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摘要：宿州市土地流转工作起步较早，截至2017年3月，全市土地流转面积达399.98万亩，占家庭承包土地面积的44%。宿州市土地流转工作在十几年的过程中积累了丰富的经验，尤其是在财政支持土地流转方面取得了很大的成果。宿州市财政支持农村土地流转的具体做法值得借鉴。
关键词：土地流转；财政支持；宿州市；合作社
宿州市位于安徽省北部，属中原经济区和淮海经济区。宿州市土地流转工作起步较早，截至2017年3月，全市土地流转面积达399.98万亩，占家庭承包土地面积的44%。
一、宿州市土地流转的特点
从调研的情况来看，宿州市土地流转呈现以下特点：
（一）流转主体多元化。除农民参与农村土地流转外，宿州市越来越多的现代农业产业联合体、农业企业、专业合作社、家庭农场、专业大户等都参与进来，并且成为土地流转的重要参与者。截至2016年底，宿州市新型农业经营主体流转土地占流转总面积的70%以上，农户自发转让占土地出让面积的25.8%。如宿州市意利达农业科技专业合作社流转1066.7公顷，其中农民以入股形式流转203.3公顷，托管农民土地181.5公顷，真正形成了“生产分散在户，服务统一在社”的农业规模化经营机制。
（二）流转形式多样化。宿州市农地流转有转包、转让、租赁、互换、入股、代耕及其他形式。截至2017年第一季度，转包、转让、租赁、互换、入股、代耕及其他形式，所占流转总面积依次为128.93万亩、7.46万亩、206.33万亩、30.96万亩、15.24万亩、11.06万亩，占比分别为32.23%、1.87%、51.59%、7.74%、3.81%和2.77%。其中，转包和租赁是宿州市最普遍的流转形式，两项合计占83.82%。
（三）经营效益显著。通过创新农业经营主体，培育家庭农场，目前全市已认定家庭农场295个，其中，从事种植业的有165家（粮油生产83家、蔬菜瓜果种植79家、绿化苗木种植3家），养殖业130家，有力促进了全市农业规模化经营。
二、宿州市财政支持土地流转的方式
（一）加大财政补贴力度。为支持全市农村土地承包经营权确权登记工作顺利开展，宿州市财政局2016年拨付1716万元土地确权市级配套补助资金，用于农村产权流转交易市场建设和农村承包土地确权工作补助。据了解，农村产权流转交易市场补助，按每县区5万元标准和每乡镇（园区）3万元标准补助，共计312万元；农村承包土地确权工作补助，按四个县确权面积每亩2元标准补助，共计1379万元。从2013 年起，宿州市开展了涉农保险专项补贴试点工作，2014 年试点范围扩大到全市已认定的 462 家粮食生产家庭农场，试点面积 17.3 万亩。
（二）助力农机发展，提高机械化率。2016年，宿州市对深松机、玉米收获机械、捡拾压捆机、秸秆粉碎还田机实行敞开补贴。全年共落实补贴资金1.68亿元，补贴大中型拖拉机、谷物收获机械、旋耕播种机等播种机械以及各类秸秆综合处理机械9630台（套），受益农户8208户，拉动农民投入6亿元。在农机购置补贴政策的带动下，全市土地流转的进程进一步加快，综合机械化水平达到87.1%。
（三）扶持农业合作社，打造农业产业联合体。对加入联合体的农民合作社、家庭农场用于扩大生产经营的当年实际贷款发生额，宿州市财政局给予一定的贷款贴息；对联合体成员当年新建连栋温控大棚等农业设施建设项目，给予一定奖补；对拥有 30 台（套）以上农业机械、机库棚使用面积在 300 平方米以上的联合体内农机专业合作社，给予一定奖励。宿州市财政每年安排现代农业专项资金 2000 万元、农业产业化龙头企业贷款贴息资金 1500 万元，多方面对联合体建设给予扶持。
（四）推进人才建设。宿州市安排专项培训资金，加大对新型农民的培训力度。2016 年，全市新型农民培训3910人，其中职业农民3010人、新型农业经营主体农产品电商人才900人。职业农民主体中，生产经营型职业农民1360 人、专业技能型职业农民500人、专业服务型职业农民1150人。电商人才主要培训对象包括：种养大户、农民合作社、家庭农场、农业企业中从事农产品电子商务的技术人员和管理人员，以及返乡农民工、大中专毕业生和退伍军人等。对新型农民培训，省级以上奖补资金实行直补培训机构的办法，其中，生产经营型职业农民培训按人均 3000 元、专业技能型和专业服务型职业农民培训按人均 1000元、电商人才培训按人均2000元的标准进行奖补。
（五）探索并建立村级公共服务运行维护机制。为了配合土地流转工作的顺利开展，深化农村综合改革示范试点工作，宿州市在埇桥区24个乡镇282个村居试点，及时了解全区69个贫困村的实际需求，以问题为导向，优先安排支持全区69个贫困村农村公共服务运行维护资金1035万元，用于农民群众最急需、受益最直接的村级道路损毁修复、环境卫生整治和公共文化设施建设，建立村级公共服务运行维护机制。从2017年起，逐步将试点范围扩大到全市农村公共服务各个领域。
三、宿州市财政支持土地流转存在的问题
（一）财政专项资金补贴额度不高。各地用于扶持农村土地流转的专项资金虽然在逐年增长，但规模仍然较小。宿州市规定，每户在年度内可申请补贴机具台数不超过3台（套），农业生产经营组织在年度内可申请补贴机具台数不超过10台（套）。同时，受财力制约，一些县级配套扶持资金不能及时到位。
（二）支出结构不合理，补贴资金发放过于集中。从宿州市财政支出构成上看，结构不够合理，大部分财政支出集中在少数龙头专业合作社，小型农业专业合作社得到的财政支持较少。从支持项目看，宿州市财政扶助农民专业合作社发展农业的项目设立类别不清晰，项目设置缺乏科学性与统一性，具有随意性，农民专业合作社申报项目难以明晰；申报流程冗长，项目资金到位需要经过一系列渠道，有的需要一年的时间才能完成项目流程。
（三）财政支持渠道过于分散。目前，财政支持土地流转的资金分散在财政局、农委、土地局、劳动局、民政局、扶贫办等十多个政府职能部门，实施主体过于分散。在项目、资金的分配上具有较大的随意性和盲目性，人为因素较大，制度被削弱。
四、加强财政支持土地流转工作的建议
（一）细化财政扶持标准，建立差别化扶持政策。从流转后经营情况看，规模流转的土地（100 亩以上）基本上以经济作物、良种繁育和苗木花卉为主，种植粮食作物的并不多。为了解决当前土地流转中“非农化”、“非粮化”的倾向，财政部门应提高种粮补贴标准，区别种粮户与其他农户的补贴标准，讓种粮户更有积极性。
（二）加强财政资金发放程序管理，确保资金及时足额拨付。各级财政部门要统筹安排资金，避免资金集中拨付。以农机补贴为例，兑付资金的频率应该提高到每月2—3次。同时，要加强对资金拨付流程的监督，严格落实责任追究制，提升信息透明度。
（三）充分发挥财政补贴的引导作用。鉴于财政补贴资金的公共性、有限性，建议注重发挥财政补贴的示范引导作用。补贴要直接，可参照国外主要对农场主等经营主体直接补贴的做法，加大直接补贴比重。增强财政补贴公平性，避免将财政资金集中在少数龙头专业合作社，应该加大对小型农业专业合作社财政支持力度，从需求角度促进农村土地流转。
（四）完善农村土地流转风险保障制度。为防止土地流入方经营不善而损害农民利益，应当建立由财政部门牵头、土地流入经营方参与的土地风险保障基金，允许土地流转受让方参加政策性农业保险等。
关键词：土地流转；财政支持；宿州市；合作社
宿州市位于安徽省北部，属中原经济区和淮海经济区。宿州市土地流转工作起步较早，截至2017年3月，全市土地流转面积达399.98万亩，占家庭承包土地面积的44%。
一、宿州市土地流转的特点
从调研的情况来看，宿州市土地流转呈现以下特点：
（一）流转主体多元化。除农民参与农村土地流转外，宿州市越来越多的现代农业产业联合体、农业企业、专业合作社、家庭农场、专业大户等都参与进来，并且成为土地流转的重要参与者。截至2016年底，宿州市新型农业经营主体流转土地占流转总面积的70%以上，农户自发转让占土地出让面积的25.8%。如宿州市意利达农业科技专业合作社流转1066.7公顷，其中农民以入股形式流转203.3公顷，托管农民土地181.5公顷，真正形成了“生产分散在户，服务统一在社”的农业规模化经营机制。
（二）流转形式多样化。宿州市农地流转有转包、转让、租赁、互换、入股、代耕及其他形式。截至2017年第一季度，转包、转让、租赁、互换、入股、代耕及其他形式，所占流转总面积依次为128.93万亩、7.46万亩、206.33万亩、30.96万亩、15.24万亩、11.06万亩，占比分别为32.23%、1.87%、51.59%、7.74%、3.81%和2.77%。其中，转包和租赁是宿州市最普遍的流转形式，两项合计占83.82%。
（三）经营效益显著。通过创新农业经营主体，培育家庭农场，目前全市已认定家庭农场295个，其中，从事种植业的有165家（粮油生产83家、蔬菜瓜果种植79家、绿化苗木种植3家），养殖业130家，有力促进了全市农业规模化经营。
二、宿州市财政支持土地流转的方式
（一）加大财政补贴力度。为支持全市农村土地承包经营权确权登记工作顺利开展，宿州市财政局2016年拨付1716万元土地确权市级配套补助资金，用于农村产权流转交易市场建设和农村承包土地确权工作补助。据了解，农村产权流转交易市场补助，按每县区5万元标准和每乡镇（园区）3万元标准补助，共计312万元；农村承包土地确权工作补助，按四个县确权面积每亩2元标准补助，共计1379万元。从2013 年起，宿州市开展了涉农保险专项补贴试点工作，2014 年试点范围扩大到全市已认定的 462 家粮食生产家庭农场，试点面积 17.3 万亩。
（二）助力农机发展，提高机械化率。2016年，宿州市对深松机、玉米收获机械、捡拾压捆机、秸秆粉碎还田机实行敞开补贴。全年共落实补贴资金1.68亿元，补贴大中型拖拉机、谷物收获机械、旋耕播种机等播种机械以及各类秸秆综合处理机械9630台（套），受益农户8208户，拉动农民投入6亿元。在农机购置补贴政策的带动下，全市土地流转的进程进一步加快，综合机械化水平达到87.1%。
（三）扶持农业合作社，打造农业产业联合体。对加入联合体的农民合作社、家庭农场用于扩大生产经营的当年实际贷款发生额，宿州市财政局给予一定的贷款贴息；对联合体成员当年新建连栋温控大棚等农业设施建设项目，给予一定奖补；对拥有 30 台（套）以上农业机械、机库棚使用面积在 300 平方米以上的联合体内农机专业合作社，给予一定奖励。宿州市财政每年安排现代农业专项资金 2000 万元、农业产业化龙头企业贷款贴息资金 1500 万元，多方面对联合体建设给予扶持。
（四）推进人才建设。宿州市安排专项培训资金，加大对新型农民的培训力度。2016 年，全市新型农民培训3910人，其中职业农民3010人、新型农业经营主体农产品电商人才900人。职业农民主体中，生产经营型职业农民1360 人、专业技能型职业农民500人、专业服务型职业农民1150人。电商人才主要培训对象包括：种养大户、农民合作社、家庭农场、农业企业中从事农产品电子商务的技术人员和管理人员，以及返乡农民工、大中专毕业生和退伍军人等。对新型农民培训，省级以上奖补资金实行直补培训机构的办法，其中，生产经营型职业农民培训按人均 3000 元、专业技能型和专业服务型职业农民培训按人均 1000元、电商人才培训按人均2000元的标准进行奖补。
（五）探索并建立村级公共服务运行维护机制。为了配合土地流转工作的顺利开展，深化农村综合改革示范试点工作，宿州市在埇桥区24个乡镇282个村居试点，及时了解全区69个贫困村的实际需求，以问题为导向，优先安排支持全区69个贫困村农村公共服务运行维护资金1035万元，用于农民群众最急需、受益最直接的村级道路损毁修复、环境卫生整治和公共文化设施建设，建立村级公共服务运行维护机制。从2017年起，逐步将试点范围扩大到全市农村公共服务各个领域。
三、宿州市财政支持土地流转存在的问题
（一）财政专项资金补贴额度不高。各地用于扶持农村土地流转的专项资金虽然在逐年增长，但规模仍然较小。宿州市规定，每户在年度内可申请补贴机具台数不超过3台（套），农业生产经营组织在年度内可申请补贴机具台数不超过10台（套）。同时，受财力制约，一些县级配套扶持资金不能及时到位。
（二）支出结构不合理，补贴资金发放过于集中。从宿州市财政支出构成上看，结构不够合理，大部分财政支出集中在少数龙头专业合作社，小型农业专业合作社得到的财政支持较少。从支持项目看，宿州市财政扶助农民专业合作社发展农业的项目设立类别不清晰，项目设置缺乏科学性与统一性，具有随意性，农民专业合作社申报项目难以明晰；申报流程冗长，项目资金到位需要经过一系列渠道，有的需要一年的时间才能完成项目流程。
（三）财政支持渠道过于分散。目前，财政支持土地流转的资金分散在财政局、农委、土地局、劳动局、民政局、扶贫办等十多个政府职能部门，实施主体过于分散。在项目、资金的分配上具有较大的随意性和盲目性，人为因素较大，制度被削弱。
四、加强财政支持土地流转工作的建议
（一）细化财政扶持标准，建立差别化扶持政策。从流转后经营情况看，规模流转的土地（100 亩以上）基本上以经济作物、良种繁育和苗木花卉为主，种植粮食作物的并不多。为了解决当前土地流转中“非农化”、“非粮化”的倾向，财政部门应提高种粮补贴标准，区别种粮户与其他农户的补贴标准，讓种粮户更有积极性。
（二）加强财政资金发放程序管理，确保资金及时足额拨付。各级财政部门要统筹安排资金，避免资金集中拨付。以农机补贴为例，兑付资金的频率应该提高到每月2—3次。同时，要加强对资金拨付流程的监督，严格落实责任追究制，提升信息透明度。
（三）充分发挥财政补贴的引导作用。鉴于财政补贴资金的公共性、有限性，建议注重发挥财政补贴的示范引导作用。补贴要直接，可参照国外主要对农场主等经营主体直接补贴的做法，加大直接补贴比重。增强财政补贴公平性，避免将财政资金集中在少数龙头专业合作社，应该加大对小型农业专业合作社财政支持力度，从需求角度促进农村土地流转。
（四）完善农村土地流转风险保障制度。为防止土地流入方经营不善而损害农民利益，应当建立由财政部门牵头、土地流入经营方参与的土地风险保障基金，允许土地流转受让方参加政策性农业保险等。