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一、疑问：法院工作报告通过率与民意调查得分大相径庭是一个问题吗？
材料一：2011年11月份，湖南省统计局民意调查中心公布了湖南省法院系统民意调查得分情况。全省14个中级人民法院中，民意得分最高分为79.11分，最低分为72.08分；125个基层人民法院中，最高分为82.83分，最低分为68.62分。据湖南省统计局民意调查中心介绍，调查内容涵盖了“司法公正、司法效率、司法公开、司法便民、司法廉洁、工作作风、队伍形象”等7大方面的具体问题，重点突出了“公正廉洁、办事效率、服务态度”等项目，覆盖了全省14个中级人民法院和125个基层人民法院辖区，调查对象主要包括“普通群众、案件当事人、人大代表、政协委员、法律从业者”，调查主要通过电话访谈、发放问卷、随机调查等方式，最大程度地保证了情况客观、数据真实[1]。
材料二：2012年年初，湖南省各级人民法院所在辖区陆续召开了人民代表大会会议，对2011年“一府两院”的工作进行审议。全省14个中级人民法院和125个基层人民法院的法院工作报告出现了不少全票通过现象，有的人民法院的法院工作报告甚至是连续5年全票通过[2]。 在全国，这种法院工作报告全票通过的现象也并不鲜见，如山东、青海、安徽、江西等省高级人民法院的法院工作报告在2012年的人民代表大会会议上均获得全票通过，但民意调查得分并不高[3]。
上述两个事例看似毫无联系，但深思之，无论从理论层面，还是制度层面，都有耐人寻思之处。为了更为直观地发现问题，笔者选取了2011年湖南法院系统民意调查得分中排位处于后5位的中级人民法院和排位处于后10位的基层人民法院，对这些法院的民意调查得分和人大代表对法院工作报告审议通过率进行了对比，详见下表。
我国宪法明确规定，人大代表代表人民的意志和利益，依照宪法和法律赋予的职权，参加行使管理国家的权力。县级以上的地方各级人民代表大会监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作。可见，人大代表代表民意对人民法院进行监督是宪法赋予人大代表的一项重要权力。人大代表应是最权威、最主流、最理性的民意代表，人大代表对人民法院行使监督权是民意的体现。人大代表作出的决议，反映了社会公众对人民法院的整体评价和监督。而民意调查，作为运用社会调查方法对民意进行收集、研究与分析的一种专业行为，它是我国民主法制建设过程中的一项常见举措。对于倾听民意、汇集民智，为制定正确的政策，改变和纠正工作中的误差，真心落实以“民”为本具有十分重要的政治价值和现实意义。
依据这样的理论与规定，笔者产生了这样的疑问：为什么人大代表审议法院工作报告全票通过的人民法院，其民意调查得分排位处于后位呢？为什么民意对人民法院的评价并不是异口同声说好，而人大代表却千篇一律地投票通过呢？这是一个问题吗？这个问题正常吗？
二、审视：法院工作报告全票通过有什么危害？
人大代表票决制本质上是一种群体决策机制，票决过程中的任何一个人大代表，都有自己的看法，一百个人大代表有一百种认识。把所有人大代表的看法集中起来，也未必能够形成绝对一致。从理论上来看，全体人大代表对某一项议案或事项的表决，是不可能达成绝对一致的意见的。从国外议会制度发达国家的历史来看，议会对政府的某一议案或事项，从未有过绝对一样的“异口同声”。这是人类社会历史领域中的客观规律，是“人们自己的社会行动的规律”，是不以人的意志为转移的。我们不能打破客观规律，也不能摆脱客观规律的支配，唯一能做的，就是“限制”某些规律发生作用的条件和范围。如果我们没有认识到这一点，或者不尊重客观规律，也许我们可以获得某种预期的目的，但这种目的的实现是以巨大的破坏为代价的。具体到上述事例来说，法院工作报告全票通过与民意调查得分大相径庭存在以下显而易见的问题：
（一）社情民意“失真”
依照宪法规定，人民代表大会是国家的权力机关，是民意代表机关，人大代表是民意代表。人大代表代表人民当家作主，行使权力，具有广泛的民意代表性和崇高的权威性。人民代表大会要制定良好的政策和法律，真实审议“一府两院”的工作报告就必须凝聚民意、代表民意、反映民意。“在民主制度下，以公意为衡量标准，公意认为是就是，公意认为非就非，而表示公意的，直接为人民，间接为议会。”[4]人大代表收集民意、反映民意的能力是我国宪政运作的决定性因素。如果人大代表没有尊崇民意的选择，随意自作主张，民意就会在人大代表口中“失真”，人大票决制度就会失去意义。
（二）危害根本政治制度
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民民主的政体形式，是社会主义民主政治的根本标志。人民代表大会制度最基本的特征就是保证人民当家作主。如果人民代表大会制度缺乏深厚的民意、没有强劲的人民参与作为支撑，那么这个政治制度必将丧失政治上的合法性，我国的政治生活也将因此失去政治上的稳定，政治体系也将失去稳定的存在状态。人大代表是我国国家权力机关的组成人员，是代表人民行使当家作主权利的主体，是人民代表大会制度中的组织细胞，是人民代表大会制度运行的主导者，是联结人民与国家的纽带。如果人大代表没有凝聚民意、代表人民，对民意漠不关心，甚至“丢掉”民意，挟“民意”谋取私利，那么人民代表大会就不再是人民意志的集中表达场所，人民代表大会制度就会失去力量源泉、可靠根基，丧失承担的民主价值和功能。
（三）阻碍法院健康发展
在现代任何一个民主国家，由于民意机关和由民意机关产生的审判机关是民意通过政治选择的产物，是民意的集中体现，反映了社会公众的政治要求和政治倾向。因此，审判权从终极意义上是为社会公众所享有的，“在一个法治化的民主国家，法官们在某种意义上最终是对人民负责的”[5]。虽然人大代表在对法院工作报告进行投票表决时，是按照少数服从多数的规则进行决议，但这并不意味着投反对票的行为是一种“浪费”。对法院工作报告进行人大票决并不是一个“你赢我必输”的零和游戏，而是不同的民意代表对法院工作报告的评价和博弈过程，它的目标是产生一个能使最大多数社会公众满意，或至少能为尽可能多的社会公众所接受的人民审判机关的运作方式。如果人大代表没有代表民意，对法院工作报告没有作出真实的审议，那么就会麻痹人民法院的神经，蒙蔽人民法院正视自身缺陷的双眼，甚至沉溺于“全票通过”之中沾沾自喜，丢失了司法为民的宗旨，失去了健康发展的动力。 （四）“亵渎”代表职权
“人民是自己利益的最好判断者，代表则是人民意志与法律之间的纽带。”[6]当今任何一个国家的民意活动，对国家权力机关的监督活动，并不是所有的社会公众都直接面对面参与其中，而是由他们选出的代表来参与直接监督活动，就具体的人大代表行使国家权力而言，选举出来的人大代表彼此互不隶属，相互之间是平等的，他们各自为了自己所代表的选民利益行使职权。这些代表来自各个行业、领域、阶层，以体现最广大的社会公众的利益，同时他们必须最大限度地为自己的选民谋取利益。人大代表不认真履行职责、不忠实代表民意，实质上是对代表职权的亵渎。
因此，笔者认为，民意调查的结果显示，民意对人民法院的评价还是存在很多的批评、建议、希望与期待，而人大代表千篇一律地投票通过，这只能说明民意与人大代表票决制度出现了危险的脱节。人大代表应该通过倾听民意、集中民意，代表人民行使监督权。人大代表脱离民意，正如鱼脱离了水，会丧失存在的正当性。不代表民意说话的人大代表，从不投反对票的人大代表，不仅是对选民的不负责任，更是在危害我国人民代表大会制度的根基。这是一个值得我们引起警惕的问题。
三、反思：法院工作报告为什么会全票通过？
法院工作报告为什么会获得人大代表的全票通过，既有人民法院的原因，也有人大代表的原因。
（一）法院过度的功利化诉求
实践证明，几乎所有的法院都非常重视自己的形象，这一点可以作为不证自明的行为假定而无须赘述。由于人民代表大会对法院工作报告的票决结果是党委、人大、上级法院、社会评价法院及院长履行职责和检验其履职效果的重要标准，所以导致法院过于重视每年的工作报告能否在人民代表大会会议上高票通过。2010年3月18日《南方周末》刊登了一篇新闻稿，报道称，“每年两会期间，最高人民法院为了保证工作报告顺利通过，立案庭、民事四个庭、刑事五个庭、行政庭、赔偿办、审监庭、执行局等庭室均有人员投入到‘两会’工作中，他们出现在人民大会堂、代表驻地、审议现场等各个场所听取代表的意见。上会者都有一份指南，上面写着去年社会热点案件的进展情况和官方口径，除了热点案件，这份指南上还有代表过问案件的详细目录：哪个团，哪个代表，哪个案子，现在到什么诉讼阶段，一目了然。”会议期间，有一位人大代表猛批“两高报告”，最高人民检察院的一位领导得知后立即跑到这位人大代表的房间，与这位人大代表谈了一个下午，最后这位人大代表说：“我知道了，你就是来让我别投反对票吧？”这位领导的尴尬之情难于言表[7]。更有甚者，个别地方政府、法院、检察院为了迎求人大代表的支持，给人大代表采购手表、购买人大代表经营企业的产品[8]。除了“两会”期间极力迎求人大代表，争取人大代表的赞成票外，在工作报告写作伊始，法院和检察院就在努力争取人大代表支持，从各方面努力促使工作报告投票结果更加切合他们的预期。“从每年年底开始到报告发出前几天，‘两高’报告写作班子就一直为此绞尽脑汁、四处奔走、听取意见。大到整体框架、各部分的篇幅分配，小到一个词的添加删除，都经过数十次锤炼。”[9]虽然这只是对“两会”期间最高人民法院和最高人民检察院的描述，但在全国法院系统和检察系统已成为一种普遍态势。对此，有学者一针见血指出，“当作为投票者的代表被利益集团所影响而作出有利于该集团的选择时，就会出现代表俘获问题”[10]，从而导致代议票决民主失灵。在这样的背景下，人大代表在审议法院工作报告时会不得不从情理的角度考虑问题，迎合法院的需求，对票决结果抱着一种不甚关心甚至冷漠的态度。
（二）人大代表与民意的脱节
人大代表是否具有代表性是确保民意能否在国家权力机关中得到实现的关键性问题，也是代表理论的中心问题。从某种意义上讲，人大代表的基本素质就是各级人民代表大会的生命力。人大代表行使权力管理国家事务，是充分发扬社会主义民主的具体体现，而人大代表素质不高，行使管理国家事务的能力不强，就不能充分发扬社会主义民主，就不能很好地发挥人大代表的作用。所以，人大代表素质的高低直接关系到我国宪法和法律赋予人民当家作主权利的行使，从而也关系到人民代表大会制度这一根本政治制度的进一步健全完善。实践中，部分人大代表素质偏低、履职不力、批评建议不痛不痒、参会履职“走过场”、调研监督“走马观花”，与选民交流渠道匮乏已经严重影响到人民代表大会审议事项的质量和权威。
实际上，政治发展的经验事实一再提醒我们，在某些时候，人大代表只是在已经事先被专门设定好了的备选方案中进行选择，甚至人大代表在作出选择前，就已经被告知必须选择哪一种备选方案。由于人大代表缺乏联系选民的意识，特别是党员代表、干部代表，他们被选上往往渗透了组织上的意图，因此，
人大代表与民意有时难免脱节。2010年，《人民代表报》曾刊载了一篇《代表3年不说话》的文章，直指代表不发言、无议案、无建议的现象。特别是在召开人民代表大会会议期间，人大代表们的讨论发言出现“惊人相似”、赞歌声声[11]。
（三）人大代表选举制度的缺失
根据人民代表大会制度的要求，人大代表需要有各方面、各阶层、各层次的人物，这样才能更好地体现社会主义民主的性质。但由于我国实行的是区域选举制，要实现预期的代表结构比例，首先遇到的问题就是与区域选举制的矛盾。以至于在选举实践中，选举机构不得不进行代表资源摸底，对代表的结构比例下达一些指导性意见，甚至于提出一些硬性要求，人为造成目前人大代表结构上普遍存在的“三多三少”现象和“两多两少”趋势：党员代表多、非党员代表少，干部代表多、农民代表少，领导干部多、一般干部少；富裕阶层越来越多、社会弱势群体越来越少，企业管理者越来越多、普通职工越来越少。有专家指出，特别是个别的名流富商争当人大代表，除了因为人民代表大会本身的重要性外，也将人大代表视为一个身份和光环的象征，并且通过这一利益表达机制上的重要渠道进入体制内，更有利于他自身利益的实现。“一些名流富商，开会不热情，履职不积极，热衷于会下拉关系、跑项目，寻求生意机会，更有个别人将人大代表身份作为保护伞，胡作非为”[12]， 造成“行使履职效率的低下和‘高度虚幻一致’之下的民主形式大于内容，‘按表决器的代表’、‘举手代表’无疑架设的是低水平的民主”[13]。 （四）人大代表的自利性
自利性是人的一种本身属性，它反映出每个人都要为自己打算，总是在追求认为有价值的东西，人总是寻求对自身利益的最大程度满足。人的自利性描述了人类活动的最基本规律之一。因此，作为在政治市场上活动范围比较广泛，与党委、政府、司法机关、社会公众联系最紧密的人大代表，在行使人大代表职权时具有某些自利性，会受利己心的驱动利用手中掌握的职权来实现自身利益的最大化，人大代表不仅是人民利益的代表，具有公利性的典型特征，同时也是自身利益的使者，必然地也具有自利性的利益驱动，这是毋庸置疑的客观事实。获得诺贝尔经济学奖的美国著名经济学家布坝南认为，“如果把参与市场关系的个人当作是效用最大化者，那么，当个人在非市场内行事时，似乎没有理由假定个人的动机发生了变化。至少存在一个有力的假定，即当事人由市场中的买者或卖者转变为政治市场中的投票人时，他的品行不会发生变化。”[14]有专家指出，目前人大代表在参与决策中存在倾向于自己职业利益的问题[15]。如2010年3月18日《南方周末》报道，人大代表利用代表身份为个人关注的案件行方便之门，有的代表甚至直接对最高人民法院的领导说如果投票日之前不跟他解释清楚，他就直接投反对票，还会动员周围的代表一起投[16]。 这不由得让人想到了2007年湖南省衡阳市人大代表刘跃中在人大会议上的即席发言成为衡阳市中级人民法院工作报告遭到否决的主要诱因。事后查明，刘跃中所批评的“衡阳市中级人民法院审理的某福利院收买被拐卖儿童案”并无任何不妥当之处，刘跃中代表的另一身份是湖南省衡东县金龙矿业有限公司董事长，是衡阳市中级人民法院所审理的一起二审案件的败诉当事人。也正是基于这一原因，相关人士认为刘跃中存在挟私报复之嫌[17]。
四、探索：对人民法院接受人大监督的再认识
如何消除人民法院过于追求法院工作报告通过率的功利性诉求？如何正确认识人大对人民法院的监督？如何进一步发挥人大代表这一民意表达的制度化渠道，唤醒代表的代议意识？如何促使人大代表用更加公正的心态与积极的方式去关注公共利益，最广泛、最充分地反映社情民意？这是值得理论界与实务界深思的问题。要解决这些问题，一是应当授予人大代表“更尖锐的牙齿”。有学者认为，应改革人大代表选举制度，实行代表专职化、选举竞争化、会议辩论化的革新，建立专门的人大监督机构和人大监督员制度，完善监督立法，进一步推进人大监督权的法制化，建立完善人大代表对民意的收集制度，广泛实行电子表决器，用“请按表决器”的方式取代“举手通过”，打破监督权的“休眠”状态，实现人大监督从“橡皮图章”到“法治钢印”的转变。二是从制度层面消减人民法院在接受人大监督问题上的过度的功利性诉求，促使人民法院正确认识人大审议法院工作报告的宪政意义，并且认识到目前人大监督的缺陷，主动亲近民意、汇聚民智。笔者认为，第二点建议不仅容易实施、见效快，而且应该是人民法院自身亟待解决的问题，完全可以通过人民法院自身观念的更新和机制的调整实现。
（一）正视“反对”的深层价值
反对票从性质上来讲，是“政治场域”中产生多元
化的积极元素，它意味着不同声音的出现，是持不同意见者的公开合法表达，可以在“政治场域”中形成一种“反对力”，与其他持不同意见者开展博弈，从而使得政治能够达成制衡而不产生某种专制，“用相反和敌对的关心来补足较好动机的缺陷”[18]。因此，决策者应从立法上不断拓宽反对载体，提升社会的“反对力”，更好地监督人民法院，更有力地推动人民法院进步。目前，许多人民法院应对监督策略的失误，其根源在于忽视对社情民意的重视，只是从“人大代表通过率”上去化解，不求从民意上去根治，以至于演饰“皇帝的新装”。人大代表全票通过了法院工作报告，而民意的诉求、批评、建议却未见减弱。因此，对人大代表的反对票宜疏不宜堵，应理性认识人大对人民法院的监督。
（二）以宽容的心态接纳反对票
“宽容是指一个人虽然具有必要的权力和知识，但是对自己不赞成的行为也不进行阻止、妨碍或干涉的审慎选择。”[19]目前，随着我国改革开放的不断扩大、社会结构的深刻变动、经济结构的不断转型、全球化的不断深入，不同利益的调整与博弈、不同价值观念的碰撞与交锋，必然会带来不同诉求的表达。而这种多元化的表达难免会有“异质思维”“反对声音”。社会前进总是伴随着矛盾积弊的不断暴露和不断解决。如果不去正确直面这种反对的声音，反而用一种“粉饰太平”的做法去“俘获”人大代表的心，本质上就是一种狭隘虚弱的表现，无助于社会和谐的构建和整个社会健康心态的形成。
在一个多元的社会，尊重不同的声音和意见，既是尊重公民的监督权、表达权，也是解决社会纠纷、疏导社会矛盾的基本要求，应该创造条件让人民批评监督。毛泽东、邓小平曾对此有过十分精辟的论述：“因为我们是为人民服务的，所以，我们如果有缺点，就不怕别人批评指出”[20]， “让人讲话，天不会塌下来”[21]，“七嘴八舌并不可怕，最可怕的是鸦雀无声。”[22]胡锦涛同志更是明确指出：“公民有知情权、参与权、监督权、表达权。”多元乃繁荣之奥秘，一个社会越是向前健康发展，就越需要多样化的表达，越需要整合各种意见形成统一意志的能力。因此，人民法院应以宽容心接纳“反对票”，坦诚对待不同声音，主动接受监督与批评。只有这样才能最大限度地推动人民法院自身的进步。
（三）用公共关系亲近民意
公共关系是指某一组织为改善与社会公众的关系，促进社会公众对该组织的认识、理解与支持，达到树立良好形象、促进某一目的的一系列公共活动。它本意是社会组织、集体或个人必须与其周围的各种内部、外部公众建立良好的关系[23]。公共关系是一种管理职能，它能评价社会公众态度，检查个人或组织的政策与行动是否符合社会公众的利益，并且负责设计并执行社会公众理解与支持的行动计划。从职能上看，公共关系可以完成塑造良好形象、协调组织内外关系、增进组织工作效益的三大目标[24]。 社会历史证明，任何一项事业缺乏社会公众的参与和支持，是不可能取得健康长远发展的。“充分理性的民意表达对于整合群众意愿、谋取社会最大共识、实现科学民主决策，维护社会和谐稳定有着极为重要的影响。”[25]如果让社会公众公开表达意见，搭建社会公众与法院积极沟通的平台，在此基础上形成的大多数决定，则有助于导致自觉的社会共识。可见，公共关系理论可以成为人民法院弥补人大监督缺陷，亲近民意、倾听民情、汇聚民智，是健康发展的有力理论依据。 因此，人民法院应该通过广泛发扬司法民主，拓宽反映社情民意的渠道，完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的法院审判管理机制，定期评估社会公众对法院工作的态度，加强司法公开，收集与公共利益相符合的民意，制定并执行符合民意的司法政策与司法行动，提高法院的知晓率、知名度和美誉度，争取社会公众的最大信任与尊崇。
（四）用民意助推司法公信
“信任是一种‘易碎的日用品’，如果这个‘镶边的工艺品’的任何部分受到腐蚀，它将导致信任大面积的崩塌。”[26]司法公信是社会公众对司法机关司法运行过程和结果的认同、尊重和信服，是司法机关通过司法活动在社会生活中树立起来的一种公共信用。司法公信力越高，社会公众才能对司法越尊崇和依赖，司法也才能越发向前发展，也才能越发具有权威。司法公信力的高低取决于司法的内外两方面的因素，但究其根本，是内部因素在起关键性作用。司法公信力建设中，首先是要正确吸取民意，公正司法。“法官们应该在听取各种民意的基础上，以社会正义为原则，作理性和职业性的思考，考虑法律的缺陷和不合理之处，从而在裁决中争取做到更完善、更合理，实现真正意义上的公正。”[27]其次是要注意“木桶理论”，全面提升人民法院的司法公信力。因为最短的“木板”在对最长的“木板”起着限制和制约作用，决定了整个法院团队的综合表现。
注释：
[1]详细情况见湖南省统计局网的报道。
[2]详细情况见湖南法院网的报道。
[3]详细情况见北方网、青海平安网、安徽法院网、光明网的报道。
[4]萨孟武：《政治学》，台湾三民书局股份有限公司1986年版，第160页。
[5]【美】约瑟夫·雷都：《作为一名法官意味着什么》，载张泽涛：《司法权专业化研究》，法律出版社2009年版，第44页。
[6]【美】邦马斯·宏妮格：《死的权利，活的未来——对哈贝马斯“宪政民主”的回应》，载佟德志编：《宪政与民主》，江苏人民出版社2007年版，第131页。
[7][16]赵蕾：《“两高”的两会时刻：在个案监督与司法权威之间》，载《南方周末》2010年3月18日第2版。
[8]殷国安：《“人大代表”不能成“人大戴表”》，载《广州日报》2011年12月2日第4版。
[9]赵蕾：《谁投了两高报告的反对票？》，载《南方周末》2010年3月20日第2版。
[10]熊必军：《试论票决民主的困境与中国多党合作制度》，载《政党制度》2011年第2期。
[11]邱祥吉：《人大代表代表性缺失诊断》，载《廉政瞭望》2010年第9期。
[12]孟盛：《行权履职，根在“入口”》 ，载《廉政瞭望》2010年第9期。
[13][15]孟盛：《“代表”不力的体制分析》，载《廉政瞭望》2010年第9期。
[14]【美】詹姆斯·麦吉尔·布坎南：《宪法经济学》，转引自《经济学动态》1992年第4期。
[17]张泽涛：《司法权专业化研究》，法律出版社2009年版，第189页。
[18]【美】亚历山大·汉密尔顿、约翰·杰伊、詹姆斯·麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如译，商务印书馆1980年版，第266页。
[19]【英】戴维·米勒、韦农·波格丹诺编：《布莱克维尔政治学百科全书》，邓正来等译，中国政法大学出版社2002年版，第820页。
[20]毛泽东：《为人民服务》，载《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第112页。
[21]毛泽东：《在扩大的中央工作会议上的讲话》，载《毛泽东著作选读》下册，人民出版社1986年版，第838页。
[22]邓小平：《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1991年版，第345页。
[23]周安华：《公共关系：理论实务与技巧（第3版）》，中国人民大学出版社2010年版，第211页。
[24]李健荣、邱伟光编：《现代公共关系》，人民出版社2007年版，第94～105页。
[25]崔建周：《民意表达：问题、根源与出路》，载《理论探索》2011年第1期。
[26]【波兰】彼得·什托姆普卡：《信任——一种社会学理论》，程胜利译，中华书局2005年版，第80页。
[27]马柳枚、晓小董：《法律至上，拒绝“媒体审判”》，载《时代潮》2005年第20期。
（作者单位：湖南省高级人民法院）
材料一：2011年11月份，湖南省统计局民意调查中心公布了湖南省法院系统民意调查得分情况。全省14个中级人民法院中，民意得分最高分为79.11分，最低分为72.08分；125个基层人民法院中，最高分为82.83分，最低分为68.62分。据湖南省统计局民意调查中心介绍，调查内容涵盖了“司法公正、司法效率、司法公开、司法便民、司法廉洁、工作作风、队伍形象”等7大方面的具体问题，重点突出了“公正廉洁、办事效率、服务态度”等项目，覆盖了全省14个中级人民法院和125个基层人民法院辖区，调查对象主要包括“普通群众、案件当事人、人大代表、政协委员、法律从业者”，调查主要通过电话访谈、发放问卷、随机调查等方式，最大程度地保证了情况客观、数据真实[1]。
材料二：2012年年初，湖南省各级人民法院所在辖区陆续召开了人民代表大会会议，对2011年“一府两院”的工作进行审议。全省14个中级人民法院和125个基层人民法院的法院工作报告出现了不少全票通过现象，有的人民法院的法院工作报告甚至是连续5年全票通过[2]。 在全国，这种法院工作报告全票通过的现象也并不鲜见，如山东、青海、安徽、江西等省高级人民法院的法院工作报告在2012年的人民代表大会会议上均获得全票通过，但民意调查得分并不高[3]。
上述两个事例看似毫无联系，但深思之，无论从理论层面，还是制度层面，都有耐人寻思之处。为了更为直观地发现问题，笔者选取了2011年湖南法院系统民意调查得分中排位处于后5位的中级人民法院和排位处于后10位的基层人民法院，对这些法院的民意调查得分和人大代表对法院工作报告审议通过率进行了对比，详见下表。
我国宪法明确规定，人大代表代表人民的意志和利益，依照宪法和法律赋予的职权，参加行使管理国家的权力。县级以上的地方各级人民代表大会监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作。可见，人大代表代表民意对人民法院进行监督是宪法赋予人大代表的一项重要权力。人大代表应是最权威、最主流、最理性的民意代表，人大代表对人民法院行使监督权是民意的体现。人大代表作出的决议，反映了社会公众对人民法院的整体评价和监督。而民意调查，作为运用社会调查方法对民意进行收集、研究与分析的一种专业行为，它是我国民主法制建设过程中的一项常见举措。对于倾听民意、汇集民智，为制定正确的政策，改变和纠正工作中的误差，真心落实以“民”为本具有十分重要的政治价值和现实意义。
依据这样的理论与规定，笔者产生了这样的疑问：为什么人大代表审议法院工作报告全票通过的人民法院，其民意调查得分排位处于后位呢？为什么民意对人民法院的评价并不是异口同声说好，而人大代表却千篇一律地投票通过呢？这是一个问题吗？这个问题正常吗？
二、审视：法院工作报告全票通过有什么危害？
人大代表票决制本质上是一种群体决策机制，票决过程中的任何一个人大代表，都有自己的看法，一百个人大代表有一百种认识。把所有人大代表的看法集中起来，也未必能够形成绝对一致。从理论上来看，全体人大代表对某一项议案或事项的表决，是不可能达成绝对一致的意见的。从国外议会制度发达国家的历史来看，议会对政府的某一议案或事项，从未有过绝对一样的“异口同声”。这是人类社会历史领域中的客观规律，是“人们自己的社会行动的规律”，是不以人的意志为转移的。我们不能打破客观规律，也不能摆脱客观规律的支配，唯一能做的，就是“限制”某些规律发生作用的条件和范围。如果我们没有认识到这一点，或者不尊重客观规律，也许我们可以获得某种预期的目的，但这种目的的实现是以巨大的破坏为代价的。具体到上述事例来说，法院工作报告全票通过与民意调查得分大相径庭存在以下显而易见的问题：
（一）社情民意“失真”
依照宪法规定，人民代表大会是国家的权力机关，是民意代表机关，人大代表是民意代表。人大代表代表人民当家作主，行使权力，具有广泛的民意代表性和崇高的权威性。人民代表大会要制定良好的政策和法律，真实审议“一府两院”的工作报告就必须凝聚民意、代表民意、反映民意。“在民主制度下，以公意为衡量标准，公意认为是就是，公意认为非就非，而表示公意的，直接为人民，间接为议会。”[4]人大代表收集民意、反映民意的能力是我国宪政运作的决定性因素。如果人大代表没有尊崇民意的选择，随意自作主张，民意就会在人大代表口中“失真”，人大票决制度就会失去意义。
（二）危害根本政治制度
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民民主的政体形式，是社会主义民主政治的根本标志。人民代表大会制度最基本的特征就是保证人民当家作主。如果人民代表大会制度缺乏深厚的民意、没有强劲的人民参与作为支撑，那么这个政治制度必将丧失政治上的合法性，我国的政治生活也将因此失去政治上的稳定，政治体系也将失去稳定的存在状态。人大代表是我国国家权力机关的组成人员，是代表人民行使当家作主权利的主体，是人民代表大会制度中的组织细胞，是人民代表大会制度运行的主导者，是联结人民与国家的纽带。如果人大代表没有凝聚民意、代表人民，对民意漠不关心，甚至“丢掉”民意，挟“民意”谋取私利，那么人民代表大会就不再是人民意志的集中表达场所，人民代表大会制度就会失去力量源泉、可靠根基，丧失承担的民主价值和功能。
（三）阻碍法院健康发展
在现代任何一个民主国家，由于民意机关和由民意机关产生的审判机关是民意通过政治选择的产物，是民意的集中体现，反映了社会公众的政治要求和政治倾向。因此，审判权从终极意义上是为社会公众所享有的，“在一个法治化的民主国家，法官们在某种意义上最终是对人民负责的”[5]。虽然人大代表在对法院工作报告进行投票表决时，是按照少数服从多数的规则进行决议，但这并不意味着投反对票的行为是一种“浪费”。对法院工作报告进行人大票决并不是一个“你赢我必输”的零和游戏，而是不同的民意代表对法院工作报告的评价和博弈过程，它的目标是产生一个能使最大多数社会公众满意，或至少能为尽可能多的社会公众所接受的人民审判机关的运作方式。如果人大代表没有代表民意，对法院工作报告没有作出真实的审议，那么就会麻痹人民法院的神经，蒙蔽人民法院正视自身缺陷的双眼，甚至沉溺于“全票通过”之中沾沾自喜，丢失了司法为民的宗旨，失去了健康发展的动力。 （四）“亵渎”代表职权
“人民是自己利益的最好判断者，代表则是人民意志与法律之间的纽带。”[6]当今任何一个国家的民意活动，对国家权力机关的监督活动，并不是所有的社会公众都直接面对面参与其中，而是由他们选出的代表来参与直接监督活动，就具体的人大代表行使国家权力而言，选举出来的人大代表彼此互不隶属，相互之间是平等的，他们各自为了自己所代表的选民利益行使职权。这些代表来自各个行业、领域、阶层，以体现最广大的社会公众的利益，同时他们必须最大限度地为自己的选民谋取利益。人大代表不认真履行职责、不忠实代表民意，实质上是对代表职权的亵渎。
因此，笔者认为，民意调查的结果显示，民意对人民法院的评价还是存在很多的批评、建议、希望与期待，而人大代表千篇一律地投票通过，这只能说明民意与人大代表票决制度出现了危险的脱节。人大代表应该通过倾听民意、集中民意，代表人民行使监督权。人大代表脱离民意，正如鱼脱离了水，会丧失存在的正当性。不代表民意说话的人大代表，从不投反对票的人大代表，不仅是对选民的不负责任，更是在危害我国人民代表大会制度的根基。这是一个值得我们引起警惕的问题。
三、反思：法院工作报告为什么会全票通过？
法院工作报告为什么会获得人大代表的全票通过，既有人民法院的原因，也有人大代表的原因。
（一）法院过度的功利化诉求
实践证明，几乎所有的法院都非常重视自己的形象，这一点可以作为不证自明的行为假定而无须赘述。由于人民代表大会对法院工作报告的票决结果是党委、人大、上级法院、社会评价法院及院长履行职责和检验其履职效果的重要标准，所以导致法院过于重视每年的工作报告能否在人民代表大会会议上高票通过。2010年3月18日《南方周末》刊登了一篇新闻稿，报道称，“每年两会期间，最高人民法院为了保证工作报告顺利通过，立案庭、民事四个庭、刑事五个庭、行政庭、赔偿办、审监庭、执行局等庭室均有人员投入到‘两会’工作中，他们出现在人民大会堂、代表驻地、审议现场等各个场所听取代表的意见。上会者都有一份指南，上面写着去年社会热点案件的进展情况和官方口径，除了热点案件，这份指南上还有代表过问案件的详细目录：哪个团，哪个代表，哪个案子，现在到什么诉讼阶段，一目了然。”会议期间，有一位人大代表猛批“两高报告”，最高人民检察院的一位领导得知后立即跑到这位人大代表的房间，与这位人大代表谈了一个下午，最后这位人大代表说：“我知道了，你就是来让我别投反对票吧？”这位领导的尴尬之情难于言表[7]。更有甚者，个别地方政府、法院、检察院为了迎求人大代表的支持，给人大代表采购手表、购买人大代表经营企业的产品[8]。除了“两会”期间极力迎求人大代表，争取人大代表的赞成票外，在工作报告写作伊始，法院和检察院就在努力争取人大代表支持，从各方面努力促使工作报告投票结果更加切合他们的预期。“从每年年底开始到报告发出前几天，‘两高’报告写作班子就一直为此绞尽脑汁、四处奔走、听取意见。大到整体框架、各部分的篇幅分配，小到一个词的添加删除，都经过数十次锤炼。”[9]虽然这只是对“两会”期间最高人民法院和最高人民检察院的描述，但在全国法院系统和检察系统已成为一种普遍态势。对此，有学者一针见血指出，“当作为投票者的代表被利益集团所影响而作出有利于该集团的选择时，就会出现代表俘获问题”[10]，从而导致代议票决民主失灵。在这样的背景下，人大代表在审议法院工作报告时会不得不从情理的角度考虑问题，迎合法院的需求，对票决结果抱着一种不甚关心甚至冷漠的态度。
（二）人大代表与民意的脱节
人大代表是否具有代表性是确保民意能否在国家权力机关中得到实现的关键性问题，也是代表理论的中心问题。从某种意义上讲，人大代表的基本素质就是各级人民代表大会的生命力。人大代表行使权力管理国家事务，是充分发扬社会主义民主的具体体现，而人大代表素质不高，行使管理国家事务的能力不强，就不能充分发扬社会主义民主，就不能很好地发挥人大代表的作用。所以，人大代表素质的高低直接关系到我国宪法和法律赋予人民当家作主权利的行使，从而也关系到人民代表大会制度这一根本政治制度的进一步健全完善。实践中，部分人大代表素质偏低、履职不力、批评建议不痛不痒、参会履职“走过场”、调研监督“走马观花”，与选民交流渠道匮乏已经严重影响到人民代表大会审议事项的质量和权威。
实际上，政治发展的经验事实一再提醒我们，在某些时候，人大代表只是在已经事先被专门设定好了的备选方案中进行选择，甚至人大代表在作出选择前，就已经被告知必须选择哪一种备选方案。由于人大代表缺乏联系选民的意识，特别是党员代表、干部代表，他们被选上往往渗透了组织上的意图，因此，
人大代表与民意有时难免脱节。2010年，《人民代表报》曾刊载了一篇《代表3年不说话》的文章，直指代表不发言、无议案、无建议的现象。特别是在召开人民代表大会会议期间，人大代表们的讨论发言出现“惊人相似”、赞歌声声[11]。
（三）人大代表选举制度的缺失
根据人民代表大会制度的要求，人大代表需要有各方面、各阶层、各层次的人物，这样才能更好地体现社会主义民主的性质。但由于我国实行的是区域选举制，要实现预期的代表结构比例，首先遇到的问题就是与区域选举制的矛盾。以至于在选举实践中，选举机构不得不进行代表资源摸底，对代表的结构比例下达一些指导性意见，甚至于提出一些硬性要求，人为造成目前人大代表结构上普遍存在的“三多三少”现象和“两多两少”趋势：党员代表多、非党员代表少，干部代表多、农民代表少，领导干部多、一般干部少；富裕阶层越来越多、社会弱势群体越来越少，企业管理者越来越多、普通职工越来越少。有专家指出，特别是个别的名流富商争当人大代表，除了因为人民代表大会本身的重要性外，也将人大代表视为一个身份和光环的象征，并且通过这一利益表达机制上的重要渠道进入体制内，更有利于他自身利益的实现。“一些名流富商，开会不热情，履职不积极，热衷于会下拉关系、跑项目，寻求生意机会，更有个别人将人大代表身份作为保护伞，胡作非为”[12]， 造成“行使履职效率的低下和‘高度虚幻一致’之下的民主形式大于内容，‘按表决器的代表’、‘举手代表’无疑架设的是低水平的民主”[13]。 （四）人大代表的自利性
自利性是人的一种本身属性，它反映出每个人都要为自己打算，总是在追求认为有价值的东西，人总是寻求对自身利益的最大程度满足。人的自利性描述了人类活动的最基本规律之一。因此，作为在政治市场上活动范围比较广泛，与党委、政府、司法机关、社会公众联系最紧密的人大代表，在行使人大代表职权时具有某些自利性，会受利己心的驱动利用手中掌握的职权来实现自身利益的最大化，人大代表不仅是人民利益的代表，具有公利性的典型特征，同时也是自身利益的使者，必然地也具有自利性的利益驱动，这是毋庸置疑的客观事实。获得诺贝尔经济学奖的美国著名经济学家布坝南认为，“如果把参与市场关系的个人当作是效用最大化者，那么，当个人在非市场内行事时，似乎没有理由假定个人的动机发生了变化。至少存在一个有力的假定，即当事人由市场中的买者或卖者转变为政治市场中的投票人时，他的品行不会发生变化。”[14]有专家指出，目前人大代表在参与决策中存在倾向于自己职业利益的问题[15]。如2010年3月18日《南方周末》报道，人大代表利用代表身份为个人关注的案件行方便之门，有的代表甚至直接对最高人民法院的领导说如果投票日之前不跟他解释清楚，他就直接投反对票，还会动员周围的代表一起投[16]。 这不由得让人想到了2007年湖南省衡阳市人大代表刘跃中在人大会议上的即席发言成为衡阳市中级人民法院工作报告遭到否决的主要诱因。事后查明，刘跃中所批评的“衡阳市中级人民法院审理的某福利院收买被拐卖儿童案”并无任何不妥当之处，刘跃中代表的另一身份是湖南省衡东县金龙矿业有限公司董事长，是衡阳市中级人民法院所审理的一起二审案件的败诉当事人。也正是基于这一原因，相关人士认为刘跃中存在挟私报复之嫌[17]。
四、探索：对人民法院接受人大监督的再认识
如何消除人民法院过于追求法院工作报告通过率的功利性诉求？如何正确认识人大对人民法院的监督？如何进一步发挥人大代表这一民意表达的制度化渠道，唤醒代表的代议意识？如何促使人大代表用更加公正的心态与积极的方式去关注公共利益，最广泛、最充分地反映社情民意？这是值得理论界与实务界深思的问题。要解决这些问题，一是应当授予人大代表“更尖锐的牙齿”。有学者认为，应改革人大代表选举制度，实行代表专职化、选举竞争化、会议辩论化的革新，建立专门的人大监督机构和人大监督员制度，完善监督立法，进一步推进人大监督权的法制化，建立完善人大代表对民意的收集制度，广泛实行电子表决器，用“请按表决器”的方式取代“举手通过”，打破监督权的“休眠”状态，实现人大监督从“橡皮图章”到“法治钢印”的转变。二是从制度层面消减人民法院在接受人大监督问题上的过度的功利性诉求，促使人民法院正确认识人大审议法院工作报告的宪政意义，并且认识到目前人大监督的缺陷，主动亲近民意、汇聚民智。笔者认为，第二点建议不仅容易实施、见效快，而且应该是人民法院自身亟待解决的问题，完全可以通过人民法院自身观念的更新和机制的调整实现。
（一）正视“反对”的深层价值
反对票从性质上来讲，是“政治场域”中产生多元
化的积极元素，它意味着不同声音的出现，是持不同意见者的公开合法表达，可以在“政治场域”中形成一种“反对力”，与其他持不同意见者开展博弈，从而使得政治能够达成制衡而不产生某种专制，“用相反和敌对的关心来补足较好动机的缺陷”[18]。因此，决策者应从立法上不断拓宽反对载体，提升社会的“反对力”，更好地监督人民法院，更有力地推动人民法院进步。目前，许多人民法院应对监督策略的失误，其根源在于忽视对社情民意的重视，只是从“人大代表通过率”上去化解，不求从民意上去根治，以至于演饰“皇帝的新装”。人大代表全票通过了法院工作报告，而民意的诉求、批评、建议却未见减弱。因此，对人大代表的反对票宜疏不宜堵，应理性认识人大对人民法院的监督。
（二）以宽容的心态接纳反对票
“宽容是指一个人虽然具有必要的权力和知识，但是对自己不赞成的行为也不进行阻止、妨碍或干涉的审慎选择。”[19]目前，随着我国改革开放的不断扩大、社会结构的深刻变动、经济结构的不断转型、全球化的不断深入，不同利益的调整与博弈、不同价值观念的碰撞与交锋，必然会带来不同诉求的表达。而这种多元化的表达难免会有“异质思维”“反对声音”。社会前进总是伴随着矛盾积弊的不断暴露和不断解决。如果不去正确直面这种反对的声音，反而用一种“粉饰太平”的做法去“俘获”人大代表的心，本质上就是一种狭隘虚弱的表现，无助于社会和谐的构建和整个社会健康心态的形成。
在一个多元的社会，尊重不同的声音和意见，既是尊重公民的监督权、表达权，也是解决社会纠纷、疏导社会矛盾的基本要求，应该创造条件让人民批评监督。毛泽东、邓小平曾对此有过十分精辟的论述：“因为我们是为人民服务的，所以，我们如果有缺点，就不怕别人批评指出”[20]， “让人讲话，天不会塌下来”[21]，“七嘴八舌并不可怕，最可怕的是鸦雀无声。”[22]胡锦涛同志更是明确指出：“公民有知情权、参与权、监督权、表达权。”多元乃繁荣之奥秘，一个社会越是向前健康发展，就越需要多样化的表达，越需要整合各种意见形成统一意志的能力。因此，人民法院应以宽容心接纳“反对票”，坦诚对待不同声音，主动接受监督与批评。只有这样才能最大限度地推动人民法院自身的进步。
（三）用公共关系亲近民意
公共关系是指某一组织为改善与社会公众的关系，促进社会公众对该组织的认识、理解与支持，达到树立良好形象、促进某一目的的一系列公共活动。它本意是社会组织、集体或个人必须与其周围的各种内部、外部公众建立良好的关系[23]。公共关系是一种管理职能，它能评价社会公众态度，检查个人或组织的政策与行动是否符合社会公众的利益，并且负责设计并执行社会公众理解与支持的行动计划。从职能上看，公共关系可以完成塑造良好形象、协调组织内外关系、增进组织工作效益的三大目标[24]。 社会历史证明，任何一项事业缺乏社会公众的参与和支持，是不可能取得健康长远发展的。“充分理性的民意表达对于整合群众意愿、谋取社会最大共识、实现科学民主决策，维护社会和谐稳定有着极为重要的影响。”[25]如果让社会公众公开表达意见，搭建社会公众与法院积极沟通的平台，在此基础上形成的大多数决定，则有助于导致自觉的社会共识。可见，公共关系理论可以成为人民法院弥补人大监督缺陷，亲近民意、倾听民情、汇聚民智，是健康发展的有力理论依据。 因此，人民法院应该通过广泛发扬司法民主，拓宽反映社情民意的渠道，完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的法院审判管理机制，定期评估社会公众对法院工作的态度，加强司法公开，收集与公共利益相符合的民意，制定并执行符合民意的司法政策与司法行动，提高法院的知晓率、知名度和美誉度，争取社会公众的最大信任与尊崇。
（四）用民意助推司法公信
“信任是一种‘易碎的日用品’，如果这个‘镶边的工艺品’的任何部分受到腐蚀，它将导致信任大面积的崩塌。”[26]司法公信是社会公众对司法机关司法运行过程和结果的认同、尊重和信服，是司法机关通过司法活动在社会生活中树立起来的一种公共信用。司法公信力越高，社会公众才能对司法越尊崇和依赖，司法也才能越发向前发展，也才能越发具有权威。司法公信力的高低取决于司法的内外两方面的因素，但究其根本，是内部因素在起关键性作用。司法公信力建设中，首先是要正确吸取民意，公正司法。“法官们应该在听取各种民意的基础上，以社会正义为原则，作理性和职业性的思考，考虑法律的缺陷和不合理之处，从而在裁决中争取做到更完善、更合理，实现真正意义上的公正。”[27]其次是要注意“木桶理论”，全面提升人民法院的司法公信力。因为最短的“木板”在对最长的“木板”起着限制和制约作用，决定了整个法院团队的综合表现。
注释：
[1]详细情况见湖南省统计局网的报道。
[2]详细情况见湖南法院网的报道。
[3]详细情况见北方网、青海平安网、安徽法院网、光明网的报道。
[4]萨孟武：《政治学》，台湾三民书局股份有限公司1986年版，第160页。
[5]【美】约瑟夫·雷都：《作为一名法官意味着什么》，载张泽涛：《司法权专业化研究》，法律出版社2009年版，第44页。
[6]【美】邦马斯·宏妮格：《死的权利，活的未来——对哈贝马斯“宪政民主”的回应》，载佟德志编：《宪政与民主》，江苏人民出版社2007年版，第131页。
[7][16]赵蕾：《“两高”的两会时刻：在个案监督与司法权威之间》，载《南方周末》2010年3月18日第2版。
[8]殷国安：《“人大代表”不能成“人大戴表”》，载《广州日报》2011年12月2日第4版。
[9]赵蕾：《谁投了两高报告的反对票？》，载《南方周末》2010年3月20日第2版。
[10]熊必军：《试论票决民主的困境与中国多党合作制度》，载《政党制度》2011年第2期。
[11]邱祥吉：《人大代表代表性缺失诊断》，载《廉政瞭望》2010年第9期。
[12]孟盛：《行权履职，根在“入口”》 ，载《廉政瞭望》2010年第9期。
[13][15]孟盛：《“代表”不力的体制分析》，载《廉政瞭望》2010年第9期。
[14]【美】詹姆斯·麦吉尔·布坎南：《宪法经济学》，转引自《经济学动态》1992年第4期。
[17]张泽涛：《司法权专业化研究》，法律出版社2009年版，第189页。
[18]【美】亚历山大·汉密尔顿、约翰·杰伊、詹姆斯·麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如译，商务印书馆1980年版，第266页。
[19]【英】戴维·米勒、韦农·波格丹诺编：《布莱克维尔政治学百科全书》，邓正来等译，中国政法大学出版社2002年版，第820页。
[20]毛泽东：《为人民服务》，载《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第112页。
[21]毛泽东：《在扩大的中央工作会议上的讲话》，载《毛泽东著作选读》下册，人民出版社1986年版，第838页。
[22]邓小平：《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1991年版，第345页。
[23]周安华：《公共关系：理论实务与技巧（第3版）》，中国人民大学出版社2010年版，第211页。
[24]李健荣、邱伟光编：《现代公共关系》，人民出版社2007年版，第94～105页。
[25]崔建周：《民意表达：问题、根源与出路》，载《理论探索》2011年第1期。
[26]【波兰】彼得·什托姆普卡：《信任——一种社会学理论》，程胜利译，中华书局2005年版，第80页。
[27]马柳枚、晓小董：《法律至上，拒绝“媒体审判”》，载《时代潮》2005年第20期。
（作者单位：湖南省高级人民法院）