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一、退耕还林还草工程资金审计的制约瓶颈
（一）审计理念亟待更新。从近几年审计情况来看，我省开展退耕还林还草工程资金审计的理念还停留在传统环境审计的基础上，重监督轻服务，重微观轻宏观，更新审计理念，拓宽审计思路，创新审计方法已成为我们当前必须高度重视和解决的重要问题。
（二）注重财务收支审计，忽视绩效审计。我们长期从事预算执行和财务收支审计，审计的范围、重点往往局限于监督资金拨付和支出的真实性、及时性、合法性，习惯于固有的审计方法，绩效审计开展的少，甚至对绩效审计还存在模糊认识，对绩效审计缺乏完整和系统的计划与工作思路。
（三）揭露问题、处理问题难度较大。退耕还林还草工程资金的管理和使用涉及财政、林业、水利、土地、环保等部门及项目实施单位。我省107个县区中有50个是国定贫困县，贫困地区财力紧张，地域经济发展过程中，建设项目考虑经济发展、追求GDP增长和财政收入增加较多，对保护生态环境关注不到位。有关方面对审计干预较大，尤其是同级审，问题难以揭露出来，处理问题的难度较大，在一定程度上影响了审计职能的发挥。下级审计机关在上报审计结果时，由于受到各种因素的影响，反映该项资金存在问题时顾虑较多，审计信息“变形”，使上级审计机关汇总综合报告的真实性大打折扣，从而使得出的结论也未必准确，难以为决策提供科学依据。
（四）审计人员综合素质与退耕还林还草工程资金审计的要求还存在不适应问题。退耕还林还草工程资金审计在专业和审计技能方法上都与传统财务审计有显著区别，需要运用常规审计方法结合生态环境科学工程学、生态环境保护的相关法律法规和生态环境监测等专项知识和技能，取得审计证据并做出恰当评价。目前我们从事企业与资源环保审计的工作人员绝大多数知识结构单一，缺少既熟悉审计业务、又掌握退耕还林还草工程的综合型人才，审计中很难对项目建设中存在问题的根源、背景、程度、工程决算等进行综合全面深入的分析和评估。
二、深化退耕还林还草工程资金审计的改良路径和建议
（一）树立退耕还林还草工程资金的现代审计理念，适时调整审计目标和工作思路。退耕还林还草问题是关系统筹人和自然和谐发展，建设生态文明，落实保护环境基本国策的重大问题，审计工作必须始终关注国家退耕还林还草工程政策是否落实到位，工程项目资金的管理使用是否合法合规，有关制度是否建立健全并有效执行，退耕还林还草工程资金的管理使用是否发挥了应有效益，促进了生态文明建设。
（二）创新退耕还林还草工程资金审计规程制度，不断促进审计工作有效运行。结合国家有关加强退耕还林还草政策法规，针对退耕还林还草工程资金审计特点，在审计计划、管理、组织、技术、实施等方面，研究制定强化退耕还林还草工程资金审计的相关规程制度。如制定中长期规划、编制年度计划、建立具体的操作办法，完善问责问效机制、考核评价体系等。不断改进完善审计成果统计制度，逐步修正、补充现行审计指标结构统计报表，提高审计分析质量，努力为陕西生态文明建设服务。
（三）改革现行退耕还林还草工程资金项目管理方式，建立严谨、科学、高效的资金管理模式。应建立和形成由计划部门负责计划立项，林业部门负责该工程项目的组织实施，农财部门根据林业部门组織实施工程的进度拨付其工程建设资金，最后，由计划、林业、财政、审计等部门成立“联合检查验收小组”，负责工程效益及财务资金的全面审验。针对国家退耕还林规模、节奏和力度的调整，按照“巩固成果、稳步推进、确保成效”的目标，建设与管护并重、数量与质量并举。做到五个结合，把退耕还林与基本农田建设、农村能源建设、生态移民、后续产业发展、封山禁牧舍饲结合起来，在实现生态目标的同时，认真解决农民吃饭、烧柴、增收等实际问题，真正做到“退得下、稳得住、能致富、不反弹”，走出一条符合我省省情的生态建设道路。
（四）审计部门应将退耕还林还草工程资金纳入审计工作的一项常规审计监督内容。年初应将其工程资金的审计列入审计工作计划。每年至少对工程项目不定期抽查审计一次。而后将审计的结果上报党委、人大、政府，为本地区退耕还林还草工程资金管理制度的强化提供可靠的决策依据。
（五）将绩效审计真正融入到退耕还林还草工程资金审计之中。应以全省环境审计现状为立足点，把退耕还林还草工程资金审计作为开展环境绩效审计工作的突破口，为环境审计发展积累经验、奠定基础。一是以退耕还林工程资金真实性为基础，加大对退耕还林还草政策的关注和思考。关注政策的落实情况，如农民的收入、生态环境的改善、生态目标与经济目标的协调情况。完善现有的政策，如我省陕南和陕北在地理、气候、生态环境差距很大，按统一的比例退耕还林还草不尽科学。我们要根据审计情况提出落实和完善政策的措施。二是以财政财务收支合法性为重点，扩大退耕还林还草工程绩效审计的内容和范围。财政财务收支审计向绩效审计拓展，是今后退耕还林还草工程审计的重点，要关注树木的成活率、保存率、后期的林草管护，退耕区的水土保持、后续产业等问题，提出巩固退耕还林还草工程成果的建议。三是要加快绩效审计人员的培训和引进。绩效审计需要精通多个学科、综合素质高的复合型人才，要通过培训和后续教育，及时掌握当今国内外环境审计包括退耕还林还草工程资金审计的新思路和新方法，提高环境审计人员业务技能、环境专业知识，树立和培养创新意识和创新能力，适应绩效审计的需要。引进熟悉环境专业知识的人才，积极探索外聘专家制度，积极解决审计的难点和专业力量不足的困惑。
（六）强化计算机辅助审计。要积极探索数据式审计，以审计管理系统（OA）和审计现场实施系统（AO）交互为载体，构建退耕还林还草工程资金审计项目统一指挥中心，实现项目审计的统一调度，信息资源、数据共享，强化审计全程监控和协同作战，不断提升审计层次和科技含量。
（作者单位：陕西省审计厅）
（一）审计理念亟待更新。从近几年审计情况来看，我省开展退耕还林还草工程资金审计的理念还停留在传统环境审计的基础上，重监督轻服务，重微观轻宏观，更新审计理念，拓宽审计思路，创新审计方法已成为我们当前必须高度重视和解决的重要问题。
（二）注重财务收支审计，忽视绩效审计。我们长期从事预算执行和财务收支审计，审计的范围、重点往往局限于监督资金拨付和支出的真实性、及时性、合法性，习惯于固有的审计方法，绩效审计开展的少，甚至对绩效审计还存在模糊认识，对绩效审计缺乏完整和系统的计划与工作思路。
（三）揭露问题、处理问题难度较大。退耕还林还草工程资金的管理和使用涉及财政、林业、水利、土地、环保等部门及项目实施单位。我省107个县区中有50个是国定贫困县，贫困地区财力紧张，地域经济发展过程中，建设项目考虑经济发展、追求GDP增长和财政收入增加较多，对保护生态环境关注不到位。有关方面对审计干预较大，尤其是同级审，问题难以揭露出来，处理问题的难度较大，在一定程度上影响了审计职能的发挥。下级审计机关在上报审计结果时，由于受到各种因素的影响，反映该项资金存在问题时顾虑较多，审计信息“变形”，使上级审计机关汇总综合报告的真实性大打折扣，从而使得出的结论也未必准确，难以为决策提供科学依据。
（四）审计人员综合素质与退耕还林还草工程资金审计的要求还存在不适应问题。退耕还林还草工程资金审计在专业和审计技能方法上都与传统财务审计有显著区别，需要运用常规审计方法结合生态环境科学工程学、生态环境保护的相关法律法规和生态环境监测等专项知识和技能，取得审计证据并做出恰当评价。目前我们从事企业与资源环保审计的工作人员绝大多数知识结构单一，缺少既熟悉审计业务、又掌握退耕还林还草工程的综合型人才，审计中很难对项目建设中存在问题的根源、背景、程度、工程决算等进行综合全面深入的分析和评估。
二、深化退耕还林还草工程资金审计的改良路径和建议
（一）树立退耕还林还草工程资金的现代审计理念，适时调整审计目标和工作思路。退耕还林还草问题是关系统筹人和自然和谐发展，建设生态文明，落实保护环境基本国策的重大问题，审计工作必须始终关注国家退耕还林还草工程政策是否落实到位，工程项目资金的管理使用是否合法合规，有关制度是否建立健全并有效执行，退耕还林还草工程资金的管理使用是否发挥了应有效益，促进了生态文明建设。
（二）创新退耕还林还草工程资金审计规程制度，不断促进审计工作有效运行。结合国家有关加强退耕还林还草政策法规，针对退耕还林还草工程资金审计特点，在审计计划、管理、组织、技术、实施等方面，研究制定强化退耕还林还草工程资金审计的相关规程制度。如制定中长期规划、编制年度计划、建立具体的操作办法，完善问责问效机制、考核评价体系等。不断改进完善审计成果统计制度，逐步修正、补充现行审计指标结构统计报表，提高审计分析质量，努力为陕西生态文明建设服务。
（三）改革现行退耕还林还草工程资金项目管理方式，建立严谨、科学、高效的资金管理模式。应建立和形成由计划部门负责计划立项，林业部门负责该工程项目的组织实施，农财部门根据林业部门组織实施工程的进度拨付其工程建设资金，最后，由计划、林业、财政、审计等部门成立“联合检查验收小组”，负责工程效益及财务资金的全面审验。针对国家退耕还林规模、节奏和力度的调整，按照“巩固成果、稳步推进、确保成效”的目标，建设与管护并重、数量与质量并举。做到五个结合，把退耕还林与基本农田建设、农村能源建设、生态移民、后续产业发展、封山禁牧舍饲结合起来，在实现生态目标的同时，认真解决农民吃饭、烧柴、增收等实际问题，真正做到“退得下、稳得住、能致富、不反弹”，走出一条符合我省省情的生态建设道路。
（四）审计部门应将退耕还林还草工程资金纳入审计工作的一项常规审计监督内容。年初应将其工程资金的审计列入审计工作计划。每年至少对工程项目不定期抽查审计一次。而后将审计的结果上报党委、人大、政府，为本地区退耕还林还草工程资金管理制度的强化提供可靠的决策依据。
（五）将绩效审计真正融入到退耕还林还草工程资金审计之中。应以全省环境审计现状为立足点，把退耕还林还草工程资金审计作为开展环境绩效审计工作的突破口，为环境审计发展积累经验、奠定基础。一是以退耕还林工程资金真实性为基础，加大对退耕还林还草政策的关注和思考。关注政策的落实情况，如农民的收入、生态环境的改善、生态目标与经济目标的协调情况。完善现有的政策，如我省陕南和陕北在地理、气候、生态环境差距很大，按统一的比例退耕还林还草不尽科学。我们要根据审计情况提出落实和完善政策的措施。二是以财政财务收支合法性为重点，扩大退耕还林还草工程绩效审计的内容和范围。财政财务收支审计向绩效审计拓展，是今后退耕还林还草工程审计的重点，要关注树木的成活率、保存率、后期的林草管护，退耕区的水土保持、后续产业等问题，提出巩固退耕还林还草工程成果的建议。三是要加快绩效审计人员的培训和引进。绩效审计需要精通多个学科、综合素质高的复合型人才，要通过培训和后续教育，及时掌握当今国内外环境审计包括退耕还林还草工程资金审计的新思路和新方法，提高环境审计人员业务技能、环境专业知识，树立和培养创新意识和创新能力，适应绩效审计的需要。引进熟悉环境专业知识的人才，积极探索外聘专家制度，积极解决审计的难点和专业力量不足的困惑。
（六）强化计算机辅助审计。要积极探索数据式审计，以审计管理系统（OA）和审计现场实施系统（AO）交互为载体，构建退耕还林还草工程资金审计项目统一指挥中心，实现项目审计的统一调度，信息资源、数据共享，强化审计全程监控和协同作战，不断提升审计层次和科技含量。
（作者单位：陕西省审计厅）