致力于提高企业的创新水平并推动国家技术创新，是国企推动经济发展之外的另一项重要任务。
伴随着经济的不断发展，环境问题也甚嚣尘上。国有企业作为市场经济的领头羊，在经济建设中具有导向作用，在环境保护过程中也必须起到带头作用，在环境得到良好保护的前提下促进经济增长才更能体现出国有企业的经济标尺地位。
（二）经济基础的决定作用
在构成经济基础的同时也为政治的稳定发展奠定基石。这种政治功能的奠基来源于其经济基础的决定作用，而政治功能中对于社会目标的完成，社会秩序的促进，政治信任的稳固都是国有企业促成政治稳定的重要方面。
首先，现有的经济体制既为民主政治的发展创造了相应的物质条件，又促进了社会主义民主政治的进一步发展。各种经济实体享有平等的发展权利和生存机会来表达自己的利益需求，通过合法途径参与政治。国有企业为社会创造的丰厚物质财富，使得人民的生活条件得到保障，民众才得以安心参与国家事务的管理，才能致力于打造稳定的政治环境。国有企业作为市场发展的中坚力量对政府功能具有潜在的改善作用。
其次，国有企业承担一定的公共责任是促进良好社会秩序的重要途径。在罗尔斯看来，秩序良好的社会是由公共的正义观念加以有效规范的社会，一个秩序良好的政治社会传达的其中一样东西是：“对大多数人来说，这种正义感还能够使他们按照自己的社会位置及其义务和职责而采取相应的行动。”[7]16国有企业较高的社会地位决定了它必须要有一定的政治人格与社会正义感，需要比其他企业承担更多的社会责任，这就要求国有企业具有经济与政治双重人格。其中政治人格是国有企业承担社会责任的动力所在。在《作为公平的正义》中，罗尔斯还提到基本善的观念：“基本善是从人的政治观念来看而为人所需要的和要求的东西，而从人的政治观念来看，人作为公民是完全社会合作成员，而不是同任何规范观念都毫无关系的纯粹人类……这些善是公民作为自由和平等的人度过整个人生所需要的东西”[7]73。基本善的观念是促进社会和谐发展所需要的一种思想意识，这种意识强调人们是规范下的合作成员，而规范是稳定的因素，合作是发展的关键。在政治观念上，国有企业提高对基本善意识的认知能力是企业自身发展不可或缺的一项任务，其基本善意识的形成是维护社会政治秩序稳定的重要力量。 再者，国有企业领导与员工之间合理的薪资分配是稳定人心的关键，更是稳定社会秩序的基础。薪资分配的合理性体现的是国有企业对社会价值观中关于公平与正义的观念践行状况。国有企业对促进社会公平职能的承担是否到位，在一定程度上会影响民众对政府的政治信任程度，民众的政治信任其实是政治支持的一种展现。许多的经验研究从政府绩效评估出发来研究政治信任，认为高度政治信任来自于大众满意中国政府的施政作为，特别是长期的经济成长为民众带来基本生活条件的改善。[13]国有企业的合理分配体系的建构是促进社会公平的关键，更是提高民众的政治信任的必要手段。国有企业经济收益分配不合理在一定程度上会造成人民的政治信任差异，影响人们对政府的支持度。缺少民众认同的政府或政党，其存在的合法性就会受到威胁。
四、国有企业的运作规范：国家标准之下的有限市场化
从上述论述中可以发现，国有企业无论是在经济功用的体现还是政治职能的发挥中都对社会主义制度的完善起着举足轻重的作用。因此，保障国有企业能够健康发展与规范运作是一项重要的任务。但是，只靠国有企业的自我治理无法实现其整体功能的有效发挥，推动国有企业改革还需要从国家层面对其进行规范与引导。基于国有企业的双重职能定位进行顶层制度设计，制定单独的法律以加强其合法性以及建立公平的分配机制，形成一种国家标准之下的有限市场化运作模式，是推动国有企业进一步发展的必要举措。
（一）基于经济功能与政治功能定位上的顶层设计
自国有企业存在之日起，国家就一直致力于对其进行规范化管理。尤其是在推动国有企业去行政化改革方面，出台了各种政策规定，比如，1993年11月党的十四届三中全会明确提出，国有企业改革的目标是建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度；在完善现代企业制度阶段，提出建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转流畅”的现代产权制度；各项关于国企改革的国家会议也都提到政企分开、权责明确、归属清晰等关键词。但国企改革还是没有取得突破性的进展。虽然有学者在理论上进一步指出，“国企改革应该在去行政化的基础上，实施分类改革，确立国有企业不同的改革目标和分类监管措施，通过国家顶层设计和地方支撑协同进行。”[14]但这种理论观点并没有践行于实践中。而在现实中，国有企业暴露出的种种弊端，如国企领导高薪养已，因垄断与分配不合理造成社会不公，国企腐败等问题，进一步激化了深化国有企业改革的紧迫性与重要性，必须从更高的制度层面来保障国企改革的进程。2015年9月13日，习近平主席签署了《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《意见》），国有企业在国家制度层面的顶层设计已经拉开帷幕。
《意见》指出，根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将国有企业分为商业类和公益类。通过界定功能、划分类别，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，提高改革的针对性、监管的有效性、考核评价的科学性，推动国有企业同市场经济深入融合，促进国有企业经济效益和社会效益有机统一。新型的分类标准突破了传统的改革观，改变了以往国有企业以创造经济价值为主，以承担社会责任为辅的发展局面，更避免了国企不承担社会职责的情况。新的分类标准让国有企业的经济职责与政治职责的有效发挥有了制度性的保障，将会促使国企改革朝着正确的方向不断推进。
（二）国有企业法对国有性质的明确
国有企业属于全民所有制企业，它是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是国家各项事业发展的重要物质基础和政治基础。因此，在法治的架构内以法的形式规范国有企业的政治与经济运作尤为重要。“国民经济的进行必将在有法可依、违法必究的大前提下前进……市场经济是法治经济，一切依法办事，这样国有企业和国家控股企业才能有组建混合所有制企业的主动性、积极性。否则，这些国有企业和国家控股企业领导人是不愿迈出改制的第一步的。”[15]国有企业的双重属性更需要有单独的法律保障，以确保其改革更加规范化与合法化，这也是法治国家建设的重要内容。
单独立法的观点是有现实意义的。首先，从经济方面来说，国有企业的资产属于国家所有，而其他企业的资产属于企业所有；国有企业的管理者是行政官员，而不是企业自身的经营者；国有企业的经济收益是国家税收的主要来源，是国家发展社会事业的物质基础，而民营企业的经济收益属于企业所有，不需要将大部分收益上缴国家。因此，在经济方面对国有企业进行单独立法，能够更好的发挥国有企业在承担国有资产保值增值责任的经济职能。
其次，从政治与社会方面来看，国有企业的改革是国家治理体系建设的重要组成部分。国家治理需要调动全社会的积极性和能动性，企业是国家治理体系中的一个重要参与主体，而国有企业更是企业主体中的主导力量，充分发挥国有企业在承担社会公共职能、宣传国家主流意识形态、参与公共服务供给等方面的政治功能，是稳定国家政治社会秩序、促进社会和谐发展的重要方面。而国有企业发挥其在国家治理中的政治功能需要有单独的立法来规范与保障。
从立法的层面规范国有企业的发展模式，让国有企业的发展无论在经济领域还是在政治领域都有法律旗帜的引导，有了旗帜就有了方向，就能在特定的轨道上纵深发展。基于国有企业经济功能与政治功能立场上的分别立法，使国企的深化改革真正做到归属明确，权责明晰。
（三）杜绝纯粹市场化的不当分配模式
马克思强调，按照劳动者的劳动来进行相应的“平等的”分配，实际上只是一种形式上的“公平”，因为它的“公平”只在于使用统一尺度来对待本来不同等的个人，这种形式上的“公平”实际上就是不公平。但从马克思的整个论述来看，马克思确实不把这种形式上的“公平的”分配视为人类最高的精神境界，它所期望的是“事实上的公平”即把个人体力与智力的差异以及家庭情况的差异也考虑在内的真正的公平。[16] 国有企业内部以及国有企业与其他企业之间的利益分配将直接关系到社会公平与正义的践行程度。当前国有企业分配问题是一个社会热点问题，企业分配行为不规范：一是国有企业利润分配制度不合理。国有企业获得利润后对国家资本的补偿偏低，造成企业技术创新乏力，设备资产老化，对企业的长期发展不利，损害了所有者权益；同时，高额利润转化为企业高管的收入、体制内职工的收入，形成了企业间收入分配上的巨大差距。二是代理人的机会主义行为。改革的漏洞为高管们提供了机会，而“与国际接轨”为他们采取机会主义行为——自己给自己加薪，提供了冠冕堂皇的理由。其实，这无异于“掌勺者”多吃多占。[17] 问题的解决需要建立公平的薪酬分配制度。 薪酬分配制度建立的原则是什么？笔者基于《意见》中关于企业薪酬分配制度的规定，对国有企业的利益分配的实施提出自己的看法。《意见》中指出，企业内部的薪酬分配权是企业的法定权利，由企业依法依规自主决定，完善既有激励又有约束、既讲效率又讲公平、既符合企业一般规律又体现国有企业特点的分配机制。同时提出，按照员工的不同工作贡献进行薪酬分配，对于行政部门认定的企业领导人员实行基本年薪制，这就有效的控制了以往领导获得大部分收益而普通员工只获得少部分收益的分配不合理现象，是调节员工与领导之间矛盾的关键性措施。由此可见，国有企业的分配，必须充分依其国有的性质，充分考量分配中的差异性与同一性问题。“差异性与同一性并存是世界与人的存在状态，对这种存在状态的认识与觉解，必然会影响人与人之间各种关系（包括分配关系）的调节。反过来，作为合理调节人际利益分配关系的分配正义，必然要深入反映人的这种现实存在状态，即分配合理性的生成与实现既要体现差异性（原则），又要体现同一性（原则）。”[18]总之，国有企业薪酬分配制度的制定原则就是既要体现企业分化的市场化因素，又必须严格依据“国有”的性质区分与一般企业的差异性。此外，商业性国有企业的经济收益用以增强国有经济活动，实现国有资产保值增值，而公益性企业的经济收入用以保障民生，提供公共产品与社会服务。两类企业利益的清楚划分使得国有企业的发展杜绝了纯粹市场化现象，对政治责任的承担有了国家法律层面的制约，新的改革措施赋予国有企业更多的社会价值与政治内涵。
毋庸置疑，国有企业双重价值的实现需要建立一种既能保证国企活力的、创新性与创造积极性的市场机制，又能确保国有企业为国家付出而获得政治荣誉与经济收益相协调的保障机制。当然，对国有企业进行政治与经济双重价值的评估体系的形成与完善是一项长期而艰巨的社会任务，需要党和国家、企业自身以及全体人民的不懈努力和奋斗。
参考文献：
[1]杨继生，阳建辉.行政垄断、政治庇佑与国有企业的超额成本[J].经济研究，2015（4）.
[2]张卓元，郑海航.中国国有企业改革30年回顾与展望[M].北京：人民出版社，2008：38.
[3]邓小平.邓小平文选[M].北京：人民出版社，1993：372.
[4]孙明哲，张森林.中国政治文明超越西方政治文明[J].求是，2013（3）.
[5]余华.马克思恩格斯的政府公共性理念及其对构建服务型政府的启示[J].中共浙江省委党校学报，2015（3）.
[6]黎文静，胡玉明.国企内部薪酬差距激励了谁[J].经济研究，2012（12）.
[7]约翰·罗尔斯.作为公平的正义[M].北京：中国社会科学出版社，2011.
[8]曼昆.经济学原理：微观经济学分册[M].北京：北京大学出版社，2009：315.
[9]马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集：第27卷[M].北京：人民出版社，1972：483.
[10]李龙.政治文明与依法治国[M].杭州：浙江大学出版社，2004：40.
[11]林欧.国有企业法律责任的法律规制[J].重庆科技学院学报：社会科学版，2010（1）.
[12]刘淑清，王致胜.我国收入分配中存在问题的主要原因及解决的主要途径[J].马克思主义研究，2010（10）.
[13]黄信豪.解释中国社会差序政治信任[J].政治科学论丛，2014（59）.
[14]戚津东，洪旭.国有企业改革的方向与路径[N].光明日报，2015-07-01
[15]厉以宁.依法治国和深化经济改革[J].经济研究，2015（1）.
[16]陈学明.马克思的公平观与社会主义市场经济[J].马克思主义研究，2011（1）.
[17]谷亚光.中国收入差距的状态、原因及治理对策[J].马克思主义研究，2010（4）.
[18]易小明.分配正义的两个基本原则[J].中国社会科学，2015（3）.
责任编辑：李祖杰