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摘 要：公民参与在民主理想传统中居于核心地位。20世纪90年代兴起的协商民主理论对公民参与赋予了新的视角，公民参与成为公共政策制定的合法性来源的解释，是公共政策制定中不可缺少的环节。在现代民主政治发展中，公民参与公共政策的制定对政府和公民都具有重要的影响作用。但同时也面临着理论挑战与现实问题的困境。政府决策中的公民参与在理论与实践中还需要进一步的探索与完善。
关键词：公民参与；协商民主；公共政策
随着当代民主的发展，公民参与公共政策的制定日益受到重视，代表着民主政治发展的一个方向。自由民主选举是现代民主政府产生和权力更迭的规范化手段，从根本上改变了政府和社会的关系，使公共政策的制定从本质上趋向于满足公民的利益需求和愿望。但这并不是体现民主的唯一方式，同时还需要有畅通的渠道来反映公民的利益需求，保证各阶层的利益在公共政策制定中得到均衡的体现。随着现代政府事务的日益复杂化，公民参与决策与民主选举共同决定着公共政策的公正性和有效性。公民参与是民主的必然要求，真实地反映了政府与公民的关系，更能够有效的维护和发展公民的利益，因此在公共政策制定中，政府与公民的有效互动成为备受关注的问题。
一、公民参与的概念和内涵
在民主理想的传统中，公民参与一直居于核心的地位。政治参与就是公民“参与制订，通过或贯彻公共政策的行动”，“公民参与的有效性，对于理解民主政治尤其是不可缺的。”
民主理论诞生于古希腊时期。公元前15世纪中叶，希腊人首次使用民主这个概念，用它来表达一种新的政治生活方式，概括的是当时以雅典为代表的古希腊城邦所实行的直接民主政治实践，并将“公民大会”作为最高权力机关，“公民大会对战和，条约，财政，立法各种公共事务，都有最后裁定权，简而言之，范围广及一切政府活动。” 而这就是一种直接表决，全体参与的直接民主方式，是名副其实的平民政府。当古希腊人把民主界定为“民主即人民的统治或权力”是就意味着最纯正的民主离不开公民的政治参与。近代的民主理论产生于资产阶级的封建专制主义政治，建立于资产阶级民主制度的历史时期，并在自由资本主义时期得到进一步的发展。以卢梭为代表的人民主权理论，倡导在人人平等基础上由共同体的所有成员缔结社会契约而建立的全体人民共同拥有主权的民主政治。卢梭认为，“在一个真正自由的国家里，一切都是公民亲手来做”。 这种直接民主理念广为推广公民参与思想，一直影响至今。在自由主义民主理论时期，由于工业社会的巨大变革及官僚组织的出现，人们对动员式的公民参与民主理论进行了重新的审视。达尔认为，民主“不是多数人的统治，而是多重少数人的统治。” 因此，代议制民主逐渐成为直接民主的最重要实现形式和一个完善政府的理想类型。早期的直接民主理想被自由主义民主理论及其代议制实践所淹没。但这种反对普通大众积极参与的思想容易产生政治冷漠，或多数人的暴政等弊端，在此背景下，以哈贝马斯为代表的协商民主理论，提出了“以投票为中心”的民主向“以对话为中心”的协商民主的转型，强调以充分提高公民的“话语权”为核心来重新构建公共领域，使得古老的公民参与思想得以复兴。
公民参与始终是民主无法回避的，各种民主理论及其创造物都对公民参与留有余地，只是在不同的民主政治发展时期，公民参与的广度和深度不同而已。但在当代社会，公民参与已经是公共管理中必须要面对的问题，公民参与不仅仅是政治民主的需要，同时也是行政民主的需要。公民参与到公共管理的行政活动中的一种新的民主政治的思路，并将发挥举足轻重的作用。
二、公民参与当代公共政策制定的必要性
（一）协商民主理论的兴起提供了理论依据
协商民主是20世纪90年代以来在西方政治学界兴起的一种民主理论与民主制度，是针对代议制民主政治体制在当代发展过程中，出现的不利于改善社会不平等现象，政府失灵现象，弱势群体长期处于不利地位等问题而出现的对自由民主的一种修正。协商民主的核心是理性的公共协商，即通过对讨论，审议，对话和交流，从而实现立法和决策的共识。“公共协商是政治共同体成员参与公共讨论和批判性地审视具有集体约束力的公共政策的过程……公共协商的主要目标是不是狭隘的追求个人利益，而是理性寻求能够最大限度地满足所有公民意愿的政策。……为所有人提供平等的表达机会，消除参与公共协商制度性障碍，形成所有公民能够自由参与协商过程的可获得性论坛，可以保证对所有公民需求的系统考虑。” 协商民主理论对公民参与公共政策制定的合法性，必要性作了合理的解释。在民主制度中，公民应该充当着裁判者与参与者的双重角色，但不能一味的去强调公民的裁判作用而忽视公民的参与性。特别是在公共政策的制定过程中，需要引入公民的参与和讨论，使各方了解彼此的立场，将私利的表达与冲动降到最低，增强公共政策与公民需求的相互适应性，进而把私利提升为公利，以“扩大的心胸”对待存在的分歧。整个参与过程是相互说服达到共识的过程，这样可以更好的了解公民的需求，更好的维护公民的利益。因此，协商民主理论的兴起激发了公民参与公共事务的热情，为公民参与开拓了新的视野，促进了政策制定的正当性、合法化，为公民参与公共政策制定提供了理论依据。
（二）公民参与公共政策制定是公民与政府的政治博弈
公共政策是现代政府权威性地分配社会价值，解决社会公共问题，实现社会公共利益的主要手段。一个国家的民主程度最终体现就是看其政府的公共政策，即政府向社会提供公共产品与公共服务，是否均衡合理地反映各阶层的利益。在民主国家里，公民都享有广泛的政治权利。因此，公共政策制定过程中必然会发生政府与社会的互动。公民的参与实际是公民与政府之间的政治博弈，对于人们生存与发展具有重要影响的公共政策，公民期望参与决策过程来改变政策分配利益的状况。在民主政治体制中，民意的表达，汇聚和综合在公共政策中得到充分体现，公共政策代表社会公共利益，才能成为政治存在和运行的内在要求。公民参与公共政策制定中使公民的民主权利从选举代议者延伸到直接影响公共政策，使得民主政治更深化的发展。 对于公共部门而言而言，公民参与奠定了公共政策的合法化基础。公民参与是政策制定是获得社会认同，使公众普遍接受的合法性基础。当政策获得了社会广泛的支持，才能获得较高的合法性。公民参与同时可以从不同的角度，不同的层次为政策的制定提供丰富的信息资源，反映不同的利益需求，凝聚更广泛公民的智慧来影响政府决策的过程，同时进行对公共政策制定监督，以提高公共政策的科学性和民主性。对于公民自身而言，政府的任何一项决策都会影响到其涉及范围内的公民的利益，公民参与为公民提供了表达需求、意见的机会，使自己的利用需求、主张可以在公共政策制定过程中得到体现，对政府权力的运用进行监督，避免政策制定中的暗箱操作。所以，公民参与公共政策制定是公民维护自身利益的重要渠道。
三、公民参与公共政策制定的困境
（一）理论挑战
1.公民参与的“共识”
在现代多元化的社会中，公民有着不同的利益需求。公民对公共政策的价值判断也不尽相同，在协商民主理论框架下，公民参与政策注重政府官员、专家、公民之间的复杂互动，需要通过理性讨论达成共识，但这种“共识”是否会存在呢？以“多元主义”为假设前提的“阿罗不可能定理”认为公民参与中的个人偏好不会随着社会互动，政府参与的变化而改变，因此公民通过参与政策的协商结果是无法达成“共识”的。那么公民参与决策将是毫无意义的。而协商民主理论的假设前提认为政治参与的过程能够使人们改变偏好，更具有公共精神，有助于人们形成交往理性并达成共识。如果这种“共识”的假设成立，那么公民在公民参与公共决策的讨论过程中是不是会因为追求“共识”而忽视了真正的需求，甚至是损害到自身的需求呢？因此，公民参与公共政策制定的理论依据并不是十分完善的，不可避免的存在着自身的困境。
2.公民参与公共政策制定缺乏动力：集体行动的困境
“组织的实质之一就是它提供了不可分割的，普遍的利益”。“任何集体或组织，不管其大小，都是为某一集体利益服务的，其本质就是使集团中的成员收益。” 在公共政策制定过程中，以政府为主体与各个阶层的成员的共同利益相关的，政策成功则所有成员增进某种利益，政策失败则所有人利益受损。但公民作为追求效用最大化的经济人，对于受到集体利益共同感兴趣，对此付出成本却没有公共的兴趣。因此，公民参与公共政策制定是要投入个人时间，精力和其他成本的，如果所造成的收益却要和没有进行参与的公民共享，尤其是当付出的成本与收益不对称时，就会导致公民参与的消沉，对于理性的公民则会期待他人出头，出现“搭便车”的现象。公民对于公共事务普遍缺乏持久的参与热情和切实的责任感成为一种普遍现象。
（二）现实问题
1.参与公共政策制定人员的能力影响到公共政策的质量
在现代社会高度专业分工的情况下，人们知识的储备更多集中在部分领域。在自己所擅长的领域内，人们的思考力、判断力也许会非常好，可是一旦离开自己所学的专业或相关专业的知识领域，人们对问题的解决，政策的判断力将会非常有限。现代政府的职能不断扩张，所涉及的范围和知识面也越来越广，政府在做出公共政策的决策越来越趋向于专业性公共问题。从这个角度来说，对于公民参与者我们需要素质、能力具有较强专业性倾向的公民。但是这些所谓的“专家”、“精英”在参与政策制定过程中所能作出的较高判断的仅限于所涉及的专业问题，对于政府管理过程中不断延伸的新的领域其政治判断力，政治行为能力必然会有所下降，必然会影响到政策制定的科学性和准确性。同时会带来参与公平性的问题。同样普通公民的参与存在着类似的问题，尽管在现代社会整个国民的教育水平都有所提高，政治民主化程度也在不断提升，公民可以通过例如大众传媒等渠道更多的了解到社会知识和政治信息，但并不意味着公民在公共政策制定过程中是一个具备充分知识能力的行为主体。就以我国为例，关于提高农民及农民工在人大代表中的比例问题一直是一个热门话题，从理论角度来看，这是一中民主思想的体现，通过提供机会平等的手段来更好的维护农民及农民工的利益。但是以现实的角度分析，农民及农民工在参与公共政策制定过程中是否有能力正确认识到自己的需求？是否可以真实、清楚的将自己所代表群体的利益表达出来？是否可以为公共政策提供正确的价值取向，保证政策实施的有效性？这些问题都是切实存在的，也是不容忽视的。
2.公民参与公共政策制定中出现盲区
公共政策所要做的是对公共问题的解决。而公共问题又可以分为不同的种类。按与公民利益是否具有直接联系的角度划分为两大领域，一是与普通公民具体利益直接关联的政策领域，如个人所得税、物价政策、工资政策、社会福利政策等；二是与大多数公民的具体利益不存在明显的、直接关联的政策领域，如国防、外交、政府机构改革、行业管制、核战略、经济和社会发展中长期规划等。 公民更多的兴趣点会集中在与自己的日常生活息息相关的政策方面。因此公民参与在这些领域会更加积极，相应的敏感程度也会高一些。而对于第二个领域公民一方面会难以对问题深入了解，另一方面又缺乏兴趣，则对于参与决策会变的冷淡，甚至是漠不关心，所以这些领域会成为少数决策者的垄断控制领域，而成为公民参与的盲区。
从公民参与组织的规模来看，公民对于中央政府政策的参与热情低于对基层政府的参与热情。从卢梭的小城邦社会观点可以看出，“在地方性的共同体内，人们的整合程度相当高，认同感强，参与程度也更高。” 公民与基层政府的联系相对于中央更直接，接触更多一些。基层政府决策所要解决的问题大多是现实中正在面临的问题，与公民利益关系更密切。因此更容易引起公民的参与兴趣。再加之基层政府的管理行为更容易被公民了解，公民有更多的渠道参与到政府决策中去。因此，公民参与在基层政府中的活跃程度远远大于在中央政府中的。中央政府的决策对于普遍公民的参与也渐近于盲区。同时由于公民对于基层政府的决策的影响使基层政府陷入了与中央政府或上级政府的决策角色冲突中，在对于公民意愿和利益的维护同中央、上级政府的政策的执行过程中类似地方利益保护、“上有政策，下有对策”等基层管理问题屡见不鲜。在现实中使公民参与陷入尴尬的位置，利与弊难以划清界线。
关键词：公民参与；协商民主；公共政策
随着当代民主的发展，公民参与公共政策的制定日益受到重视，代表着民主政治发展的一个方向。自由民主选举是现代民主政府产生和权力更迭的规范化手段，从根本上改变了政府和社会的关系，使公共政策的制定从本质上趋向于满足公民的利益需求和愿望。但这并不是体现民主的唯一方式，同时还需要有畅通的渠道来反映公民的利益需求，保证各阶层的利益在公共政策制定中得到均衡的体现。随着现代政府事务的日益复杂化，公民参与决策与民主选举共同决定着公共政策的公正性和有效性。公民参与是民主的必然要求，真实地反映了政府与公民的关系，更能够有效的维护和发展公民的利益，因此在公共政策制定中，政府与公民的有效互动成为备受关注的问题。
一、公民参与的概念和内涵
在民主理想的传统中，公民参与一直居于核心的地位。政治参与就是公民“参与制订，通过或贯彻公共政策的行动”，“公民参与的有效性，对于理解民主政治尤其是不可缺的。”
民主理论诞生于古希腊时期。公元前15世纪中叶，希腊人首次使用民主这个概念，用它来表达一种新的政治生活方式，概括的是当时以雅典为代表的古希腊城邦所实行的直接民主政治实践，并将“公民大会”作为最高权力机关，“公民大会对战和，条约，财政，立法各种公共事务，都有最后裁定权，简而言之，范围广及一切政府活动。” 而这就是一种直接表决，全体参与的直接民主方式，是名副其实的平民政府。当古希腊人把民主界定为“民主即人民的统治或权力”是就意味着最纯正的民主离不开公民的政治参与。近代的民主理论产生于资产阶级的封建专制主义政治，建立于资产阶级民主制度的历史时期，并在自由资本主义时期得到进一步的发展。以卢梭为代表的人民主权理论，倡导在人人平等基础上由共同体的所有成员缔结社会契约而建立的全体人民共同拥有主权的民主政治。卢梭认为，“在一个真正自由的国家里，一切都是公民亲手来做”。 这种直接民主理念广为推广公民参与思想，一直影响至今。在自由主义民主理论时期，由于工业社会的巨大变革及官僚组织的出现，人们对动员式的公民参与民主理论进行了重新的审视。达尔认为，民主“不是多数人的统治，而是多重少数人的统治。” 因此，代议制民主逐渐成为直接民主的最重要实现形式和一个完善政府的理想类型。早期的直接民主理想被自由主义民主理论及其代议制实践所淹没。但这种反对普通大众积极参与的思想容易产生政治冷漠，或多数人的暴政等弊端，在此背景下，以哈贝马斯为代表的协商民主理论，提出了“以投票为中心”的民主向“以对话为中心”的协商民主的转型，强调以充分提高公民的“话语权”为核心来重新构建公共领域，使得古老的公民参与思想得以复兴。
公民参与始终是民主无法回避的，各种民主理论及其创造物都对公民参与留有余地，只是在不同的民主政治发展时期，公民参与的广度和深度不同而已。但在当代社会，公民参与已经是公共管理中必须要面对的问题，公民参与不仅仅是政治民主的需要，同时也是行政民主的需要。公民参与到公共管理的行政活动中的一种新的民主政治的思路，并将发挥举足轻重的作用。
二、公民参与当代公共政策制定的必要性
（一）协商民主理论的兴起提供了理论依据
协商民主是20世纪90年代以来在西方政治学界兴起的一种民主理论与民主制度，是针对代议制民主政治体制在当代发展过程中，出现的不利于改善社会不平等现象，政府失灵现象，弱势群体长期处于不利地位等问题而出现的对自由民主的一种修正。协商民主的核心是理性的公共协商，即通过对讨论，审议，对话和交流，从而实现立法和决策的共识。“公共协商是政治共同体成员参与公共讨论和批判性地审视具有集体约束力的公共政策的过程……公共协商的主要目标是不是狭隘的追求个人利益，而是理性寻求能够最大限度地满足所有公民意愿的政策。……为所有人提供平等的表达机会，消除参与公共协商制度性障碍，形成所有公民能够自由参与协商过程的可获得性论坛，可以保证对所有公民需求的系统考虑。” 协商民主理论对公民参与公共政策制定的合法性，必要性作了合理的解释。在民主制度中，公民应该充当着裁判者与参与者的双重角色，但不能一味的去强调公民的裁判作用而忽视公民的参与性。特别是在公共政策的制定过程中，需要引入公民的参与和讨论，使各方了解彼此的立场，将私利的表达与冲动降到最低，增强公共政策与公民需求的相互适应性，进而把私利提升为公利，以“扩大的心胸”对待存在的分歧。整个参与过程是相互说服达到共识的过程，这样可以更好的了解公民的需求，更好的维护公民的利益。因此，协商民主理论的兴起激发了公民参与公共事务的热情，为公民参与开拓了新的视野，促进了政策制定的正当性、合法化，为公民参与公共政策制定提供了理论依据。
（二）公民参与公共政策制定是公民与政府的政治博弈
公共政策是现代政府权威性地分配社会价值，解决社会公共问题，实现社会公共利益的主要手段。一个国家的民主程度最终体现就是看其政府的公共政策，即政府向社会提供公共产品与公共服务，是否均衡合理地反映各阶层的利益。在民主国家里，公民都享有广泛的政治权利。因此，公共政策制定过程中必然会发生政府与社会的互动。公民的参与实际是公民与政府之间的政治博弈，对于人们生存与发展具有重要影响的公共政策，公民期望参与决策过程来改变政策分配利益的状况。在民主政治体制中，民意的表达，汇聚和综合在公共政策中得到充分体现，公共政策代表社会公共利益，才能成为政治存在和运行的内在要求。公民参与公共政策制定中使公民的民主权利从选举代议者延伸到直接影响公共政策，使得民主政治更深化的发展。 对于公共部门而言而言，公民参与奠定了公共政策的合法化基础。公民参与是政策制定是获得社会认同，使公众普遍接受的合法性基础。当政策获得了社会广泛的支持，才能获得较高的合法性。公民参与同时可以从不同的角度，不同的层次为政策的制定提供丰富的信息资源，反映不同的利益需求，凝聚更广泛公民的智慧来影响政府决策的过程，同时进行对公共政策制定监督，以提高公共政策的科学性和民主性。对于公民自身而言，政府的任何一项决策都会影响到其涉及范围内的公民的利益，公民参与为公民提供了表达需求、意见的机会，使自己的利用需求、主张可以在公共政策制定过程中得到体现，对政府权力的运用进行监督，避免政策制定中的暗箱操作。所以，公民参与公共政策制定是公民维护自身利益的重要渠道。
三、公民参与公共政策制定的困境
（一）理论挑战
1.公民参与的“共识”
在现代多元化的社会中，公民有着不同的利益需求。公民对公共政策的价值判断也不尽相同，在协商民主理论框架下，公民参与政策注重政府官员、专家、公民之间的复杂互动，需要通过理性讨论达成共识，但这种“共识”是否会存在呢？以“多元主义”为假设前提的“阿罗不可能定理”认为公民参与中的个人偏好不会随着社会互动，政府参与的变化而改变，因此公民通过参与政策的协商结果是无法达成“共识”的。那么公民参与决策将是毫无意义的。而协商民主理论的假设前提认为政治参与的过程能够使人们改变偏好，更具有公共精神，有助于人们形成交往理性并达成共识。如果这种“共识”的假设成立，那么公民在公民参与公共决策的讨论过程中是不是会因为追求“共识”而忽视了真正的需求，甚至是损害到自身的需求呢？因此，公民参与公共政策制定的理论依据并不是十分完善的，不可避免的存在着自身的困境。
2.公民参与公共政策制定缺乏动力：集体行动的困境
“组织的实质之一就是它提供了不可分割的，普遍的利益”。“任何集体或组织，不管其大小，都是为某一集体利益服务的，其本质就是使集团中的成员收益。” 在公共政策制定过程中，以政府为主体与各个阶层的成员的共同利益相关的，政策成功则所有成员增进某种利益，政策失败则所有人利益受损。但公民作为追求效用最大化的经济人，对于受到集体利益共同感兴趣，对此付出成本却没有公共的兴趣。因此，公民参与公共政策制定是要投入个人时间，精力和其他成本的，如果所造成的收益却要和没有进行参与的公民共享，尤其是当付出的成本与收益不对称时，就会导致公民参与的消沉，对于理性的公民则会期待他人出头，出现“搭便车”的现象。公民对于公共事务普遍缺乏持久的参与热情和切实的责任感成为一种普遍现象。
（二）现实问题
1.参与公共政策制定人员的能力影响到公共政策的质量
在现代社会高度专业分工的情况下，人们知识的储备更多集中在部分领域。在自己所擅长的领域内，人们的思考力、判断力也许会非常好，可是一旦离开自己所学的专业或相关专业的知识领域，人们对问题的解决，政策的判断力将会非常有限。现代政府的职能不断扩张，所涉及的范围和知识面也越来越广，政府在做出公共政策的决策越来越趋向于专业性公共问题。从这个角度来说，对于公民参与者我们需要素质、能力具有较强专业性倾向的公民。但是这些所谓的“专家”、“精英”在参与政策制定过程中所能作出的较高判断的仅限于所涉及的专业问题，对于政府管理过程中不断延伸的新的领域其政治判断力，政治行为能力必然会有所下降，必然会影响到政策制定的科学性和准确性。同时会带来参与公平性的问题。同样普通公民的参与存在着类似的问题，尽管在现代社会整个国民的教育水平都有所提高，政治民主化程度也在不断提升，公民可以通过例如大众传媒等渠道更多的了解到社会知识和政治信息，但并不意味着公民在公共政策制定过程中是一个具备充分知识能力的行为主体。就以我国为例，关于提高农民及农民工在人大代表中的比例问题一直是一个热门话题，从理论角度来看，这是一中民主思想的体现，通过提供机会平等的手段来更好的维护农民及农民工的利益。但是以现实的角度分析，农民及农民工在参与公共政策制定过程中是否有能力正确认识到自己的需求？是否可以真实、清楚的将自己所代表群体的利益表达出来？是否可以为公共政策提供正确的价值取向，保证政策实施的有效性？这些问题都是切实存在的，也是不容忽视的。
2.公民参与公共政策制定中出现盲区
公共政策所要做的是对公共问题的解决。而公共问题又可以分为不同的种类。按与公民利益是否具有直接联系的角度划分为两大领域，一是与普通公民具体利益直接关联的政策领域，如个人所得税、物价政策、工资政策、社会福利政策等；二是与大多数公民的具体利益不存在明显的、直接关联的政策领域，如国防、外交、政府机构改革、行业管制、核战略、经济和社会发展中长期规划等。 公民更多的兴趣点会集中在与自己的日常生活息息相关的政策方面。因此公民参与在这些领域会更加积极，相应的敏感程度也会高一些。而对于第二个领域公民一方面会难以对问题深入了解，另一方面又缺乏兴趣，则对于参与决策会变的冷淡，甚至是漠不关心，所以这些领域会成为少数决策者的垄断控制领域，而成为公民参与的盲区。
从公民参与组织的规模来看，公民对于中央政府政策的参与热情低于对基层政府的参与热情。从卢梭的小城邦社会观点可以看出，“在地方性的共同体内，人们的整合程度相当高，认同感强，参与程度也更高。” 公民与基层政府的联系相对于中央更直接，接触更多一些。基层政府决策所要解决的问题大多是现实中正在面临的问题，与公民利益关系更密切。因此更容易引起公民的参与兴趣。再加之基层政府的管理行为更容易被公民了解，公民有更多的渠道参与到政府决策中去。因此，公民参与在基层政府中的活跃程度远远大于在中央政府中的。中央政府的决策对于普遍公民的参与也渐近于盲区。同时由于公民对于基层政府的决策的影响使基层政府陷入了与中央政府或上级政府的决策角色冲突中，在对于公民意愿和利益的维护同中央、上级政府的政策的执行过程中类似地方利益保护、“上有政策，下有对策”等基层管理问题屡见不鲜。在现实中使公民参与陷入尴尬的位置，利与弊难以划清界线。