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当今世界，以资源高效利用和循环利用为主要特征的循环经济已经成为了世界各国发展经济的一个潮流和趋势。在欧美和日本等发达国家，早已开始利用和开发城市的“废旧物资”，发展循环经济。这样一方面可以达到对自然资源开采的替代，另一方面也可以减少废物污染、保护环境和减少废弃物占用土地等目的，是发达国家实现经济可持续发展的重要战略之一。
具体到我国，在经济取得飞速发展的同时，全国各地面临着比较严峻的生态环境问题，可持续发展与资源环境之间的矛盾日益彰显。针对我国资源约束和环境污染矛盾突出的现状，我国在“十一五”规划纲要中专门就发展循环经济进行了阐述，指出我国在“十一五”期间要“坚持开发节约并重、节约优先，按照减量化、再利用、资源化的原则，在资源开采、生产消耗、废物产生、消费等环节，逐步建立全社会的资源循环利用体系。”在这种宏观背景下，邯郸市作为一个以消耗资源、能源为主，结构偏重的城市，发展循环经济势在必行。
一、发展循环经济是邯郸市实现可持续发展的必然选择
邯郸市位于河北省最南部，地处中原，历史悠久，物产丰富，是一座以重型工业为主的资源、能源型城市。从“一五”到“七五”期间，邯郸市都是我国重点建设的冶金、能源、建材、纺织、化工、机电等工业基地，在河北省乃至全国都占有相当重要的地位。特别是钢铁和煤炭两大支柱产业在促进邯郸市经济增长的方面发挥着至关重要的作用。2005年邯郸市钢铁行业完成增加值210.8亿元，占全市规模以上工业增加值比重的57.1%，煤炭行业完成增加值52.1亿元，所占全市规模以上工业增加值比重为14.1%。
在凭借这些支柱型产业获得经济发展的同时，邯郸市面临着比较严峻的能源紧张、水、土等资源短缺、环境污染等一系列的问题。目前邯郸市人均水资源占有量仅为全国平均水平的1/8；煤炭探明储量下降，从外地购的能源所占比例逐年上升。在2004年，邯郸市的主要污染物化学需氧量、二氧化硫、烟（粉）尘万元产值排放量分别排在河北省第7位、第4位和第5位，其中二氧化硫和烟（粉）尘万元产值排放量超过了河北省平均水平。从目前来看，邯郸市的经济发展过于依赖传统的资源型产业，是一种资源重消耗、环境重污染、产出低效益的粗放经济增长模式。
面对目前这种经济增长模式所带来的一系列环境污染、资源短缺等问题，邯郸市政府在“十一五”规划中明确指出，在未来的五年内要切实“加强可持续发展能力建设，合理开发、利用和保护各种资源，加强环境保护，控制人口增长，使经济、社会、资源、人口、环境协调和可持续发展……”。作为将经济利益与环境利益相结合起来的一种“双赢”经济发展模式——循环经济，是邯郸市实现可持续发展的必然选择和内在要求。
二、发展循环经济需要财政政策的支持
由资源与环境危机而提出的循环经济是指“在人、自然资源和科学技术的大系统内，在资源投入、企业生产、产品消费极其废弃的全过程中，把传统的依赖资源消耗来增长的经济，转变为依靠生态型资源循环来发展的经济。”发展循环经济是为了实现人与自然、生态的和谐发展。
在市场经济条件下，虽然市场经济体制是发展循环经济的良好土壤，但在市场中参与经济活动的主体将环境问题作为外部因素，他们所考虑的重点在于如何通过利用现存的资源和环境来谋求利润的最大化，而把由此所应起的资源消耗、环境污染等负面作用在市场经济主体经营决策的考虑之外。而资源消耗和环境成本又很难实现内部化，导致了很多地区为了实现经济的迅速发展而采取了各种以破坏生态环境、消耗能源为代价的短期行为。在发展循环经济过程中所需要解决的提供公共产品、矫正市场的不完全，保证代际公平等一系列问题，都无法靠市场机制来解决。可以说，市场机制的自发作用在维护生态环境和减少资源消耗等方面“束手无策”，在发展循环经济领域存在着很多市场失灵的问题。这就需要政府的介入，需要政府实施有效的财政政策来支持循环经济的进行。
从欧美、日本等发达国家发展循环经济的经验来看，虽然发展循环经济所采取的具体措施不尽相同，但政府的财政支持都始终贯穿于发展循环经济的整个过程。可以说，没有政府采取积极有力的财政措施作为后盾，发展循环经济就是一句空话。
具体而言，发展循环经济需要政府在产业政策、技术政策、消费政策、教育政策等方面发挥重要作用，支持循环经济的发展。所谓产业政策就是要引导企业进行产业结构调整和产品结构调整，逐步淘汰能耗高、污染重、技术落后的生产能力，大力发展结构合理、有利于节约能源和资源、有利于环保的产业。所谓技术政策就是要引导企业改造现有的落后生产技术，优化生产过程和工艺，降低产值能耗物耗，大力推行清洁生产，充分利用生产过程中的二次能源。同时还要大力支持企业进行研发和引进高新技术和无污染或少污染环境的环保技术。所谓消费政策就是要倡导绿色消费，引导和影响消费者的消费方向和企业的生产方向。所谓教育政策就是要开展环保教育和绿色教育，增强市场活动主体对资源的忧患意识，对节约资源和保护环境的责任意识。从以上四方面的政策来看，都需要政府积极地采取各种有效的财政政策来得以实现。
从具体的财政手段来看，政府可以利用税收、贷款、预算支出、财政补贴等手段来影响市场资源的配置，鼓励和引导市场经济主体循环利用能源和资源，减少环境污染，促使市场经济主体在进行经济行为的同时，减少对能源、资源的过度使用，减少对环境的污染和破坏。
三、邯郸市发展循环经济财政所面临的主要问题
从现状来看，邯郸市财政在发展循环经济方面所做的远远不够，仍然存在很多问题。具体而言：
第一，财政投入不足
资源与环境预算在邯郸市的财政支出预算中所占比重偏低，在发展循环经济方面，邯郸市的财政投入不足，用于环境投资的公共资金非常有限。从2005年的数据来看，全年的全部财政收入为1211034万元，一般预算支出完成838438万元，用于本市城建、环保资金支出为23694万元，仅占到所有预算支出的2.8%。但这已经是历年来投入城建、环保资金最多的一年，与2004年相比，财政资金投入增长了55.8%。从这些统计数据来看，在发展循环经济、进行环境保护方面，邯郸市的财政投入远不到位，仍然有很大的发展空间。
第二，财政调节手段比较单一
邯郸市在发展循环经济所投入的资金主要来自于财政拨款和银行贷款，其财政调节手段比较单一。在税收环节中考虑到企业在生产或其他环节过程中保护了环境，少污染了空气，少消耗了能源和资源等而获得的税收优惠政策主要来自于减税和免税，缺乏利用加速折旧、税前还贷、物价补贴、财政贴息等其他税收优惠方式。缺乏利用更加灵活的税收政策来鼓励无污染或污染少、消耗低等企业的大力发展，同时抑制重污染、重消耗、低产出企业的发展。另外从财政支出来看，目前除了预算内的财政资金对环保等相关领域与项目进行少量支持以外，缺乏其他灵活的政策手段。
第三，缺乏相对完善的环境保护税收体系
目前我国还没有严格真正意义上的环境保护税。在这种宏观背景下，邯郸市目前缺乏相对完善的环境保护税收体系。虽然存在着相应的资源税、车辆使用税、城市建设维护税、城镇土地使用税等一系列与环境保护、节约资源相关的税种，但其保护环境、节约资源的效果甚微，没能起到应有的作用。未来，邯郸市应该利用税收这一财政手段，在保护环境、节约资源、建设节约型社会方面发挥更大的作用。
第四，已有保护环境、节约资源等方面的财政政策难以真正落实
邯郸市某些所属各县为了追求地方经济利益的最大化，在追求经济效益与维护环境、节约资源的权衡过程中，往往倾向于选择前者，以牺牲环境、过度消耗资源和能源为代价来换取本县经济指标的上涨。邯郸市已有的一些有利于保护环境、节约资源等方面的财政政策如对于高能耗、重污染的企业采取高税收政策，往往不能真正落实到实处。
四、邯郸市发展循环经济的财政政策选择
从上面的分析来看，邯郸市的财政政策在发展循环经济方面所做得还存在很多不足之处。在未来的发展过程中，邯郸市应该充分发挥财政政策的作用，协调好加快经济发展与保护环境、节约资源之间的关系。具体而言：
第一，要加大财政投资力度
为了实现经济系统和自然生态系统的物质循环过程和谐，促进资源的永续使用，改变传统的“资源重消耗、环境重污染、产出效益低”的粗放增长模式，形成“资源—产品—再生资源”的循环经济发展模式，未来，邯郸市应该加大对环境保护、节约资源等方面的财政投入。在当前财力有限的情况下，可以优先发展有利于循环经济发展的配套公共设施建设，如建立通畅的交通运输体系，安全可靠的水利设施体系，有力的能源供应体系和有效的污染处理系统，为邯郸市发展循环经济提供一个良好的基础。从长远来看，可以逐步建立起政府环保投资机制，确定在一定时期内环保投入占总财政支出的比例，将一定的财力用于支持循环经济的发展。另外，邯郸市政府还可以建立起专门用于发展循环经济的专项资金，用来支持循环经济领域新产品、新技术、新工艺等的研发、使用和推广。
第二，要强化财政税收政策
在财政政策的实施工具中，税收政策实施起来其效果最为直接，见效也最快。所以在发展循环经济的过程中，邯郸市相关政府部门应该不断地强化财政税收政策，突破以往仅仅采用减免税收的手段，灵活运用各种税收政策来促进循环经济的发展。
首先要扩大征税的范围。借鉴欧美、日本等国的先进经验，为了解决邯郸市日益严峻的能源短缺、环境资源遭到破坏的问题，要扩大征税的范围，将水、森林、草地、非再生性、稀缺性资源纳入到征税范围，并逐步提高税率。另外，还可以考虑开征垃圾填埋税、噪声税、大气污染税等，对于污染严重的企业课征重税，从而限制邯郸市的企业和个人污染行为的产生和发展。
其次要改革现行消费税制。邯郸市针对目前高耗能、重污染的现状，应该进一步扩大消费税征收范围，把目前尚未纳入到消费税收范围的高耗能、重污染的产品纳入到消费税征收范围，对于消费不可再生资源为原材料的产品行为要征收重税，对于节能的、环保型的消费品则要降低税率或减免税收。
再次要进一步完善资源税。在众多的税收品种中，资源税具有自身的特殊性，它的设立是为了保护有限的资源，针对滥用资源的企业所进行的征税。邯郸市相关税收部门在今后征收资源税的过程中，建议采用累进制方式，将税收额与资源的使用量挂起钩来，不同的资源使用量，采用不同的税率。这样就可以有效地约束那些需要大量使用自然资源输入的企业，增加这些企业的负担，迫使他们停产或上马环保型生产线。
同时，邯郸市的有关税收部门在征收资源税的过程中，应该努力将之发展成为事前行为。由于很多非再生资源的不可再生性，损失这些非再生性资源的价值要远高于企业使用这些资源后所交付的罚金和税收。所以建议邯郸市相关税收部门应该与社会的其他相关部门联合起来，建立起相应的监控机制，实时地监控邯郸市那些高耗能、重污染、低产出企业的资源使用情况，尽可能地做到早发现、早处理，将之发展成为事前行为。这样一方面可以减少资源的浪费和环境的污染，另一方面也可以降低这些企业自身的资金投入。
第三，制定有利于邯郸市发展循环经济的优惠财政补贴政策
邯郸市可以借鉴欧美、日本等国发展循环经济的成功经验，制定出一系列优惠的财政补贴政策措施，如物价补贴、企业亏损补贴、财政贴息、税前还贷、加速折旧等。通过政府对发展循环经济主体的优惠财政补贴，鼓励他们进行循环经济建设的积极性，引导邯郸市的资源向发展循环经济的方向流动。制定环保税收优惠政策，对于邯郸市的环保产业、环保工程建设、环保产品开发等投资给予多种形式的税收优惠，如加速折旧、投资抵免、税收扣除等。利用优惠的财政补贴政策，来不断促进邯郸市循环经济的发展。
第四，要加强财政监管职能
针对已有保护环境、节约资源等方面的财政政策难以落实的现状，今后邯郸市有关部门应该加强财政监管职能。要明确各县地方政府在环境保护中的责任和义务，切实地利用财政手段来约束那些高耗能、重污染的行业和企业。另外，对于在财政资金使用中存在的挤占、挪用环保资金的行为予以纠正和查处。
（作者单位：特华博士后科研工作站）
具体到我国，在经济取得飞速发展的同时，全国各地面临着比较严峻的生态环境问题，可持续发展与资源环境之间的矛盾日益彰显。针对我国资源约束和环境污染矛盾突出的现状，我国在“十一五”规划纲要中专门就发展循环经济进行了阐述，指出我国在“十一五”期间要“坚持开发节约并重、节约优先，按照减量化、再利用、资源化的原则，在资源开采、生产消耗、废物产生、消费等环节，逐步建立全社会的资源循环利用体系。”在这种宏观背景下，邯郸市作为一个以消耗资源、能源为主，结构偏重的城市，发展循环经济势在必行。
一、发展循环经济是邯郸市实现可持续发展的必然选择
邯郸市位于河北省最南部，地处中原，历史悠久，物产丰富，是一座以重型工业为主的资源、能源型城市。从“一五”到“七五”期间，邯郸市都是我国重点建设的冶金、能源、建材、纺织、化工、机电等工业基地，在河北省乃至全国都占有相当重要的地位。特别是钢铁和煤炭两大支柱产业在促进邯郸市经济增长的方面发挥着至关重要的作用。2005年邯郸市钢铁行业完成增加值210.8亿元，占全市规模以上工业增加值比重的57.1%，煤炭行业完成增加值52.1亿元，所占全市规模以上工业增加值比重为14.1%。
在凭借这些支柱型产业获得经济发展的同时，邯郸市面临着比较严峻的能源紧张、水、土等资源短缺、环境污染等一系列的问题。目前邯郸市人均水资源占有量仅为全国平均水平的1/8；煤炭探明储量下降，从外地购的能源所占比例逐年上升。在2004年，邯郸市的主要污染物化学需氧量、二氧化硫、烟（粉）尘万元产值排放量分别排在河北省第7位、第4位和第5位，其中二氧化硫和烟（粉）尘万元产值排放量超过了河北省平均水平。从目前来看，邯郸市的经济发展过于依赖传统的资源型产业，是一种资源重消耗、环境重污染、产出低效益的粗放经济增长模式。
面对目前这种经济增长模式所带来的一系列环境污染、资源短缺等问题，邯郸市政府在“十一五”规划中明确指出，在未来的五年内要切实“加强可持续发展能力建设，合理开发、利用和保护各种资源，加强环境保护，控制人口增长，使经济、社会、资源、人口、环境协调和可持续发展……”。作为将经济利益与环境利益相结合起来的一种“双赢”经济发展模式——循环经济，是邯郸市实现可持续发展的必然选择和内在要求。
二、发展循环经济需要财政政策的支持
由资源与环境危机而提出的循环经济是指“在人、自然资源和科学技术的大系统内，在资源投入、企业生产、产品消费极其废弃的全过程中，把传统的依赖资源消耗来增长的经济，转变为依靠生态型资源循环来发展的经济。”发展循环经济是为了实现人与自然、生态的和谐发展。
在市场经济条件下，虽然市场经济体制是发展循环经济的良好土壤，但在市场中参与经济活动的主体将环境问题作为外部因素，他们所考虑的重点在于如何通过利用现存的资源和环境来谋求利润的最大化，而把由此所应起的资源消耗、环境污染等负面作用在市场经济主体经营决策的考虑之外。而资源消耗和环境成本又很难实现内部化，导致了很多地区为了实现经济的迅速发展而采取了各种以破坏生态环境、消耗能源为代价的短期行为。在发展循环经济过程中所需要解决的提供公共产品、矫正市场的不完全，保证代际公平等一系列问题，都无法靠市场机制来解决。可以说，市场机制的自发作用在维护生态环境和减少资源消耗等方面“束手无策”，在发展循环经济领域存在着很多市场失灵的问题。这就需要政府的介入，需要政府实施有效的财政政策来支持循环经济的进行。
从欧美、日本等发达国家发展循环经济的经验来看，虽然发展循环经济所采取的具体措施不尽相同，但政府的财政支持都始终贯穿于发展循环经济的整个过程。可以说，没有政府采取积极有力的财政措施作为后盾，发展循环经济就是一句空话。
具体而言，发展循环经济需要政府在产业政策、技术政策、消费政策、教育政策等方面发挥重要作用，支持循环经济的发展。所谓产业政策就是要引导企业进行产业结构调整和产品结构调整，逐步淘汰能耗高、污染重、技术落后的生产能力，大力发展结构合理、有利于节约能源和资源、有利于环保的产业。所谓技术政策就是要引导企业改造现有的落后生产技术，优化生产过程和工艺，降低产值能耗物耗，大力推行清洁生产，充分利用生产过程中的二次能源。同时还要大力支持企业进行研发和引进高新技术和无污染或少污染环境的环保技术。所谓消费政策就是要倡导绿色消费，引导和影响消费者的消费方向和企业的生产方向。所谓教育政策就是要开展环保教育和绿色教育，增强市场活动主体对资源的忧患意识，对节约资源和保护环境的责任意识。从以上四方面的政策来看，都需要政府积极地采取各种有效的财政政策来得以实现。
从具体的财政手段来看，政府可以利用税收、贷款、预算支出、财政补贴等手段来影响市场资源的配置，鼓励和引导市场经济主体循环利用能源和资源，减少环境污染，促使市场经济主体在进行经济行为的同时，减少对能源、资源的过度使用，减少对环境的污染和破坏。
三、邯郸市发展循环经济财政所面临的主要问题
从现状来看，邯郸市财政在发展循环经济方面所做的远远不够，仍然存在很多问题。具体而言：
第一，财政投入不足
资源与环境预算在邯郸市的财政支出预算中所占比重偏低，在发展循环经济方面，邯郸市的财政投入不足，用于环境投资的公共资金非常有限。从2005年的数据来看，全年的全部财政收入为1211034万元，一般预算支出完成838438万元，用于本市城建、环保资金支出为23694万元，仅占到所有预算支出的2.8%。但这已经是历年来投入城建、环保资金最多的一年，与2004年相比，财政资金投入增长了55.8%。从这些统计数据来看，在发展循环经济、进行环境保护方面，邯郸市的财政投入远不到位，仍然有很大的发展空间。
第二，财政调节手段比较单一
邯郸市在发展循环经济所投入的资金主要来自于财政拨款和银行贷款，其财政调节手段比较单一。在税收环节中考虑到企业在生产或其他环节过程中保护了环境，少污染了空气，少消耗了能源和资源等而获得的税收优惠政策主要来自于减税和免税，缺乏利用加速折旧、税前还贷、物价补贴、财政贴息等其他税收优惠方式。缺乏利用更加灵活的税收政策来鼓励无污染或污染少、消耗低等企业的大力发展，同时抑制重污染、重消耗、低产出企业的发展。另外从财政支出来看，目前除了预算内的财政资金对环保等相关领域与项目进行少量支持以外，缺乏其他灵活的政策手段。
第三，缺乏相对完善的环境保护税收体系
目前我国还没有严格真正意义上的环境保护税。在这种宏观背景下，邯郸市目前缺乏相对完善的环境保护税收体系。虽然存在着相应的资源税、车辆使用税、城市建设维护税、城镇土地使用税等一系列与环境保护、节约资源相关的税种，但其保护环境、节约资源的效果甚微，没能起到应有的作用。未来，邯郸市应该利用税收这一财政手段，在保护环境、节约资源、建设节约型社会方面发挥更大的作用。
第四，已有保护环境、节约资源等方面的财政政策难以真正落实
邯郸市某些所属各县为了追求地方经济利益的最大化，在追求经济效益与维护环境、节约资源的权衡过程中，往往倾向于选择前者，以牺牲环境、过度消耗资源和能源为代价来换取本县经济指标的上涨。邯郸市已有的一些有利于保护环境、节约资源等方面的财政政策如对于高能耗、重污染的企业采取高税收政策，往往不能真正落实到实处。
四、邯郸市发展循环经济的财政政策选择
从上面的分析来看，邯郸市的财政政策在发展循环经济方面所做得还存在很多不足之处。在未来的发展过程中，邯郸市应该充分发挥财政政策的作用，协调好加快经济发展与保护环境、节约资源之间的关系。具体而言：
第一，要加大财政投资力度
为了实现经济系统和自然生态系统的物质循环过程和谐，促进资源的永续使用，改变传统的“资源重消耗、环境重污染、产出效益低”的粗放增长模式，形成“资源—产品—再生资源”的循环经济发展模式，未来，邯郸市应该加大对环境保护、节约资源等方面的财政投入。在当前财力有限的情况下，可以优先发展有利于循环经济发展的配套公共设施建设，如建立通畅的交通运输体系，安全可靠的水利设施体系，有力的能源供应体系和有效的污染处理系统，为邯郸市发展循环经济提供一个良好的基础。从长远来看，可以逐步建立起政府环保投资机制，确定在一定时期内环保投入占总财政支出的比例，将一定的财力用于支持循环经济的发展。另外，邯郸市政府还可以建立起专门用于发展循环经济的专项资金，用来支持循环经济领域新产品、新技术、新工艺等的研发、使用和推广。
第二，要强化财政税收政策
在财政政策的实施工具中，税收政策实施起来其效果最为直接，见效也最快。所以在发展循环经济的过程中，邯郸市相关政府部门应该不断地强化财政税收政策，突破以往仅仅采用减免税收的手段，灵活运用各种税收政策来促进循环经济的发展。
首先要扩大征税的范围。借鉴欧美、日本等国的先进经验，为了解决邯郸市日益严峻的能源短缺、环境资源遭到破坏的问题，要扩大征税的范围，将水、森林、草地、非再生性、稀缺性资源纳入到征税范围，并逐步提高税率。另外，还可以考虑开征垃圾填埋税、噪声税、大气污染税等，对于污染严重的企业课征重税，从而限制邯郸市的企业和个人污染行为的产生和发展。
其次要改革现行消费税制。邯郸市针对目前高耗能、重污染的现状，应该进一步扩大消费税征收范围，把目前尚未纳入到消费税收范围的高耗能、重污染的产品纳入到消费税征收范围，对于消费不可再生资源为原材料的产品行为要征收重税，对于节能的、环保型的消费品则要降低税率或减免税收。
再次要进一步完善资源税。在众多的税收品种中，资源税具有自身的特殊性，它的设立是为了保护有限的资源，针对滥用资源的企业所进行的征税。邯郸市相关税收部门在今后征收资源税的过程中，建议采用累进制方式，将税收额与资源的使用量挂起钩来，不同的资源使用量，采用不同的税率。这样就可以有效地约束那些需要大量使用自然资源输入的企业，增加这些企业的负担，迫使他们停产或上马环保型生产线。
同时，邯郸市的有关税收部门在征收资源税的过程中，应该努力将之发展成为事前行为。由于很多非再生资源的不可再生性，损失这些非再生性资源的价值要远高于企业使用这些资源后所交付的罚金和税收。所以建议邯郸市相关税收部门应该与社会的其他相关部门联合起来，建立起相应的监控机制，实时地监控邯郸市那些高耗能、重污染、低产出企业的资源使用情况，尽可能地做到早发现、早处理，将之发展成为事前行为。这样一方面可以减少资源的浪费和环境的污染，另一方面也可以降低这些企业自身的资金投入。
第三，制定有利于邯郸市发展循环经济的优惠财政补贴政策
邯郸市可以借鉴欧美、日本等国发展循环经济的成功经验，制定出一系列优惠的财政补贴政策措施，如物价补贴、企业亏损补贴、财政贴息、税前还贷、加速折旧等。通过政府对发展循环经济主体的优惠财政补贴，鼓励他们进行循环经济建设的积极性，引导邯郸市的资源向发展循环经济的方向流动。制定环保税收优惠政策，对于邯郸市的环保产业、环保工程建设、环保产品开发等投资给予多种形式的税收优惠，如加速折旧、投资抵免、税收扣除等。利用优惠的财政补贴政策，来不断促进邯郸市循环经济的发展。
第四，要加强财政监管职能
针对已有保护环境、节约资源等方面的财政政策难以落实的现状，今后邯郸市有关部门应该加强财政监管职能。要明确各县地方政府在环境保护中的责任和义务，切实地利用财政手段来约束那些高耗能、重污染的行业和企业。另外，对于在财政资金使用中存在的挤占、挪用环保资金的行为予以纠正和查处。
（作者单位：特华博士后科研工作站）