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摘要目前我国正处于社会转型的关键时期,这既是经济社会发展的黄金时期,也是矛盾的凸显期。而政府现行管制型的治理理念和模式无法适应目前的社会转型和经济转型,在管制型的治理理念和模式下,政府在行政理念、政府职能、政府体制、政府运行体制、行为方式等方面都存在诸多不适,这些不适现象都严重阻碍了社会经济的顺利发展和结构转型。因此,必须进行政府治理理念的更新和治理模式的再造,建设服务型政府。
关键词转型服务型政府建设
中图分类号:D035 文献标识码:A
一、建设服务型政府的必要性
(一)建设服务型政府是深化社会主义市场经济体制改革的客观需要。
服务型政府的根本任务就是按照社会主义市场经济体制和法治社会的要求,提供良好的市场经济发展环境。经过近三十年的改革开放,中国社会主义市场经济体制初步建立,但是传统计划经济的影响仍然较为严重,旧体制下最困难的问题被积淀下来,转型时期的特殊问题也已凸现。服务型政府,正是改变过去政府管理中不规范、不完善的地方,进一步转变政府职能,将政府主要精力放在加强与改善宏观经济调控,规范市场、创造良好市场环境,提高公共服务水平和能力等方面;使政府管理符合市场经济体制要求,推进我国社会主义市场经济体制的完善。
(二)建设服务型政府是由我们党的宗旨和政府性质决定的。
我们党的宗旨是全心全意为人民服务,为最大多数人谋利益,这也是马克思主义的一个基本观点。贯彻“三个代表”重要思想的要求,本质在坚持执政为民。党的一切工作,都以实现最广大人民的根本利益为最高标准。我们党致力于发展先进生产力和先进文化,正是为了不断满足人民群众日益增长的物质文化生活的需要,实现和维护最广大人民的根本利益是坚持“三个代表”重要思想的最终落脚点。我们的政府是人民的政府,这就决定了政府所做的一切,必须是也只能是为人民服务、为人民谋利。
(三)建设服务型政府是生产关系一定要适应生产力发展、上层建筑一定要适应经济基础社会发展规律的需要。
中国自实行改革开放以来,所取得全方位的发展特别是经济领域的超常规增长是举世瞩目的,但经济的发展并不能掩盖社会矛盾和社会问题的存在和加深,如利益分配的不公平和贫富差距的扩大,新的弱势群体的产生和社会冲突的出现等等。本来国家是上层建筑的核心,新生产力所要求的生产关系日益集中表现为宏观上国家对生产力和市场的管理及微观上的企业管理,国家这种多层次管理活动及其形成的经济关系成为社会的经济基础,“此时国家的角色具有了双重性,既是上层建筑,又部分的内化于经济基础之中,全部问题都寄予国家一身”。在运用马克思主义的生产力与生产关系、经济基础与上层建筑之间的矛盾分析法,探讨了社会不和谐状态产生根源的基础上,还必须将这些层次深且多表象的问题外化为和谐社会构建的切入点或者说着力点。
二、建设服务型政府的理念
(一)职能转变。
对于“私人领域”的管理可以称作“社会治理”或“治理社会”。“公共领域”的管理主要被界定为“政府治理”。前者强调的是“治民”, 后者强调的“治官”;前者的目的是要规范公民行为和社会组织行为,保障公民权益, 防止暴民政治;后者是要规范政府( 包括官员) 行为,限制公共权力,防止暴政统治。从政府改革的角度看,服务型政府意味着政治观念的根本转变:从以统治百姓为核心的政治观念转向以服务百姓为核心的治政观念。前者重在“治民”,限制百姓;而后者重在“治官”,限制政府权力。
(二)政府创新。
服务型政府建设不是“形象工程”。作为一个系统工程, 它需要政府理念、制度和行为方式的全面创新。在具体的政府行为方面, 要切实做好几方面的工作。第一, 要将诚信政府落在实处, 杜绝形象工程和运动式管理, 要实实在在办事; 政府做事要有系统规划, 要有成本效益意识, 要有责任观念和明确的问责机制。第二, 政府管理要做到有板有眼。服务型政府建设是一件“细活”, 它更加关注于管理的细微之处, 要求政府工作更加精心细致。强调政府要为百姓提供服务, 而百姓所直接感受的并不是结构和制度, 所认同的也不是政府花了多少钱, 办了多大场面, 做了多少工程, 而是实实在在的生活体验: 安全不安全、麻烦不麻烦、便利不便利、冤屈不冤屈。服务型政府就是要遵照结果导向来改造政府。这种结果必须从老百姓的角度去感受、去定义。
(三)政府再造。
服务型政府管理模式的实现需要有两个方面的努力: 一是改造我们的政府, 实现政府解制和减负, 让它真的成为一个提供良好公共服务的机构; 二是改造我们的社会, 鼓励“第三部门”的发展, 在能够实现社会自理的领域尽可能实现社会自治, 在不能自理的领域, 实行政府与社团组织的共管共治。旨在建设服务型政府的改革并不仅仅是行政改革, 而是政治改革; 建设服务型政府的真正意义并不是调整政府内部的关系, 而是调整政府与社会的关系。转变政府职能, 建设服务型政府, 并不简单意味着政府职能的收缩。针对我们原来的政府模式, 简政放权当然是必要的, 而且我们也一直在这么做。但问题的关键是, 政府放权放给谁, 政府放弃的阵地由谁来“占领”。国家与社会处于双向互动之中, 国家的退却和政府职能的收缩是以社会组织的发展为条件的。因此, 在转变政府职能、建设服务型政府改革的同时,一定要制订社会发展促进战略,鼓励和推动社会组织的发展。通过各种非政府组织, 把分散的公民组织起来, 进行利益表达、参与政治生活, 实行一定程度的自治( 自我管理) ,既可以提高管理绩效, 也可以节省政府开支,减轻政府负担,避免政府直面社会矛盾和冲突而没有回旋余地。
三、建设服务型政府的措施诌议
在明确了服务型政府的理念以后,根据“服务型政府”的本质内涵, 针对目前我国行政管理体制存在的现实问题和党的十六大报告提出的深化行政管理体制改革的目标, 建设服务型政府主要应从下列几方面入手:
(一)依法行政。
服务型政府的建立, 首先必须确立公务人员对行政理念的正确认识, 只有通过加强对公务员的行政伦理教育、服务伦理教育, 培养公务员的自律能力、主动服务意识和公仆意识, 从根本上实现由管理者向服务者的角色意识转变, 力求做到“向人民学习, 为人民服务, 请人民评判, 让人民满意”。同时, 也要加强对公务员的法治意识教育, 只有彻底从“人治”阴影中走出来, 把对领导权力魅力的崇拜变为对法律至高无上的尊崇, 严格遵循职权法定、越权无效、公平执法、阳光行政的原则, 才能牢牢树立“依法行政”观念, 奠定服务型政府的思想基础。
(二)转变政府职能。
公共管理提倡“核心导向的策略”, 经济发达国家和地区正在进行的“政府再造”运动, 莫不以反省政府在治理过程中应扮演的角色, 重新定位政府职能为首要。所谓“核心导向的策略”,就是“重新界定政府职能的合理适当范围, 要政府投注所有心力、资源于核心职能的发挥上, 解除不必要的政务负担”。只有通过合理区隔政府职能, 才能实现由“全能政府”向“导航式政府”转变。
1、理清政府与市场的界限, 应该退出的就坚决退出。
过去政府采取大包大揽的“婆婆式”管理,其结果是一方面政府规模过度膨胀, 机构臃肿,效率低下, 财政困难; 另一方面由于政府对市场的过度干预, 妨碍企业的经营自主权, 使公正、有效的市场秩序难以建立。“导航式政府”, 就是明确政府的职能重在为市场导航而不是亲自操桨划船, 也就是将可以由市场调节的部分归还给市场。我国进行的行政审批制度改革、各级政府部门在机构改革中实行的“管办脱离”、“政企分开”已经在这方面作了初步尝试。
2、合理区隔行政决策与行政执行职能, 整合组织结构, 避免职能交叉。
区隔行政决策与行政执行职能, 并不是将政策的规划与执行截然分开, 因为公共政策过程是一个不断循环、同时并存着前进与逆转两种演进路径的过程, 执行不仅是落实政策的指令, 更经常是对政策问题、政策方案甚至政策目标的重新思索, 往往涉及政策再规划, 因此在实务中不能对行政决策与执行截然划分, 却可以将政府职能区隔为与政策规划有关的职能和与政策执行有关的职能。这既有利于组织高层与组织低层之间的分工, 也有利于同级政府部门之间的分工。高层负责决策, 全力做政策规划工作与策略性思考,低层负责具体执行。如中央与地方政府的职能区隔, 中央政府的职能主要包含制定与国家生存有关的政策规划、制度设计或需全国统一规范的政务, 地方政府则负责办理这些政策、制度的执行事项。对业务性质相近或相互间有互补性质的不同机关, 可以依法合并或成立综合性机关。各地方政府相继成立的城管综合执法部门, 已经启动的国务院新一轮部委调整便是大胆的探索。
(三)“顾客导向”。
1、在行政决策中充分参与民意, 推行阳光行政, 实现政务公开。
顾客导向策略能否发挥功效, 取决于政府能否建立畅达的民情通道, 通过与民众的对话与沟通, 了解民之所需所求, 使百姓的声音得以进入行政过程, 从而建构一种新型的决策模式, 进而开发新的政策议题、明了问题本质, 拟定行动方案, 并且作为政策评估的依据。党的十六大提出改革和完善决策机制, 要求建立“深入了解民情, 充分反映民意, 广泛集中民智, 切实珍惜民力”的决策机制, 因此, 有必要尽快制定《政府信息公开法》, 实现政府信息公开, 开展多层次、多方位的告知服务, 完善不涉密公文的网上浏览、下载, 推动政府文件的透明化传输。同时也要进一步完善听证制度, 对涉及公众切身利益的重大决策举行不同形式的听政会, 让公众参与讨论、参与评议、提出建议、进行监督, 扩大公众参与行政决策与监督的路径。可采用互联网、新闻媒体、公众评议卡、调研问卷、热线电话、领导公众接待日等方式, 建立社情民情反映制度, 防止行政决策中的“跟着感觉走”现象, 保障行政决策的科学化、民主化。
2、加快电子政务建设, 推行“单一窗口式”服务, 创建高效政府。
现代网络技术的不断发展, 对政府传统的“公文往返式”办公提出挑战, 民众不仅需要政府提供高效、快捷的服务, 而且需要公平、透明的服务。电子政务一方面通过网上资讯共享使政府各部门间更为密切合作, 节省人力与时间成本, 另一方面也使民众可以利用网络与政府进行互动沟通, 避免民众在部门间往返奔波的麻烦,避免因人情因素而造成的不公平待遇或暗箱操作。因此电子政务将带动整个政府与民众关系的变化, 它带给人们的不单是耳目一新的全新感受, 更是心知肚明的贴心服务。我国政府在电子政务方面已作了大量工作,如“三网一库”建设。
3、提供具有人文关怀的便民服务, 塑造具有亲和力的政府形象。
一切从人民群众的利益出发, 主动满足公众的需求, 是“顾客导向型”服务的宗旨。政府在为民服务中应充分体现人文关怀, “您想到的,我们热情服务; 您没有想到的, 我们替您想到”。首先, 各级政府和部门应公开发布《便民服务手册》, 向社会承诺便民服务举措。其内容大致应包括: 能提供那些服务项目; 公众怎样使用这些服务; 遇到疑问怎么办; 求助途径、方式;投诉途径、方式等。便民服务中尤其要体现对弱势群体的关怀, 体现公平、公正原则;其次政府应提供相应的便民服务实施, 如:触摸式计算机、电话语音查询服务。
(作者单位:湖北省十堰市张湾区车城路街道办事处)
注释:
商红日. 马克思主义政治学的当代中国主题——社会转型及和谐社会的基本问题.政治学, 2005.
林水波. 政府再造.智胜文化公司, 1999. 161.
江泽民. 在中国共产党第十六次全国代表大会上的讲话.人民出版社, 2002.
关键词转型服务型政府建设
中图分类号:D035 文献标识码:A
一、建设服务型政府的必要性
(一)建设服务型政府是深化社会主义市场经济体制改革的客观需要。
服务型政府的根本任务就是按照社会主义市场经济体制和法治社会的要求,提供良好的市场经济发展环境。经过近三十年的改革开放,中国社会主义市场经济体制初步建立,但是传统计划经济的影响仍然较为严重,旧体制下最困难的问题被积淀下来,转型时期的特殊问题也已凸现。服务型政府,正是改变过去政府管理中不规范、不完善的地方,进一步转变政府职能,将政府主要精力放在加强与改善宏观经济调控,规范市场、创造良好市场环境,提高公共服务水平和能力等方面;使政府管理符合市场经济体制要求,推进我国社会主义市场经济体制的完善。
(二)建设服务型政府是由我们党的宗旨和政府性质决定的。
我们党的宗旨是全心全意为人民服务,为最大多数人谋利益,这也是马克思主义的一个基本观点。贯彻“三个代表”重要思想的要求,本质在坚持执政为民。党的一切工作,都以实现最广大人民的根本利益为最高标准。我们党致力于发展先进生产力和先进文化,正是为了不断满足人民群众日益增长的物质文化生活的需要,实现和维护最广大人民的根本利益是坚持“三个代表”重要思想的最终落脚点。我们的政府是人民的政府,这就决定了政府所做的一切,必须是也只能是为人民服务、为人民谋利。
(三)建设服务型政府是生产关系一定要适应生产力发展、上层建筑一定要适应经济基础社会发展规律的需要。
中国自实行改革开放以来,所取得全方位的发展特别是经济领域的超常规增长是举世瞩目的,但经济的发展并不能掩盖社会矛盾和社会问题的存在和加深,如利益分配的不公平和贫富差距的扩大,新的弱势群体的产生和社会冲突的出现等等。本来国家是上层建筑的核心,新生产力所要求的生产关系日益集中表现为宏观上国家对生产力和市场的管理及微观上的企业管理,国家这种多层次管理活动及其形成的经济关系成为社会的经济基础,“此时国家的角色具有了双重性,既是上层建筑,又部分的内化于经济基础之中,全部问题都寄予国家一身”。在运用马克思主义的生产力与生产关系、经济基础与上层建筑之间的矛盾分析法,探讨了社会不和谐状态产生根源的基础上,还必须将这些层次深且多表象的问题外化为和谐社会构建的切入点或者说着力点。
二、建设服务型政府的理念
(一)职能转变。
对于“私人领域”的管理可以称作“社会治理”或“治理社会”。“公共领域”的管理主要被界定为“政府治理”。前者强调的是“治民”, 后者强调的“治官”;前者的目的是要规范公民行为和社会组织行为,保障公民权益, 防止暴民政治;后者是要规范政府( 包括官员) 行为,限制公共权力,防止暴政统治。从政府改革的角度看,服务型政府意味着政治观念的根本转变:从以统治百姓为核心的政治观念转向以服务百姓为核心的治政观念。前者重在“治民”,限制百姓;而后者重在“治官”,限制政府权力。
(二)政府创新。
服务型政府建设不是“形象工程”。作为一个系统工程, 它需要政府理念、制度和行为方式的全面创新。在具体的政府行为方面, 要切实做好几方面的工作。第一, 要将诚信政府落在实处, 杜绝形象工程和运动式管理, 要实实在在办事; 政府做事要有系统规划, 要有成本效益意识, 要有责任观念和明确的问责机制。第二, 政府管理要做到有板有眼。服务型政府建设是一件“细活”, 它更加关注于管理的细微之处, 要求政府工作更加精心细致。强调政府要为百姓提供服务, 而百姓所直接感受的并不是结构和制度, 所认同的也不是政府花了多少钱, 办了多大场面, 做了多少工程, 而是实实在在的生活体验: 安全不安全、麻烦不麻烦、便利不便利、冤屈不冤屈。服务型政府就是要遵照结果导向来改造政府。这种结果必须从老百姓的角度去感受、去定义。
(三)政府再造。
服务型政府管理模式的实现需要有两个方面的努力: 一是改造我们的政府, 实现政府解制和减负, 让它真的成为一个提供良好公共服务的机构; 二是改造我们的社会, 鼓励“第三部门”的发展, 在能够实现社会自理的领域尽可能实现社会自治, 在不能自理的领域, 实行政府与社团组织的共管共治。旨在建设服务型政府的改革并不仅仅是行政改革, 而是政治改革; 建设服务型政府的真正意义并不是调整政府内部的关系, 而是调整政府与社会的关系。转变政府职能, 建设服务型政府, 并不简单意味着政府职能的收缩。针对我们原来的政府模式, 简政放权当然是必要的, 而且我们也一直在这么做。但问题的关键是, 政府放权放给谁, 政府放弃的阵地由谁来“占领”。国家与社会处于双向互动之中, 国家的退却和政府职能的收缩是以社会组织的发展为条件的。因此, 在转变政府职能、建设服务型政府改革的同时,一定要制订社会发展促进战略,鼓励和推动社会组织的发展。通过各种非政府组织, 把分散的公民组织起来, 进行利益表达、参与政治生活, 实行一定程度的自治( 自我管理) ,既可以提高管理绩效, 也可以节省政府开支,减轻政府负担,避免政府直面社会矛盾和冲突而没有回旋余地。
三、建设服务型政府的措施诌议
在明确了服务型政府的理念以后,根据“服务型政府”的本质内涵, 针对目前我国行政管理体制存在的现实问题和党的十六大报告提出的深化行政管理体制改革的目标, 建设服务型政府主要应从下列几方面入手:
(一)依法行政。
服务型政府的建立, 首先必须确立公务人员对行政理念的正确认识, 只有通过加强对公务员的行政伦理教育、服务伦理教育, 培养公务员的自律能力、主动服务意识和公仆意识, 从根本上实现由管理者向服务者的角色意识转变, 力求做到“向人民学习, 为人民服务, 请人民评判, 让人民满意”。同时, 也要加强对公务员的法治意识教育, 只有彻底从“人治”阴影中走出来, 把对领导权力魅力的崇拜变为对法律至高无上的尊崇, 严格遵循职权法定、越权无效、公平执法、阳光行政的原则, 才能牢牢树立“依法行政”观念, 奠定服务型政府的思想基础。
(二)转变政府职能。
公共管理提倡“核心导向的策略”, 经济发达国家和地区正在进行的“政府再造”运动, 莫不以反省政府在治理过程中应扮演的角色, 重新定位政府职能为首要。所谓“核心导向的策略”,就是“重新界定政府职能的合理适当范围, 要政府投注所有心力、资源于核心职能的发挥上, 解除不必要的政务负担”。只有通过合理区隔政府职能, 才能实现由“全能政府”向“导航式政府”转变。
1、理清政府与市场的界限, 应该退出的就坚决退出。
过去政府采取大包大揽的“婆婆式”管理,其结果是一方面政府规模过度膨胀, 机构臃肿,效率低下, 财政困难; 另一方面由于政府对市场的过度干预, 妨碍企业的经营自主权, 使公正、有效的市场秩序难以建立。“导航式政府”, 就是明确政府的职能重在为市场导航而不是亲自操桨划船, 也就是将可以由市场调节的部分归还给市场。我国进行的行政审批制度改革、各级政府部门在机构改革中实行的“管办脱离”、“政企分开”已经在这方面作了初步尝试。
2、合理区隔行政决策与行政执行职能, 整合组织结构, 避免职能交叉。
区隔行政决策与行政执行职能, 并不是将政策的规划与执行截然分开, 因为公共政策过程是一个不断循环、同时并存着前进与逆转两种演进路径的过程, 执行不仅是落实政策的指令, 更经常是对政策问题、政策方案甚至政策目标的重新思索, 往往涉及政策再规划, 因此在实务中不能对行政决策与执行截然划分, 却可以将政府职能区隔为与政策规划有关的职能和与政策执行有关的职能。这既有利于组织高层与组织低层之间的分工, 也有利于同级政府部门之间的分工。高层负责决策, 全力做政策规划工作与策略性思考,低层负责具体执行。如中央与地方政府的职能区隔, 中央政府的职能主要包含制定与国家生存有关的政策规划、制度设计或需全国统一规范的政务, 地方政府则负责办理这些政策、制度的执行事项。对业务性质相近或相互间有互补性质的不同机关, 可以依法合并或成立综合性机关。各地方政府相继成立的城管综合执法部门, 已经启动的国务院新一轮部委调整便是大胆的探索。
(三)“顾客导向”。
1、在行政决策中充分参与民意, 推行阳光行政, 实现政务公开。
顾客导向策略能否发挥功效, 取决于政府能否建立畅达的民情通道, 通过与民众的对话与沟通, 了解民之所需所求, 使百姓的声音得以进入行政过程, 从而建构一种新型的决策模式, 进而开发新的政策议题、明了问题本质, 拟定行动方案, 并且作为政策评估的依据。党的十六大提出改革和完善决策机制, 要求建立“深入了解民情, 充分反映民意, 广泛集中民智, 切实珍惜民力”的决策机制, 因此, 有必要尽快制定《政府信息公开法》, 实现政府信息公开, 开展多层次、多方位的告知服务, 完善不涉密公文的网上浏览、下载, 推动政府文件的透明化传输。同时也要进一步完善听证制度, 对涉及公众切身利益的重大决策举行不同形式的听政会, 让公众参与讨论、参与评议、提出建议、进行监督, 扩大公众参与行政决策与监督的路径。可采用互联网、新闻媒体、公众评议卡、调研问卷、热线电话、领导公众接待日等方式, 建立社情民情反映制度, 防止行政决策中的“跟着感觉走”现象, 保障行政决策的科学化、民主化。
2、加快电子政务建设, 推行“单一窗口式”服务, 创建高效政府。
现代网络技术的不断发展, 对政府传统的“公文往返式”办公提出挑战, 民众不仅需要政府提供高效、快捷的服务, 而且需要公平、透明的服务。电子政务一方面通过网上资讯共享使政府各部门间更为密切合作, 节省人力与时间成本, 另一方面也使民众可以利用网络与政府进行互动沟通, 避免民众在部门间往返奔波的麻烦,避免因人情因素而造成的不公平待遇或暗箱操作。因此电子政务将带动整个政府与民众关系的变化, 它带给人们的不单是耳目一新的全新感受, 更是心知肚明的贴心服务。我国政府在电子政务方面已作了大量工作,如“三网一库”建设。
3、提供具有人文关怀的便民服务, 塑造具有亲和力的政府形象。
一切从人民群众的利益出发, 主动满足公众的需求, 是“顾客导向型”服务的宗旨。政府在为民服务中应充分体现人文关怀, “您想到的,我们热情服务; 您没有想到的, 我们替您想到”。首先, 各级政府和部门应公开发布《便民服务手册》, 向社会承诺便民服务举措。其内容大致应包括: 能提供那些服务项目; 公众怎样使用这些服务; 遇到疑问怎么办; 求助途径、方式;投诉途径、方式等。便民服务中尤其要体现对弱势群体的关怀, 体现公平、公正原则;其次政府应提供相应的便民服务实施, 如:触摸式计算机、电话语音查询服务。
(作者单位:湖北省十堰市张湾区车城路街道办事处)
注释:
商红日. 马克思主义政治学的当代中国主题——社会转型及和谐社会的基本问题.政治学, 2005.
林水波. 政府再造.智胜文化公司, 1999. 161.
江泽民. 在中国共产党第十六次全国代表大会上的讲话.人民出版社, 2002.