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摘的要:目前国内原油和成品油市场已经和国际市场连为一体,国际原油及成品油市场的产销动态和价格变化,势必波及到国内。因此,山东省要加快构建省级石油战略储备体系,提高抵御石油风险能力。结合我省是石油化工生产大省的实际情况,依托胜利油田,通盘考虑我省战略石油储备基地的选址、储备方式、建设与管理模式以及相关的法律法规对于我省的经济发展具有十分重要的意义。
.选题背景与意义
我国是世界第二大石油消费国和世界第一大石油消费增量国,目前,我国的石油和石油产品进口已占全部供应量的1/3。国家信息中心2008年9月22日发表了题为《2000年以来中国能源经济形势分析》的报告,国内石油消费量到2010年和2020年将分别增加到4.25亿吨和5.72亿吨,对进口石油的依存度将达到55%和66%。
世界各强国在经历了石油危机的打击之后,都建立了自己的石油储备体系,以稳定供求关系、平抑市场价格、应对突发事件。然而,在主要的石油进口国中,中国是唯一尚未建立规模化战略石油储备的国家,保障能源的持续供应称为中国经济和社会可持续发展中亟待解决的重大战略问题。
中国的能源短缺问题从2003年就已出现,由于总体能源储备战略与石油储备体系建设的滞后,加上石油上游开采资源与国际石油市场定价话语权遭个别霸权主义国家垄断,在国际油价浮动变化中,中国由此造成高达百亿美元的成本增加和机会损失[1]-[3]。
国家发改委主任马凯曾表示,中国的石油储备要“两条腿走路”,既要有国家战略储备,又要有商业储备,把来自民间的商业储备作为国家石油储备的必要补充。有关专家建议,在这一总框架下,可考虑采取2:1比例,国家承担60天储备,民间承担30天储备。
山东是我国经济版图上举足轻重的资源大省、工业大省,也是能耗大省。丰富的石油、煤炭等矿产资源,还有3000多公里的漫长海岸线,都给山东发展化工、电力、冶金工业创造了得天独厚的资源优势。然而,这也造就了山东工业结构长期偏重的特性,带来了先天性的高耗能、高排放。由于生产不能满足消费,山东煤炭自2000年从净输出省份变为净输入省份,原油自2004年从净输出省份变为净输入省份,能源资源大省的形象已不复存在。2006年,山东煤炭净调入量为15313万吨,相当于全省全年煤炭产量的1.09倍,对外依存度为52.8%;原油净调入量为1122万吨,相当于全省全年产量的40.7%,对外依存度为28.9%。
山东省经贸委认为,目前国内原油和成品油市场已经和国际市场连为一体,国际原油及成品油市场的产销动态和价格变化,势必波及到国内。因此,山东省仍要加快构建省级石油战略储备体系,提高抵御石油风险能力。
结合我省是石油化工生产大省的实际情况,依托胜利油田,通盘考虑我省战略石油储备基地的选址;在建设成本,安全程度和运营成本三个方面综合考虑,确定我省石油储备的方式。
2.国家战略石油储备基地概况
为保障国家能源安全,健全石油储备体系,中国从2003年开始筹建石油储备基地。镇海基地是中国规划的首批战略石油储备基地中第一个交付使用的项目,于2006年10月建成并收储原油。除镇海和舟山基地外,列入国家战略石油储备一期规划的还有黄岛、大连两个项目。2008年底,四个基地已基本建成并投入使用。另据了解,今年国家将推动二期石油战略储备[4]。
国家一期战略石油储备基地均建在沿海,第二批战略油储基地的规划将兼顾内地和沿海,并以发展地下空间为主。沿海地区具备对外进口吞吐运输优势仍将受到青睐,但内陆地区因具备靠近大炼油厂、快速反应等条件而会胜出[5]。
3.山东省战略石油储备基地的选址原则
国家战略石油储备基地的选址和布局,应当遵循进油方便、出路畅通、靠近炼厂、快速反应的原则。同时,石油储备基地的建设决不能是孤立的,而是一个由港口、石化中心、转运站、输油管网有机结合的储运分配系统。作为国家石油储备基地的理想选址应具备以下条件:首先是储备进口原油的基地,应选择沿海具有深水港口条件、并能将储备的原油经济、方便地送往炼油厂的地区,优先规划建设;其次是所建储备基地的布点起步阶段要能够充分利用现有码头、航道、供电、供水以及输油管道等储运配套设施,附近有大片土地可供使用,并且尽量依托现有从事原油接卸、转运的生产企业;再者是储备基地的运作与日常管理,原则上依托现有企业;储备要适当结合运营,以减轻国家负担,但不以盈利为目的。
港口综合条件的优劣是确定石油储备基地选址和布局的前提条件,港口条件主要包括以下内容:首先是区域位置和市场腹地。基于石油储备基地的特殊战略地位,对港口及其腹地区域政治、经济均有严格的要求;其次是港口码头吨级。储备基地储备油品主要来自进口,这就要求港口必须具有良好的深水资源条件可供建设大型原油泊位,为进口油接卸提供保障。当今世界原油运输是以大型油轮为主。在各吨级油轮中以20～30万吨级大型油轮占载重吨比重最大,其次为10～15万吨级船;再者是建设用地。作为国家战略石油储备基地,具有规模大、占地多等特点,这就要求港口周边地区具有广阔的建设用地和发展空间;第四是疏运条件。作为国家战略石油储备基地,要求港口及周边地区的交通运输条件良好,公路、铁路、水运及管道运输设施齐全,以利于储备原油安全、快捷、经济的二次中转运输;最后是港口配套设施。石油储备基地依托港口建设和运营,对港口配套设施提出了较高的要求。如码头、航道、锚地、陆域道路、水、电、通讯、消防及环保等配套设施,应达到功能齐全、配套完善的条件,以降低基地工程投资、缩短建设周期和减少运营成本。另外,港口生产部门经过多年运营和管理,具有一批高素质的港口工程建设和石化仓储管理人才,为储备基地的建设和运营提供技术支持。综上所述,战略石油储备基地的布局和规划与港口密不可分,同时也对港口综合条件提出了较高的要求。
在东营建立国家战略石油储备基地具有很大优势和重大意义。区位良好和市场腹地广阔是其最大优势。东营市地处山东省北部,黄河三角洲沿海地区,北靠京津塘经济区,南连山东半岛济南、烟台、青岛等开放城市,与大连港、韩国釜山港隔海相望,具有良好的出海条件。东营不但是国家沿海经济开发区和黄河三角洲经济开发区的重要城市,也是环渤海经济圈的中心城市,符合国民经济发展战略和石化工业战略规划,同时又成为将来沿海经济带动内地发展的桥头堡。由于东营位于渤海湾的纵深,地理位置优越,所以作为石油储备基地,将具有明显的国家军事战略意义。因此,东营作为黄河流域的开放门户,具有面向黄河三角洲和沿河经济带乃至环渤海经济圈、服务全国的独特区位优势。此外,东营腹地广阔,辐射范围大,具有丰富的土地资源、油气资源、海产资源。农、牧、渔业发达,开发前景广阔。工业以石油化工、盐化工、医药化工、建材轻纺、机械加工为主,区内有胜利油田、齐鲁石化、潍坊盐场、魏桥纺织及煤炭、纯碱等规模居前的大型企业,港口运输具有雄厚的经济支撑。
4.战略石油储备基地建设与管理模式
我国战略石油储备将分为两部分,包括政府储备和民间储备。除了拥有政府自己管理的战略石油储备之外,中央还要求我国四大国有石油企业拥有自己的由政府调控的石油储备,政府还要求各大石油公司建立自己的商业石油储备。目前,国家石油储备办公室已经运作多年,国家石油储备中心的正式成立和储备基地的陆续建成使用,标志着我国三级石油储备管理体系正式形成。
据称,国家石油储备中心是中国石油储备管理体系中的执行层,宗旨是为维护国家经济安全提供石油储备保障,职责是行使出资人权利,负责国家石油储备基地建设和管理,承担战略石油储备收储、轮换和动用任务,监测国内外石油市场供求变化。
法制建设先行。石油储备是一项事关国家与产业安全,且投资巨大、选点严格、建设周期较长的系统工程。要完成这样的工程建设,没有法律法规的保障是不行的。IEA国家为保证石油储备建设的规范与顺利进行,毫无例外地都动用了立法工具,做到法制建设先行,使石油储备建设有法可循,依法进行。美、日、德、法四国无一不是在立法基础上进行石油储备建设的。明确的储备目标与充裕的储备规模。目标与规模是石油储备建设必须首先明确的基本要素,它有利于储备资金的预算与储备设施建设有序地实施[6]。
储备体制。(1)美国——自由市场型。美国石油储备的主体是政府拥有的战略储备,而对于民间储备,虽也给予一定的优惠措施,诸如免除进口关税、允许把它们的石油存放在国有多余的储备库中等,但政府没有任何资金支持,也没有纳入管理的范围。(2)日本——政府导向型。政府储备与民间储备并重,以政府储备为主是日本石油储备体制的特点。日本的法律、法规明确规定,民间石油储备的责任人为炼油商、石油销售商与石油进口商,并严格规定了他们各自的储备量,如若违反则处以罚款。日本民间储备的动用与政府储备一样,都要经过通产省批准。(3)德国、法国——社会市场型。德国石油储备的主体是官民结合的联盟储备,它和政府储备、企业储备共同构成多层次的储备体制,三者的比例为57:17:26。联盟储备具有鲜明的社会市场型特色,所有的炼油厂、石油进口公司、石油销售公司与使用石油发电的电厂都是法定的联盟成员。在发生石油供应危机时,联盟储备与政府储备一样,亦负有应急供应的义务[7]。法国石油储备是官民结合、以民间储备为主的双层次储备体制,即由代表民间的公共储备和代表政府的战略储备两部分组成,二者比例为75:25[8]。
5.石油储备机制相关法律政策
在构建本国战略石油储备的过程中,发达国家普遍通过法律形式来保障战略石油储备体系的建立。世界上大多数国家都在1973年石油危机之后开始对战略石油储备立法,从美、日、德、法等国的战略储备制度看,1975年,美国国会通过了《能源政策和储备法》,授权能源部建设和管理战略石油储备系统。日本政府于1975年制定了《石油储备法》,要求所有石油公司和石油进口商在政府财政援助下进行基础储备。1978年,日本政府又修改了《石油开发公团法》和《石油公团法》,规定由兼有政府职能和国家石油公司特点的石油公团承担国家石油储备任务。德国《石油及石油制品储备法》规定,德国石油储备协会承担国家法定的石油储备义务。法国《关于工业石油储备库存结构的第58-1106号法》确立了政府对战略储备石油实行永久监控。四国对于储备目标和规模在法律中都有明确规定。有法可依,为战略石油储备提供了科学有保障的运行。但是,目前我国尚未出台相关石油储备方面的条例或部门规章。自2006年起,国家连续两年将《国家石油储备管理条例》列入抓紧研究范围,但至今尚未出台,必须抓紧相关立法,只有在出台相关的法规之后,我国的石油储备体系才能真正开始走向完善[9]。
注释:
1.孙国强.石油战略储备管理模式的建立[J].北京石油管理干部学院学报,2006,(03)
2.田泽.中国石油安全问题研究[J].新疆社会科学,2006,(05)
3.田大地.世界石油市场回顾与前瞻[J].国际石油经济,2001,(01)
4.谷文艳.世界石油资源供求状况综述[J].国际资料信息,2006,(04)
5.齐建华.建立石油储备的必要性、紧迫性及选址大亚湾的可行性[J].国际石油经济,2001,(12)
6.李玮.中国石油安全中的东南亚因素[J].东南亚纵横,2003,(10)
7.朱和.美国战略石油储备现状与政策动向[J].国际石油经济,1997,(01)
8.冯世良.中国石油和化工经济运行,2005年回顾及展望[J].国际石油经济, 2006,(02)
9.张华林,涂明跃,张劲军.影响我国战略石油储备经济效益若干因素分析[J].天然气经济,2006,(01)
Research on Basic Problems of Shandong Strategic Oil Reserve
LIU Dou-dou QIAO LiangDONG Shu-fangLI Ji-huaQIAO Hai-boSUN Guo-fu
Abstract: Domestic crude oil and refined oil market and international market has been as a single entity, the production and marketing dynamics and price changes of the international crude oil and refined oil market is bound to spread to domestic. Therefore, Shandong Province should speed up building the provincial level strategic oil reserve system to improve the ability to withstand the risks of oil. Combination of the actual situation of Shandong petrochemical production province, relying on the Shengli Oilfield, taking into consideration the location of the reserve base, the reserve method, construction and management mode and related laws and regulations is very important to the province’s economic development.
Key words: energy; strategic oil reserve; management mode
.选题背景与意义
我国是世界第二大石油消费国和世界第一大石油消费增量国,目前,我国的石油和石油产品进口已占全部供应量的1/3。国家信息中心2008年9月22日发表了题为《2000年以来中国能源经济形势分析》的报告,国内石油消费量到2010年和2020年将分别增加到4.25亿吨和5.72亿吨,对进口石油的依存度将达到55%和66%。
世界各强国在经历了石油危机的打击之后,都建立了自己的石油储备体系,以稳定供求关系、平抑市场价格、应对突发事件。然而,在主要的石油进口国中,中国是唯一尚未建立规模化战略石油储备的国家,保障能源的持续供应称为中国经济和社会可持续发展中亟待解决的重大战略问题。
中国的能源短缺问题从2003年就已出现,由于总体能源储备战略与石油储备体系建设的滞后,加上石油上游开采资源与国际石油市场定价话语权遭个别霸权主义国家垄断,在国际油价浮动变化中,中国由此造成高达百亿美元的成本增加和机会损失[1]-[3]。
国家发改委主任马凯曾表示,中国的石油储备要“两条腿走路”,既要有国家战略储备,又要有商业储备,把来自民间的商业储备作为国家石油储备的必要补充。有关专家建议,在这一总框架下,可考虑采取2:1比例,国家承担60天储备,民间承担30天储备。
山东是我国经济版图上举足轻重的资源大省、工业大省,也是能耗大省。丰富的石油、煤炭等矿产资源,还有3000多公里的漫长海岸线,都给山东发展化工、电力、冶金工业创造了得天独厚的资源优势。然而,这也造就了山东工业结构长期偏重的特性,带来了先天性的高耗能、高排放。由于生产不能满足消费,山东煤炭自2000年从净输出省份变为净输入省份,原油自2004年从净输出省份变为净输入省份,能源资源大省的形象已不复存在。2006年,山东煤炭净调入量为15313万吨,相当于全省全年煤炭产量的1.09倍,对外依存度为52.8%;原油净调入量为1122万吨,相当于全省全年产量的40.7%,对外依存度为28.9%。
山东省经贸委认为,目前国内原油和成品油市场已经和国际市场连为一体,国际原油及成品油市场的产销动态和价格变化,势必波及到国内。因此,山东省仍要加快构建省级石油战略储备体系,提高抵御石油风险能力。
结合我省是石油化工生产大省的实际情况,依托胜利油田,通盘考虑我省战略石油储备基地的选址;在建设成本,安全程度和运营成本三个方面综合考虑,确定我省石油储备的方式。
2.国家战略石油储备基地概况
为保障国家能源安全,健全石油储备体系,中国从2003年开始筹建石油储备基地。镇海基地是中国规划的首批战略石油储备基地中第一个交付使用的项目,于2006年10月建成并收储原油。除镇海和舟山基地外,列入国家战略石油储备一期规划的还有黄岛、大连两个项目。2008年底,四个基地已基本建成并投入使用。另据了解,今年国家将推动二期石油战略储备[4]。
国家一期战略石油储备基地均建在沿海,第二批战略油储基地的规划将兼顾内地和沿海,并以发展地下空间为主。沿海地区具备对外进口吞吐运输优势仍将受到青睐,但内陆地区因具备靠近大炼油厂、快速反应等条件而会胜出[5]。
3.山东省战略石油储备基地的选址原则
国家战略石油储备基地的选址和布局,应当遵循进油方便、出路畅通、靠近炼厂、快速反应的原则。同时,石油储备基地的建设决不能是孤立的,而是一个由港口、石化中心、转运站、输油管网有机结合的储运分配系统。作为国家石油储备基地的理想选址应具备以下条件:首先是储备进口原油的基地,应选择沿海具有深水港口条件、并能将储备的原油经济、方便地送往炼油厂的地区,优先规划建设;其次是所建储备基地的布点起步阶段要能够充分利用现有码头、航道、供电、供水以及输油管道等储运配套设施,附近有大片土地可供使用,并且尽量依托现有从事原油接卸、转运的生产企业;再者是储备基地的运作与日常管理,原则上依托现有企业;储备要适当结合运营,以减轻国家负担,但不以盈利为目的。
港口综合条件的优劣是确定石油储备基地选址和布局的前提条件,港口条件主要包括以下内容:首先是区域位置和市场腹地。基于石油储备基地的特殊战略地位,对港口及其腹地区域政治、经济均有严格的要求;其次是港口码头吨级。储备基地储备油品主要来自进口,这就要求港口必须具有良好的深水资源条件可供建设大型原油泊位,为进口油接卸提供保障。当今世界原油运输是以大型油轮为主。在各吨级油轮中以20～30万吨级大型油轮占载重吨比重最大,其次为10～15万吨级船;再者是建设用地。作为国家战略石油储备基地,具有规模大、占地多等特点,这就要求港口周边地区具有广阔的建设用地和发展空间;第四是疏运条件。作为国家战略石油储备基地,要求港口及周边地区的交通运输条件良好,公路、铁路、水运及管道运输设施齐全,以利于储备原油安全、快捷、经济的二次中转运输;最后是港口配套设施。石油储备基地依托港口建设和运营,对港口配套设施提出了较高的要求。如码头、航道、锚地、陆域道路、水、电、通讯、消防及环保等配套设施,应达到功能齐全、配套完善的条件,以降低基地工程投资、缩短建设周期和减少运营成本。另外,港口生产部门经过多年运营和管理,具有一批高素质的港口工程建设和石化仓储管理人才,为储备基地的建设和运营提供技术支持。综上所述,战略石油储备基地的布局和规划与港口密不可分,同时也对港口综合条件提出了较高的要求。
在东营建立国家战略石油储备基地具有很大优势和重大意义。区位良好和市场腹地广阔是其最大优势。东营市地处山东省北部,黄河三角洲沿海地区,北靠京津塘经济区,南连山东半岛济南、烟台、青岛等开放城市,与大连港、韩国釜山港隔海相望,具有良好的出海条件。东营不但是国家沿海经济开发区和黄河三角洲经济开发区的重要城市,也是环渤海经济圈的中心城市,符合国民经济发展战略和石化工业战略规划,同时又成为将来沿海经济带动内地发展的桥头堡。由于东营位于渤海湾的纵深,地理位置优越,所以作为石油储备基地,将具有明显的国家军事战略意义。因此,东营作为黄河流域的开放门户,具有面向黄河三角洲和沿河经济带乃至环渤海经济圈、服务全国的独特区位优势。此外,东营腹地广阔,辐射范围大,具有丰富的土地资源、油气资源、海产资源。农、牧、渔业发达,开发前景广阔。工业以石油化工、盐化工、医药化工、建材轻纺、机械加工为主,区内有胜利油田、齐鲁石化、潍坊盐场、魏桥纺织及煤炭、纯碱等规模居前的大型企业,港口运输具有雄厚的经济支撑。
4.战略石油储备基地建设与管理模式
我国战略石油储备将分为两部分,包括政府储备和民间储备。除了拥有政府自己管理的战略石油储备之外,中央还要求我国四大国有石油企业拥有自己的由政府调控的石油储备,政府还要求各大石油公司建立自己的商业石油储备。目前,国家石油储备办公室已经运作多年,国家石油储备中心的正式成立和储备基地的陆续建成使用,标志着我国三级石油储备管理体系正式形成。
据称,国家石油储备中心是中国石油储备管理体系中的执行层,宗旨是为维护国家经济安全提供石油储备保障,职责是行使出资人权利,负责国家石油储备基地建设和管理,承担战略石油储备收储、轮换和动用任务,监测国内外石油市场供求变化。
法制建设先行。石油储备是一项事关国家与产业安全,且投资巨大、选点严格、建设周期较长的系统工程。要完成这样的工程建设,没有法律法规的保障是不行的。IEA国家为保证石油储备建设的规范与顺利进行,毫无例外地都动用了立法工具,做到法制建设先行,使石油储备建设有法可循,依法进行。美、日、德、法四国无一不是在立法基础上进行石油储备建设的。明确的储备目标与充裕的储备规模。目标与规模是石油储备建设必须首先明确的基本要素,它有利于储备资金的预算与储备设施建设有序地实施[6]。
储备体制。(1)美国——自由市场型。美国石油储备的主体是政府拥有的战略储备,而对于民间储备,虽也给予一定的优惠措施,诸如免除进口关税、允许把它们的石油存放在国有多余的储备库中等,但政府没有任何资金支持,也没有纳入管理的范围。(2)日本——政府导向型。政府储备与民间储备并重,以政府储备为主是日本石油储备体制的特点。日本的法律、法规明确规定,民间石油储备的责任人为炼油商、石油销售商与石油进口商,并严格规定了他们各自的储备量,如若违反则处以罚款。日本民间储备的动用与政府储备一样,都要经过通产省批准。(3)德国、法国——社会市场型。德国石油储备的主体是官民结合的联盟储备,它和政府储备、企业储备共同构成多层次的储备体制,三者的比例为57:17:26。联盟储备具有鲜明的社会市场型特色,所有的炼油厂、石油进口公司、石油销售公司与使用石油发电的电厂都是法定的联盟成员。在发生石油供应危机时,联盟储备与政府储备一样,亦负有应急供应的义务[7]。法国石油储备是官民结合、以民间储备为主的双层次储备体制,即由代表民间的公共储备和代表政府的战略储备两部分组成,二者比例为75:25[8]。
5.石油储备机制相关法律政策
在构建本国战略石油储备的过程中,发达国家普遍通过法律形式来保障战略石油储备体系的建立。世界上大多数国家都在1973年石油危机之后开始对战略石油储备立法,从美、日、德、法等国的战略储备制度看,1975年,美国国会通过了《能源政策和储备法》,授权能源部建设和管理战略石油储备系统。日本政府于1975年制定了《石油储备法》,要求所有石油公司和石油进口商在政府财政援助下进行基础储备。1978年,日本政府又修改了《石油开发公团法》和《石油公团法》,规定由兼有政府职能和国家石油公司特点的石油公团承担国家石油储备任务。德国《石油及石油制品储备法》规定,德国石油储备协会承担国家法定的石油储备义务。法国《关于工业石油储备库存结构的第58-1106号法》确立了政府对战略储备石油实行永久监控。四国对于储备目标和规模在法律中都有明确规定。有法可依,为战略石油储备提供了科学有保障的运行。但是,目前我国尚未出台相关石油储备方面的条例或部门规章。自2006年起,国家连续两年将《国家石油储备管理条例》列入抓紧研究范围,但至今尚未出台,必须抓紧相关立法,只有在出台相关的法规之后,我国的石油储备体系才能真正开始走向完善[9]。
注释:
1.孙国强.石油战略储备管理模式的建立[J].北京石油管理干部学院学报,2006,(03)
2.田泽.中国石油安全问题研究[J].新疆社会科学,2006,(05)
3.田大地.世界石油市场回顾与前瞻[J].国际石油经济,2001,(01)
4.谷文艳.世界石油资源供求状况综述[J].国际资料信息,2006,(04)
5.齐建华.建立石油储备的必要性、紧迫性及选址大亚湾的可行性[J].国际石油经济,2001,(12)
6.李玮.中国石油安全中的东南亚因素[J].东南亚纵横,2003,(10)
7.朱和.美国战略石油储备现状与政策动向[J].国际石油经济,1997,(01)
8.冯世良.中国石油和化工经济运行,2005年回顾及展望[J].国际石油经济, 2006,(02)
9.张华林,涂明跃,张劲军.影响我国战略石油储备经济效益若干因素分析[J].天然气经济,2006,(01)
Research on Basic Problems of Shandong Strategic Oil Reserve
LIU Dou-dou QIAO LiangDONG Shu-fangLI Ji-huaQIAO Hai-boSUN Guo-fu
Abstract: Domestic crude oil and refined oil market and international market has been as a single entity, the production and marketing dynamics and price changes of the international crude oil and refined oil market is bound to spread to domestic. Therefore, Shandong Province should speed up building the provincial level strategic oil reserve system to improve the ability to withstand the risks of oil. Combination of the actual situation of Shandong petrochemical production province, relying on the Shengli Oilfield, taking into consideration the location of the reserve base, the reserve method, construction and management mode and related laws and regulations is very important to the province’s economic development.
Key words: energy; strategic oil reserve; management mode