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年5月21日10时许，甘肃境内连霍高速公路柳忠段东岗一公里处发生一起车辆连环相撞事故，其中一辆车为某小学校车。该事故导致包括5名学生不幸身亡，另有3名学生受伤。同年12月27日，湖南衡南县一辆搭载20名小学生的三轮摩托车冲到桥下，造成14名学生死亡、6名学生重伤……频频发生的校车事故引起社会各界的广泛关注，国务院于2012年4月颁布了《校车安全管理条例》，但校车安全事故并没有因此得到彻底遏制。2012年12月24日，江西省贵溪市一辆载有15名幼儿园孩子的面包车侧翻坠入水塘，导致11名幼儿死亡……
从法律的角度反思《校车安全管理条例》的相关规定，分析校车涉及的法律关系，对解决校车问题应该有所帮助。
一、关于解决校车问题的建议
针对频频发生的校车事故，社会各界提出了解决校车问题的诸多建议。
希望政府加大投入，保障校车的配备与运营。校车事故频发，有关人士认为，主要原因在于符合标准的校车匮乏，因而建议政府加大投入，为学校配备合格校车。从公民受教育权角度考虑，在义务教育阶段，国家应当承担提供免费教育的义务和提供与受教育相关的物质条件（包括校车服务）的义务；从公共产品角度考虑，校车属于“准公共品”，政府应当为校车的购置和运营提供充分的财政支持；从事后补救角度考虑，与其事故发生后由政府“买单”，不如摒弃那些“形象工程”，加大投入建立完善的校车制度。
合理调整中小学布局，尽量减少校车的使用。《义务教育法》第十二条规定：地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。按照就近入学原则，义务教育阶段是不应该存在校车问题的，上海市政府也曾因此规定全市所有公办中小学校都不得配备、使用校车。既然如此，校车问题为什么还存在呢？首先，撤点并校导致学生对校车的需求增大。从2001年至2010年，全国小学由49.1万所减少到25.7万所，其中农村小学由41.6万所减少到21.1万所；初中由6.8万所减少到5.5万所，其中农村初中由3.7万所减少到2.9万所。撤点并校导致学生特别是农村学生上学距离变远，对校车的需求由此产生。其次，公办学校实行就近入学，民办学校则不受此规则的限制。最后，公办义务教育学校并没有严格执行就近入学原则。学校门口的交通拥堵、家长对校车的呼声折射出就近入学政策的执行不力。针对造成校车问题的深层次原因，许多人建议要合理调整中小学布局，实现教育均衡，尽量减少校车的使用。
政府、学校、家庭共同努力，解决校车问题。校车问题既然不可避免，那么最可行的办法就是政府、学校、家庭共同努力解决问题。在强化政府加大投入和监管义务，学校、家庭合理分摊校车费用的基础上，社会各界对校车的运营模式提出了建议。如，家政公司校车服务的合法化与规范化，校车公交化运行，步行校车模式等。
二、关于解决校车问题的法律规定
基于社会各界的建议，经过专家认真论证，广泛征求社会意见，国务院出台了《校车安全管理条例》，全面规定了政府、学校、家庭的责任。
政府的责任。由于社会各界普遍认为解决校车问题的关键在政府，因此《校车安全管理条例》第三条规定了政府的责任。第一，合理设置学校，保障学生就近入学或者在寄宿制学校入学，减少学生上下学的交通风险。第二，发展公共交通工具，为需要乘车上下学的学生提供方便。第三，提供校车服务。对确实难以保障就近入学，并且公共交通不能满足学生上下学需要的农村地区，县级以上地方人民政府应当采取措施，保障接受义务教育的学生获得校车服务。第四，筹措经费。国家建立多渠道筹措校车经费的机制，并通过财政资助、税收优惠、鼓励社会捐赠等多种方式，按照规定支持使用校车接送学生的服务。
学校和校车服务提供者的责任。配备校车的学校和校车服务提供者应当建立健全校车安全管理制度，配备安全管理人员，加强校车的安全维护，定期对校车驾驶人进行安全教育，组织校车驾驶人学习道路交通安全法律法规以及安全防范、应急处置和应急救援知识，保障学生乘坐校车安全（《校车安全管理条例》第十条）。另外，第十二条规定了学校对学生的安全教育义务，第三十八条和第三十九条规定了配备校车的学校和校车服务提供者的随车照管义务。
家庭的责任。保障学生上下学交通安全是政府、学校、社会和家庭的共同责任（《校车安全管理条例》第七条）。学生的监护人应当履行监护义务，配合学校或者校车服务提供者的校车安全管理工作（《校车安全管理条例》第十二条）。
三、校车法律规定的效果
《校车安全管理条例》全面规定了政府、学校、家庭诸方面对解决校车问题应当承担的责任，的确收到了很好的效果。相关统计数据显示，2012年校车安全事故同比下降42.1%，校车安全事故死亡人数同比下降50.2%。但是2012年下半年到2013年上半年，校车事故仍接连发生，而且还引发了其他相关问题。
首先，校车配备不到位或者停运。《校车安全管理条例》虽然规定了财政补贴制度，但缺乏配套的实施细则，许多地方的财政收入又有限，因而校车配备没有完全落实。部分配备了校车的学校，由于运营费用的不足，校车成为摆设，成为校园的“不动产”。其次，转嫁成本，导致学生上学成本提高。有些地方在取缔黑校车或提高校车标准之后，又把成本转嫁给了学生家长，甚至出现每月交通费翻倍的现象。最后，标准强制实施直接导致部分民办学校关闭。民办学校不能享受政府的补贴，而且其校车大部分不符合标准。因此，校车新标准强制实施，导致了部分学校（主要是打工子弟学校）校车停运，学生被迫退学，引起家长的不满。
四、校车问题的法律分析
校车问题似乎应该随着《校车安全管理条例》的出台而解决，但是效果并不理想。原因何在？政府加大财政投入是应该的，问题在于政府投入的数额、对象和方式需要仔细斟酌；合理调整中小学布局也是可行的，但落不到实处，总是无法彻底解决校车问题。法律规定必须立足于现实、不能过分理想化，同时又要很好地平衡制度涉及的各方利益。校车问题看上去似乎是简单的政府投入资金为学校购置标准化校车问题，但是实际上校车问题不仅仅是校车的配备问题，而且还涉及校车的运营问题。更为重要的是，校车制度还存在法律责任风险的承担问题。从这个角度考虑，《校车安全管理条例》构建的校车制度并不理想。 （一）校车配备中的法律问题
针对社会反响强烈的校车问题，《校车安全管理条例》对校车的配备做出了明确规定。首先是对义务教育阶段学校与幼儿园区别对待，义务教育阶段学校规定要配备校车，幼儿园原则上不配备校车。然后是对校车使用的次序做了规定，义务教育阶段学校首先考虑学校布局、发展公共交通，然后才是配备校车。幼儿园首先考虑监护人的接送，然后才是校车的配备。这种规定不能说没有道理，但是这种规定是与严格的就近入学原则相配套的。公办学校可以通过学校的合理规划与设置、学生就近入学来解决学生上学的交通问题。民办学校则不受此规则限制，民办学校的校车问题怎么解决？当前的现状是民办学校自行解决。民办学校包括不要求取得合理回报的民办学校和要求取得合理回报的民办学校，对它们是否可以不加区分地同样对待，值得我们思考。即使是公办学校，由于撤点并校，农村的就近入学也很难保障。幼儿园的问题更为复杂，我国目前的公办园数量还不能满足就近入园的需求。新建能够满足就近入学需求的公办园，其需要的财政投入将是一个惊人的数字。《校车安全管理条例》将幼儿园校车问题的解决寄希望于监护人的接送，难免有“踢皮球”的嫌疑。另外，校车的产权问题也需要引起我们的注意。校车的经费来源有三种渠道：政府投入、社会捐赠、自行购置。对于公办学校，不管何种途径购置的校车，其均属于国有资产的范畴。对于民办学校，则要严格按照《民办教育促进法》的规定来处理。“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权”（《民办教育促进法》第三十五条）。民办学校终止后，“清偿债务后的剩余财产，按照有关法律、行政法规的规定处理”（《民办教育促进法》第五十九条）。
（二）校车运营中的法律问题
校车的运营主要涉及校车运营模式的选择和运营费用的承担。确定校车运营模式是建立校车管理制度和促进校车良性发展的前提。校车运营模式可以分为自营模式与他营模式，他营模式包括政府专营模式和合同制模式。运营模式不同，学校承担的义务也就不同。在自营模式下，学校不但要配备司机、随车照管人员，而且还要承担运营费用。政府专营模式下，学校只承担辅助性的义务，如对学生的安全教育等。合同制模式下，学校与校车服务提供者的权利义务用合同来明确。校车运营模式的选择和运营费用的承担，需要结合各地的实际情况来确定，既要考虑当地政府的财政收入状况，又要区分不同性质的学校区别对待。政府专营模式（包括校车公交）是比较理想的模式；学校自营模式，对于公办学校、不要求取得合理回报的民办学校的校车运营，政府应当承担主要的运营支出；对于提供校车服务的社会组织，政府应当给予税收、燃油等方面的补贴。
（三）校车法律责任风险的承担
校车法律责任风险主要是指校车造成学生伤害事故时的责任承担问题。如果校车服务由学校提供，根据《侵权责任法》和《道路交通安全法》的规定，学校不管是作为车辆的所有人，还是车辆的使用人，如果造成伤害事故，都要承担民事责任。如果校车服务由他方提供，学校与校车服务提供者之间成立客运合同，在学校对校车服务提供者有选任、指示过失的情形下，可认定学校与驾驶员之间存在雇佣关系，应当承担雇主替代责任，否则按照合同关系处理。由此可见，校车服务自营模式下学校的责任最重。《校车安全管理条例》只是明确了政府的校车配备义务，并没有明确规定学校的校车配备和安全运营义务。如果学校自己配备校车或者通过合同关系让校车服务者为学校提供校车服务，则可能要承担比较重的法律责任，这恐怕是许多公办学校不愿意提供校车，甚至对政府提供校车或社会捐赠校车积极性不高的重要原因。
五、提醒与建议
校车问题关涉学生的生命安全保障，政府、学校、家庭应当共同努力，妥善解决。从法律角度考虑，学校对校车问题的担忧不但在于车辆购置的高额费用，还在于运营费用的巨大，更在于发生伤害事故后对法律责任的承担。反思《校车安全管理条例》中的规定，似还没有很好地平衡政府、学校、家庭的利益，许多规定还有待于进一步完善。
（责 编 子 君）
从法律的角度反思《校车安全管理条例》的相关规定，分析校车涉及的法律关系，对解决校车问题应该有所帮助。
一、关于解决校车问题的建议
针对频频发生的校车事故，社会各界提出了解决校车问题的诸多建议。
希望政府加大投入，保障校车的配备与运营。校车事故频发，有关人士认为，主要原因在于符合标准的校车匮乏，因而建议政府加大投入，为学校配备合格校车。从公民受教育权角度考虑，在义务教育阶段，国家应当承担提供免费教育的义务和提供与受教育相关的物质条件（包括校车服务）的义务；从公共产品角度考虑，校车属于“准公共品”，政府应当为校车的购置和运营提供充分的财政支持；从事后补救角度考虑，与其事故发生后由政府“买单”，不如摒弃那些“形象工程”，加大投入建立完善的校车制度。
合理调整中小学布局，尽量减少校车的使用。《义务教育法》第十二条规定：地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。按照就近入学原则，义务教育阶段是不应该存在校车问题的，上海市政府也曾因此规定全市所有公办中小学校都不得配备、使用校车。既然如此，校车问题为什么还存在呢？首先，撤点并校导致学生对校车的需求增大。从2001年至2010年，全国小学由49.1万所减少到25.7万所，其中农村小学由41.6万所减少到21.1万所；初中由6.8万所减少到5.5万所，其中农村初中由3.7万所减少到2.9万所。撤点并校导致学生特别是农村学生上学距离变远，对校车的需求由此产生。其次，公办学校实行就近入学，民办学校则不受此规则的限制。最后，公办义务教育学校并没有严格执行就近入学原则。学校门口的交通拥堵、家长对校车的呼声折射出就近入学政策的执行不力。针对造成校车问题的深层次原因，许多人建议要合理调整中小学布局，实现教育均衡，尽量减少校车的使用。
政府、学校、家庭共同努力，解决校车问题。校车问题既然不可避免，那么最可行的办法就是政府、学校、家庭共同努力解决问题。在强化政府加大投入和监管义务，学校、家庭合理分摊校车费用的基础上，社会各界对校车的运营模式提出了建议。如，家政公司校车服务的合法化与规范化，校车公交化运行，步行校车模式等。
二、关于解决校车问题的法律规定
基于社会各界的建议，经过专家认真论证，广泛征求社会意见，国务院出台了《校车安全管理条例》，全面规定了政府、学校、家庭的责任。
政府的责任。由于社会各界普遍认为解决校车问题的关键在政府，因此《校车安全管理条例》第三条规定了政府的责任。第一，合理设置学校，保障学生就近入学或者在寄宿制学校入学，减少学生上下学的交通风险。第二，发展公共交通工具，为需要乘车上下学的学生提供方便。第三，提供校车服务。对确实难以保障就近入学，并且公共交通不能满足学生上下学需要的农村地区，县级以上地方人民政府应当采取措施，保障接受义务教育的学生获得校车服务。第四，筹措经费。国家建立多渠道筹措校车经费的机制，并通过财政资助、税收优惠、鼓励社会捐赠等多种方式，按照规定支持使用校车接送学生的服务。
学校和校车服务提供者的责任。配备校车的学校和校车服务提供者应当建立健全校车安全管理制度，配备安全管理人员，加强校车的安全维护，定期对校车驾驶人进行安全教育，组织校车驾驶人学习道路交通安全法律法规以及安全防范、应急处置和应急救援知识，保障学生乘坐校车安全（《校车安全管理条例》第十条）。另外，第十二条规定了学校对学生的安全教育义务，第三十八条和第三十九条规定了配备校车的学校和校车服务提供者的随车照管义务。
家庭的责任。保障学生上下学交通安全是政府、学校、社会和家庭的共同责任（《校车安全管理条例》第七条）。学生的监护人应当履行监护义务，配合学校或者校车服务提供者的校车安全管理工作（《校车安全管理条例》第十二条）。
三、校车法律规定的效果
《校车安全管理条例》全面规定了政府、学校、家庭诸方面对解决校车问题应当承担的责任，的确收到了很好的效果。相关统计数据显示，2012年校车安全事故同比下降42.1%，校车安全事故死亡人数同比下降50.2%。但是2012年下半年到2013年上半年，校车事故仍接连发生，而且还引发了其他相关问题。
首先，校车配备不到位或者停运。《校车安全管理条例》虽然规定了财政补贴制度，但缺乏配套的实施细则，许多地方的财政收入又有限，因而校车配备没有完全落实。部分配备了校车的学校，由于运营费用的不足，校车成为摆设，成为校园的“不动产”。其次，转嫁成本，导致学生上学成本提高。有些地方在取缔黑校车或提高校车标准之后，又把成本转嫁给了学生家长，甚至出现每月交通费翻倍的现象。最后，标准强制实施直接导致部分民办学校关闭。民办学校不能享受政府的补贴，而且其校车大部分不符合标准。因此，校车新标准强制实施，导致了部分学校（主要是打工子弟学校）校车停运，学生被迫退学，引起家长的不满。
四、校车问题的法律分析
校车问题似乎应该随着《校车安全管理条例》的出台而解决，但是效果并不理想。原因何在？政府加大财政投入是应该的，问题在于政府投入的数额、对象和方式需要仔细斟酌；合理调整中小学布局也是可行的，但落不到实处，总是无法彻底解决校车问题。法律规定必须立足于现实、不能过分理想化，同时又要很好地平衡制度涉及的各方利益。校车问题看上去似乎是简单的政府投入资金为学校购置标准化校车问题，但是实际上校车问题不仅仅是校车的配备问题，而且还涉及校车的运营问题。更为重要的是，校车制度还存在法律责任风险的承担问题。从这个角度考虑，《校车安全管理条例》构建的校车制度并不理想。 （一）校车配备中的法律问题
针对社会反响强烈的校车问题，《校车安全管理条例》对校车的配备做出了明确规定。首先是对义务教育阶段学校与幼儿园区别对待，义务教育阶段学校规定要配备校车，幼儿园原则上不配备校车。然后是对校车使用的次序做了规定，义务教育阶段学校首先考虑学校布局、发展公共交通，然后才是配备校车。幼儿园首先考虑监护人的接送，然后才是校车的配备。这种规定不能说没有道理，但是这种规定是与严格的就近入学原则相配套的。公办学校可以通过学校的合理规划与设置、学生就近入学来解决学生上学的交通问题。民办学校则不受此规则限制，民办学校的校车问题怎么解决？当前的现状是民办学校自行解决。民办学校包括不要求取得合理回报的民办学校和要求取得合理回报的民办学校，对它们是否可以不加区分地同样对待，值得我们思考。即使是公办学校，由于撤点并校，农村的就近入学也很难保障。幼儿园的问题更为复杂，我国目前的公办园数量还不能满足就近入园的需求。新建能够满足就近入学需求的公办园，其需要的财政投入将是一个惊人的数字。《校车安全管理条例》将幼儿园校车问题的解决寄希望于监护人的接送，难免有“踢皮球”的嫌疑。另外，校车的产权问题也需要引起我们的注意。校车的经费来源有三种渠道：政府投入、社会捐赠、自行购置。对于公办学校，不管何种途径购置的校车，其均属于国有资产的范畴。对于民办学校，则要严格按照《民办教育促进法》的规定来处理。“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权”（《民办教育促进法》第三十五条）。民办学校终止后，“清偿债务后的剩余财产，按照有关法律、行政法规的规定处理”（《民办教育促进法》第五十九条）。
（二）校车运营中的法律问题
校车的运营主要涉及校车运营模式的选择和运营费用的承担。确定校车运营模式是建立校车管理制度和促进校车良性发展的前提。校车运营模式可以分为自营模式与他营模式，他营模式包括政府专营模式和合同制模式。运营模式不同，学校承担的义务也就不同。在自营模式下，学校不但要配备司机、随车照管人员，而且还要承担运营费用。政府专营模式下，学校只承担辅助性的义务，如对学生的安全教育等。合同制模式下，学校与校车服务提供者的权利义务用合同来明确。校车运营模式的选择和运营费用的承担，需要结合各地的实际情况来确定，既要考虑当地政府的财政收入状况，又要区分不同性质的学校区别对待。政府专营模式（包括校车公交）是比较理想的模式；学校自营模式，对于公办学校、不要求取得合理回报的民办学校的校车运营，政府应当承担主要的运营支出；对于提供校车服务的社会组织，政府应当给予税收、燃油等方面的补贴。
（三）校车法律责任风险的承担
校车法律责任风险主要是指校车造成学生伤害事故时的责任承担问题。如果校车服务由学校提供，根据《侵权责任法》和《道路交通安全法》的规定，学校不管是作为车辆的所有人，还是车辆的使用人，如果造成伤害事故，都要承担民事责任。如果校车服务由他方提供，学校与校车服务提供者之间成立客运合同，在学校对校车服务提供者有选任、指示过失的情形下，可认定学校与驾驶员之间存在雇佣关系，应当承担雇主替代责任，否则按照合同关系处理。由此可见，校车服务自营模式下学校的责任最重。《校车安全管理条例》只是明确了政府的校车配备义务，并没有明确规定学校的校车配备和安全运营义务。如果学校自己配备校车或者通过合同关系让校车服务者为学校提供校车服务，则可能要承担比较重的法律责任，这恐怕是许多公办学校不愿意提供校车，甚至对政府提供校车或社会捐赠校车积极性不高的重要原因。
五、提醒与建议
校车问题关涉学生的生命安全保障，政府、学校、家庭应当共同努力，妥善解决。从法律角度考虑，学校对校车问题的担忧不但在于车辆购置的高额费用，还在于运营费用的巨大，更在于发生伤害事故后对法律责任的承担。反思《校车安全管理条例》中的规定，似还没有很好地平衡政府、学校、家庭的利益，许多规定还有待于进一步完善。
（责 编 子 君）