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摘要：近十多年来，各地轰轰烈烈地开展社会治理创新实践，涌现出了诸多社会治理创新模式，但这些模式发展到今天大都面临着后续发展乏力的问题。通过对法务前沿工程这一典型案例的分析可以看出，社会治理创新模式的发展之所以缺乏持续性，是因为部门联动缺乏长效机制造成了治理力量的分散和政策转向，自上而下的行政治理与自下而上的村民自治不能完全有效对接互动，浓厚的行政色彩导致了村民的政治冷漠和志愿者自身的困境，治理的规范化与居民的需求有一定的出入甚至相背离。若从理论上进行深入剖析，则当前社会治理创新模式持续性发展面临着三重困境，即体制层面上条块分割的政府部门的碎片化治理难以满足当前社会矛盾交织性对整体性治理的需要，动力层面上自上而下的外推型社会治理动力机制导致农民主体性缺失而自下而上的村民自治却又内生力不足，文化层面上传统礼治秩序与现代法治秩序难以互补和整合。
关键词：社会治理；社会治理创新；持续性发展；法务前沿工程
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2015）01-0063-06
一、各地社会治理创新模式普遍存在的持续发展问题
近十多年来，在党和政府的号召下，各地轰轰烈烈地开展了社会治理创新实践，出现了诸多成功的模式和经验。其中，对农村社会治理产生广泛影响的代表性模式主要有河北“青县模式”、江苏“南通模式”、四川“北川模式”、福建“厦门模式”、山东新泰“平安协会”、湖北罗田“法务前沿工程”、河北肃宁“四个覆盖”模式、浙江枫桥“大调解”机制、广东云浮“三级理事会”、山东东营“民警村官”制度等等。（见下表）
经过几年的实践探索，各地的社会治理模式也都取得一定的成功，都有自己的经验与特点。但据笔者的观察，这些模式大都遇到了后续发展乏力的问题。如，“青县模式”在一开始就面临着村治模式创新与现有村民自治法规接轨的问题，在2008年后无论是学界还是新闻媒体对其关注都慢慢减少，逐渐淡出人们的视野；“厦门模式”在运行一段时间后慢慢被“社区法官模式”、“社区会所模式”、“社企合一模式”和“社区延伸模式”所取代：笔者亲自参与的“法务前沿工程”也经历了由高潮到低谷的过程，目前处于“休眠”状态。总起来看，各地社会治理创新模式转化成常态化治理机制面临的问题主要体现在微观和宏观两个方面：从微观上看，近十多年来出现的社会治理创新模式数以百计，然而由于媒体的时效性特征和官员的政绩展示需要，通常向社会传递的都是模式的成功经验和做法，对新型模式在运行过程中遇到的问题讳莫如深、避而不谈，使得社会治理创新虎头蛇尾，绝大多数模式只坚持数年就往往无疾而终，只有极少数坚持下来，即便坚持下来也面临着持续动员、社会参与乏力等问题。从宏观上看，各地开展的社会治理创新实践往往带有浓厚的地方特色，形成的社会治理创新模式缺乏普适性，没有一种模式能辐射到周边乃至全国，往往是各说各话、各自为“治”。这些地方性的创新模式发展到一定时候，如果没有整合而形成全局性的模式，就会形成对创新的扼杀和资源的浪费，最后也只能自生自灭。总而言之.这些模式在运行一段时间后往往会遇到持续发展的瓶颈问题，如何完成从创新模式到常态化模式的转型、全面有效地嵌入现有制度体系是摆在现有创新模式面前亟待解决的问题。
从学术研究来看，社会治理创新是一种新生事物，一些学者主要从理论的高度论证了地方社会治理创新模式的合理性和合法性，其中大部分都是从宏观的角度论证了转型时期传统的社会管理向现代的社会治理转变的必要性和紧迫性，对微观的社会治理个案的理论分析仅仅侧重于创新经验的介绍与解释，缺乏对这些案例的后续追踪研究，未能发掘出社会治理创新模式持续发展面临的体制机制问题及理论困境。有的学者尝试用运动式治理的路径依赖来解释这种现象，强调该治理路径由于治理时间的短期性、结果的反弹性、成本的虚高性，最终无法形成治理的长效机制。但这种解释主要针对的是关于具体的社会治安方面的突击式治理，着重研究国家与地方及部门间打破常规的短期合作行为。当前的社会治理要求的是多主体参与式治理，需要从治理对象、治理力量、治理规则之间互动的微观层次进行研究，因此侧重于宏观整体层面以及关注行政性治理路径的运动式治理理论不能准确解释社会治理创新模式持续发展乏力的问题。
基于上述实践中出现的问题和学术理论研究的不足，笔者选取法务前沿工程为个案来分析社会治理创新缺乏持续性的体制机制原因，进而在理论上剖析当前社会治理创新模式持续性发展面临的困境。
二、典型个案分析：法务前沿工程的持续发展问题
法务前沿工程是2008年初由湖北省罗田县司法局提出并实施的一项社会治理创新实践探索活动，是指在当地党委、政府的领导下，在司法所指导下，以村（居）委会为依托，整合司法所干警、村干部、社会志愿者等各种力量，建设融法制宣传教育、人民调解、社区矫正、安置帮教、法律维权等多项工作为一体的将司法行政服务职能下移到村（居）组织的综合服务体系。法务前沿工程作为湖北地区引起较大反响的社会治理实践模式，得到了许多学者的关注。唐鸣等人认为法务前沿工程建立了以主动介入、部门联动和社会参与为特色的新型农村基层司法行政服务模式，许振奇从主题、内容、运行、成效、功能、特性等方面分析了法务前沿工程在社区矫正方面的模式创新。但这一受到各级政府高度肯定并在湖北全省推广、受到学界广泛关注的社会治理模式却在几年后由于人事变动而偃旗息鼓，成了半截子工程，遇到了后续发展的瓶颈问题。法务前沿工程陷入困境的具体表现为：首先，在县级政府部门中，原有的法务前沿工程领导机构依然存在，但是缺乏推动者，有名无实。其次，全县412个法务前沿工作站处于闲置状态，负责人持观望的态度。再次，调解的工作每天都在进行，只是很难看出和法务前沿工程有何关联，即法务前沿工程是否开展与社会秩序之间缺乏必然性联系。最后，2011年9月，湖北省司法厅发布《关于深入推进“法务前沿工程”强化基层社会管理创新的意见》，决定在全省推广法务前沿工程，然而仅仅一年后，推广工作就陷入困境，并没有形成有影响力的全省模式。 为什么会出现这种现象？作为法务前沿工程的指导者、参与者和观察者，笔者认为有如下原因：
1.部门联动缺乏长效机制造成治理力量的分散和政策转向
现阶段政府部门职能划分和权责归属尚不明确，条块分割，事权、财权不对称，而当前的社会治理需要整体性的综合力量，单一的职能部门难以独立承担。为了协调相关部门，上级政府会以某个部门为主体，整合各种行政资源，建立部门联动机制。2010年底，罗田县在法务前沿工程推广阶段建立了高规格的领导小组，明确规定了县司法局在领导、组织和实施中的责任。但政府治理依靠的是官僚制等级结构，这种层级制的委托代理机制与官本位文化相结合。导致权力部门化的现象，加上现行的政绩攀比机制，阻碍了整体性治理机制的正常运行。此外，高规格的法务前沿工程建设领导小组强化了司法局的权力，导致其他部门权力收缩，打破了原有部门权力格局，而这在竞争型部门关系中难以产生长效的部门联动机制。2012年，县司法局完成大规模人事调动，使原局长倡导并实施的法务前沿工程失去了掌舵者。同时，改革的边际效益递减.上级和民众的热情和新鲜感不断下降，继任者因可能承担一定的政治风险而不愿继承前任的政治遗产，原来的政策措施就被搁置甚至废弃，转向其他政策措施无疑是规避政治风险的上策，法务前沿工程最终没有跳出“人走政息”的怪圈。
2.自上而下的行政治理与自下而上的村民自治不能完全有效对接互动
在废除人民公社后，在农村设立村民委员会，实行村民自治，这种“乡政村治”模式在运作中面临着一系列困境。“乡政”体现了自上而下的国家权力，而“村治”表现的是自下而上的自治权力，二者来源于不同的权力载体.基层政府与村委会是指导与自愿接受指导的关系，而不是领导与被领导的关系。但实际上，村干部大都是党员，必须听从上级党委的指挥。而基层政府也将治理任务不断下压到村委会，使得本该是村民自治的“头”的村委会变成了基层政府的“腿”，国家行政权和村庄自治权的冲突、村干部自身多重角色的冲突成为当前农村社会治理困境所在。罗田县政府要求在全县村庄、社区统一建立法务前沿工作站这一举措意味着行政力量对村民自治的指导或压力，与村民自治的原则形成某种冲突，容易造成村民主体性的缺失。此外，法务前沿工作站的建立，打破了农村“两委”主政模式，但其自身并不具有法律依据，缺乏制度保障，尤其是农业税费改革后基层政府财政收入锐减，人力物力财力都非常薄弱。而法务前沿工程沿袭了以往上级政府向下级政府加压的做法，将这一工作纳入与乡（镇）村（居）干部绩效工资挂钩的内容。罗田县以农业为主，是国家级贫困县，基层政府财政原本就捉襟见肘，连干部的工资都难以发放，而法务前沿工程的推行，需要乡镇政府提供配套支持方案，同时以量化指标评判工作绩效加大了乡镇政府和村委会的压力，缺乏财政资金使这项惠民工程让基层政府和干部不堪重负，最终难以完成。
3.浓厚的行政色彩导致村民的政治冷漠和志愿者自身的困境
由于封建等级观念的影响，在我国民众中存在强烈的服从意识和集体意识，绝大多数居民缺乏民主意识，参政热情和能力比较低。法务前沿工程从法制宣传到具体实施都带有政府行政行为的深深烙印，缺乏社区居民根据村规民约和自我服务原则的自发性参与，主导该工程的政府官员更看重的是“政绩”，会使出浑身解数完成上级政府布置下来的政治任务，而普通民众只是将这项工程看作与自己没有什么关系的官方行为。法务前沿工程在上级政府那里轰轰烈烈，但在基层民众中却冷冷清清，政府官员的积极性远远高于基层民众，成了政府的单边行动。从志愿者来看，志愿者参与社会治理在我国起步较晚，法务前沿工程吸纳了6000余名志愿者参与，这本是其在社会治理方面的创新之举.但志愿者的队伍中绝大部分是村干部和村民小组长.这些人参与志愿服务更多是体制内的压力造成的，往往会借村委会选举或其他各种理由主动离任，由此造成志愿者队伍缺乏稳定性。同时，志愿者的受教育程度较低，法律知识不足，绝大部分没有接受系统完备的法律培训，一旦涉及真正需要法律知识的纠纷案件，就会暴露出能力上的缺陷。
4.治理的规范化与居民的需求有一定的出入甚至相背离
为了推动法务前沿工程的规范化建设.罗田县出台《关于全面实施法务前沿工程的意见》，将法务前沿工程纳入县委、县政府对各乡镇年度综合检查考核、社会治安综合治理目标考核的内容，工作经费纳入综治维稳经费范围，还明确了法务前沿工程建设的软硬件标准。但在实际运作过程中容易忽视治理的最终目的是满足群众对法律服务的需求，这些规范性的要求和规定很容易在群众的心里树立一个高高在上的“法律”，使法律缺乏与日常生活的亲和性。另外，基层民众对于社会调解的需求兼有国家法律和地方性知识的特征，在涉及产权纠纷、刑事案件等事务时，规范化的法律可以建立当事人的公平感，但是有些日常生活矛盾仅需要利用传统的礼仪道德就可调解，规范化的法律只能让民众避而远之。民众对法律需求的偶发性和治理的规范化也存在一定的矛盾，即民众在绝大部分时间里不需要通过法律来解决问题。最为重要的是，在治理规范化过程中，基层官员难以摆脱传统社会管理的狭隘观念，以为实施法务前沿工程就是大兴土木，大搞形象工程。
三、转型时期社会治理创新模式持续发展困境的理论解读
上面我们选择一个案例对农村社会治理创新模式衰微的现象及其原因进行了分析，这一个案反映出当前我国社会治理创新模式持续性发展面临着深层次的困境，这种困境需要从宏观理论的高度进行解读。对此，笔者试从以下三个方面谈谈一窥之见。
1.碎片化治理与整体性治理——社会治理的体制解析
从体制层面看，一些社会治理创新模式遭到悬置是由于政府部门间条块分割的行政体制导致的碎片化治理难以发挥集中优势，降低了治理绩效。当今社会矛盾具有复杂性、综合性、多因性等特点，因此化解社会矛盾需要政府各部门密切配合，协同治理。政府过度强调分工和职能分开，将不可避免地造成部门间政策目标与手段的冲突。在社会综合治理中，政府部门难以建立长效的联动机制主要是条块分割的碎片化治理导致政府部门间资源共享和互依程度低，政府分包治理和攀比竞争机制使得部门间信任程度不高等因素综合作用的结果。当前社会矛盾的交错性要求必须整合行政资源，提高行政绩效。建立部门长效联动机制，使社会治理的政府力量从部分走向整体、从破碎走向整合，是政府主导的社会治理的当务之急。整体性治理强调政府各个部门整体性协作，以协作整合政府资源，以民众的整体需求为导向，确立一站式治理理念。但在我国政府部门内部，各自为政和部门主义盛行。条块分割的治理体系不仅分散了政府力量、提高了治理成本，也难以满足民众的全方位需求。 从各地的治理模式来看，在需要各部门协调进行综合治理时，上级部门倾向于设立一个特殊的机构，联合各相关部门进行协商制合作运转，但这种政府部门协调联动机制缺乏长效性，存在部门协调的随意性等问题。这主要表现在：一是在协调中强调某个部门的主要责任，相应强化了该部门的权力，该部门及其负责人的意志容易取代部门间平等协商的精神，从而损害其他参与部门的积极性。二是协调缺乏长效性机制，一些政府部门在协调沟通中由于受益程度不同，没有获益或者获益较少的部门故意拖拉、缺乏热情，直接降低了联动机制行政效能的发挥。三是协调机制建立和运行的标准和依据具有随意性，缺乏法律效力。协商是建立在部门共同利益、平等地位基础上的，但在运行中获得领导地位的部门和负责人往往将本部门的规章制度强加给其他部门，运用行政命令强制其他部门合作，个别领导人甚至出现以言代法、随意指挥的违规行为。四是协调结果缺乏可控性。我国政府部门的设置及其职责范围是根据条块分割的原则确定的，当前在推动大部门制改革过程中部门的合并、撤销等频繁进行，部门权力出现了收缩和膨胀交替进行的局面。尤其是在当前依然以行政力量为主导的社会治理格局中，如果不能整合政府治理资源，很难在下一级实践中获得长期的治理效果，这也是以法务前沿工程为代表的一系列社会治理创新模式未能顺利转化成常态化治理模式的直接原因。
2.外推力与内生力——社会治理的动力解析
从动力层面看，基层社会治理所依赖的力量之间良好互动进而相互增权可以推动治理的常态化。但基层社会内力和外力发展不均衡，行政主导下的外力不断渗透和嵌入，挤压着内力的产生与壮大，使得社会治理内生力不足，难以获得基层社会的参与，社会治理成为国家的单向度治理行为。如，法务前沿工程在基层的实践中并没有一以贯之地从农民实际需求和参与要求出发，不仅造成民众的冷漠，也造成村民自治下村干部的角色冲突和不堪重负，一旦上面偃旗息鼓，下面便悄无声息。因此，乡镇政府所依托的国家权威和村民自治所依托的社会权威无法有效协作是造成当前农村社会治理困境的根本原因。从社会治理动力来源看，国家权威来自于乡土社会外部（最主要的就是国家力量的推动），而社会权威来源于乡土社会内部。这就涉及到社会秩序的维持力量之间的整合和主辅关系问题。
传统中国社会的治理依靠的是“双轨政治”，即包含着“自上而下的中央集权体制”和“由下而上的地方自治民主体制”，但“要想建立一个完整的国家政治体系，政府就必须以一种前所未有的方式渗入社会的各个角落”，尤其是建国后以人民公社化运动为代表的政治运动使得国家将离散的乡土社会高度整合到政权体系中来，实现了农村社会政治、经济、意识形态的一元化。在这种一元化的整体性政治治理模式下，社会治理也成为国家大包大揽的政治责任。这种社会治理的动力主要来源于外部，外推力凭借高度集中的治理资源和行政管理服务考核机制，不断对社会治理的内生力进行挤压，在两种力量的拉锯战中，外推力占据优势。但外推型治理动力机制在“强国家—弱社会”的格局中产生了副作用，必然形成基层社会对全能型政府的依赖，所有的社会问题和矛盾都指向政府，基层政府成为面对社会诸多矛盾的主体，疲于应付，同时社会又对基层政府因诸多“缺位”而造成的不良影响产生质疑。“高依赖、低信任”的困境，加上缺乏社会组织充当安全阀的缓冲机制，使得社会治理绩效低下。由此学界呼吁加快政治和社会体制改革，政府放权，将部分职责交还社会和民众，建立由国家、市场和社会共同主导的多元治理格局。
从基层社会的角度看，承接国家转移的部分权力和职能，一方面可以培育民众的主人翁意识和增强村级组织的自治能力，激发民众参与社会治理的热情：另一方面可以提供给民众建立其自身需要的秩序的机会，民众生活于社区中，对社会秩序有着强烈的需求，对这种秩序的内容和形态比社区外的成员有更深刻的理解。这是要实现社会治理的动力由外推力向内生力转移或者二者相互增权的根本原因之所在。但从实际情况来看，这种愿望的实现存在着诸多困难。以农村为例，在市场化大潮下民众追逐私利，对社区公共事务漠不关心，社区成员日益成为原子化的个体。同时，农村“空心化”现象严重，农村政治参与主体流失加剧，农村地区只剩下老人、妇女和儿童等弱势群体，使得农村治理缺乏专业化、年轻化的干部队伍。国家过多地介入社会内部则会削弱人们进行自组织和协作的能力，在市场化和国家基层治理策略的影响下，农村社区内生性组织遭遇了“内卷化”过程，生存空间被行政机构挤压、自主性消解和社区公共性衰落，村级组织正陷入一种行政色彩强化、实际功能弱化的尴尬境地。而农村各种合作组织发展滞后，基层政府财政困难、职能弱化现象明显，基层组织公共管理与服务意识匮乏，无法满足民众对服务和秩序的需求，导致农村社会治理的内生力基础薄弱。只有内生力发育成熟，与外推力形成合力才能推动一项社会治理创新模式走向常态化治理模式。
3.传统性与现代性——社会治理的文化解析
从文化层面看，社会治理手段和方式是矛盾化解的末端，这涉及到用什么样的方式和标准来进行社会治理。尤其在我国礼治传统根深蒂固，现代法治建设落后的情况下，如何发挥二者在不同领域中和不同层次上的作用是实现社会治理常态化的关键，重视一方而忽略另一方不能使一个治理模式走向常态化。社会转型是建立在传统社会与现代社会这样一种社会分类的基础之上的，社会治理的权威基础是二者的区别之一。传统社会的治理以传统权威为基础.而现代社会的治理则以法理权威为基础，传统性与现代性是社会转型理论的二分结构话语，礼治和法治分别是二者的社会治理形态。
传统乡土社会是礼治社会，并不必要强制机构来维持社会秩序，维护“礼”这种规范的是“传统”。但自近代以来，国家为了获得自身权力的合法性和稳定的社会秩序，推行一种国家主导型的现代化发展模式，自上而下地进行了大规模的法制建设和政权建设，以弥补“皇权不下县”所带来的弊端，但它打破了乡土社会秉承礼治传统维持社会秩序的主导格局，出现了礼治和法治的并存和冲突。一方面，法治规范进人乡村社会之中，其为国家所赋予的合法性与正当性不断侵蚀乡村社会内既存的地方性规范的生存空间和约束效力，导致传统国家的正式机制和思想基础都被破坏。另一方面，国家制定出一些只有法理意义而缺乏实际效力的法律条文，使我们的社会成为“一个法律更多但秩序更少的社会”，即形式上有规范而实际上无规范，出现了“规范真空”状态。
从文化传统来看，中国传统文化中不乏人本思想，但是缺少公平的参与机制。在传统的等级制中，国家制定的法律更多的是“刑法”，主要体现管制、管理的需要，强调对违法者的惩罚，意在强化民众的服从意识和等级意识，这种缺失“民权”的法律体系让民众避而远之。从日常生活来看，支配人们在日常生活中展开各种行为的制度.更多的是习俗和惯例以及在文化传统中传承下来的伦理道德规范。正式法所代表的是一套农民所不熟悉的知识和规则，在很多情况下，它们与乡土社会的生活逻辑并不一致。由此可见，转型时期乡村社会规范出现了“破而未立，立而未行”的混乱局面。法律的制定和修改必须遵守严格和繁琐的程序，不能朝令夕改，否则就会损害法律的权威，使社会关系处于不确定状态中，从而破坏社会秩序。而法律的这种相对刚性和滞后性，却难以满足日新月异的新乡土社会对法律的需求，出现了“供给不足”的现象，即民众需要的，法律没有提供；或者是“供给不当”的现象，即法律提供的不是民众所需的。
农村社会治理的传统性与现代性之争的焦点是礼治与法治之争。我国当前处在传统社会向现代社会的过渡时期，因而兼有传统性和现代性的成分。农民的行动表现出多元化的特征，“利益”是行动的基础，“合法”是行动的特点，“习惯”是行动的路径，礼与法同时兼容于农民的行动和农村社会秩序。社会治理是依法治理，但如何构建达到传统性与现代性平衡的法治则是社会治理创新模式摆脱困境，走向常态化的关键。
综上所述，本文讨论了我国当前社会治理所面临的创新模式后续发展乏力的问题，各地近十余年来出现的各式各样的社会治理创新模式发展到今天都或多或少地碰到了这一瓶颈问题。对这一问题的关注、解释和解决已经迫在眉睫，这关系到社会治理的成败。笔者尝试对这一问题作出了解读，在微观上以一个典型个案为例分析了社会治理创新模式难以常态化的原因，在宏观上提出了社会治理创新模式持续性发展面临的三重困境。至于如何解决社会治理创新模式走向常态化的问题，则有待于政府决策部门和社会有识之士的共同努力。
（责任编辑 刘龙伏）
关键词：社会治理；社会治理创新；持续性发展；法务前沿工程
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2015）01-0063-06
一、各地社会治理创新模式普遍存在的持续发展问题
近十多年来，在党和政府的号召下，各地轰轰烈烈地开展了社会治理创新实践，出现了诸多成功的模式和经验。其中，对农村社会治理产生广泛影响的代表性模式主要有河北“青县模式”、江苏“南通模式”、四川“北川模式”、福建“厦门模式”、山东新泰“平安协会”、湖北罗田“法务前沿工程”、河北肃宁“四个覆盖”模式、浙江枫桥“大调解”机制、广东云浮“三级理事会”、山东东营“民警村官”制度等等。（见下表）
经过几年的实践探索，各地的社会治理模式也都取得一定的成功，都有自己的经验与特点。但据笔者的观察，这些模式大都遇到了后续发展乏力的问题。如，“青县模式”在一开始就面临着村治模式创新与现有村民自治法规接轨的问题，在2008年后无论是学界还是新闻媒体对其关注都慢慢减少，逐渐淡出人们的视野；“厦门模式”在运行一段时间后慢慢被“社区法官模式”、“社区会所模式”、“社企合一模式”和“社区延伸模式”所取代：笔者亲自参与的“法务前沿工程”也经历了由高潮到低谷的过程，目前处于“休眠”状态。总起来看，各地社会治理创新模式转化成常态化治理机制面临的问题主要体现在微观和宏观两个方面：从微观上看，近十多年来出现的社会治理创新模式数以百计，然而由于媒体的时效性特征和官员的政绩展示需要，通常向社会传递的都是模式的成功经验和做法，对新型模式在运行过程中遇到的问题讳莫如深、避而不谈，使得社会治理创新虎头蛇尾，绝大多数模式只坚持数年就往往无疾而终，只有极少数坚持下来，即便坚持下来也面临着持续动员、社会参与乏力等问题。从宏观上看，各地开展的社会治理创新实践往往带有浓厚的地方特色，形成的社会治理创新模式缺乏普适性，没有一种模式能辐射到周边乃至全国，往往是各说各话、各自为“治”。这些地方性的创新模式发展到一定时候，如果没有整合而形成全局性的模式，就会形成对创新的扼杀和资源的浪费，最后也只能自生自灭。总而言之.这些模式在运行一段时间后往往会遇到持续发展的瓶颈问题，如何完成从创新模式到常态化模式的转型、全面有效地嵌入现有制度体系是摆在现有创新模式面前亟待解决的问题。
从学术研究来看，社会治理创新是一种新生事物，一些学者主要从理论的高度论证了地方社会治理创新模式的合理性和合法性，其中大部分都是从宏观的角度论证了转型时期传统的社会管理向现代的社会治理转变的必要性和紧迫性，对微观的社会治理个案的理论分析仅仅侧重于创新经验的介绍与解释，缺乏对这些案例的后续追踪研究，未能发掘出社会治理创新模式持续发展面临的体制机制问题及理论困境。有的学者尝试用运动式治理的路径依赖来解释这种现象，强调该治理路径由于治理时间的短期性、结果的反弹性、成本的虚高性，最终无法形成治理的长效机制。但这种解释主要针对的是关于具体的社会治安方面的突击式治理，着重研究国家与地方及部门间打破常规的短期合作行为。当前的社会治理要求的是多主体参与式治理，需要从治理对象、治理力量、治理规则之间互动的微观层次进行研究，因此侧重于宏观整体层面以及关注行政性治理路径的运动式治理理论不能准确解释社会治理创新模式持续发展乏力的问题。
基于上述实践中出现的问题和学术理论研究的不足，笔者选取法务前沿工程为个案来分析社会治理创新缺乏持续性的体制机制原因，进而在理论上剖析当前社会治理创新模式持续性发展面临的困境。
二、典型个案分析：法务前沿工程的持续发展问题
法务前沿工程是2008年初由湖北省罗田县司法局提出并实施的一项社会治理创新实践探索活动，是指在当地党委、政府的领导下，在司法所指导下，以村（居）委会为依托，整合司法所干警、村干部、社会志愿者等各种力量，建设融法制宣传教育、人民调解、社区矫正、安置帮教、法律维权等多项工作为一体的将司法行政服务职能下移到村（居）组织的综合服务体系。法务前沿工程作为湖北地区引起较大反响的社会治理实践模式，得到了许多学者的关注。唐鸣等人认为法务前沿工程建立了以主动介入、部门联动和社会参与为特色的新型农村基层司法行政服务模式，许振奇从主题、内容、运行、成效、功能、特性等方面分析了法务前沿工程在社区矫正方面的模式创新。但这一受到各级政府高度肯定并在湖北全省推广、受到学界广泛关注的社会治理模式却在几年后由于人事变动而偃旗息鼓，成了半截子工程，遇到了后续发展的瓶颈问题。法务前沿工程陷入困境的具体表现为：首先，在县级政府部门中，原有的法务前沿工程领导机构依然存在，但是缺乏推动者，有名无实。其次，全县412个法务前沿工作站处于闲置状态，负责人持观望的态度。再次，调解的工作每天都在进行，只是很难看出和法务前沿工程有何关联，即法务前沿工程是否开展与社会秩序之间缺乏必然性联系。最后，2011年9月，湖北省司法厅发布《关于深入推进“法务前沿工程”强化基层社会管理创新的意见》，决定在全省推广法务前沿工程，然而仅仅一年后，推广工作就陷入困境，并没有形成有影响力的全省模式。 为什么会出现这种现象？作为法务前沿工程的指导者、参与者和观察者，笔者认为有如下原因：
1.部门联动缺乏长效机制造成治理力量的分散和政策转向
现阶段政府部门职能划分和权责归属尚不明确，条块分割，事权、财权不对称，而当前的社会治理需要整体性的综合力量，单一的职能部门难以独立承担。为了协调相关部门，上级政府会以某个部门为主体，整合各种行政资源，建立部门联动机制。2010年底，罗田县在法务前沿工程推广阶段建立了高规格的领导小组，明确规定了县司法局在领导、组织和实施中的责任。但政府治理依靠的是官僚制等级结构，这种层级制的委托代理机制与官本位文化相结合。导致权力部门化的现象，加上现行的政绩攀比机制，阻碍了整体性治理机制的正常运行。此外，高规格的法务前沿工程建设领导小组强化了司法局的权力，导致其他部门权力收缩，打破了原有部门权力格局，而这在竞争型部门关系中难以产生长效的部门联动机制。2012年，县司法局完成大规模人事调动，使原局长倡导并实施的法务前沿工程失去了掌舵者。同时，改革的边际效益递减.上级和民众的热情和新鲜感不断下降，继任者因可能承担一定的政治风险而不愿继承前任的政治遗产，原来的政策措施就被搁置甚至废弃，转向其他政策措施无疑是规避政治风险的上策，法务前沿工程最终没有跳出“人走政息”的怪圈。
2.自上而下的行政治理与自下而上的村民自治不能完全有效对接互动
在废除人民公社后，在农村设立村民委员会，实行村民自治，这种“乡政村治”模式在运作中面临着一系列困境。“乡政”体现了自上而下的国家权力，而“村治”表现的是自下而上的自治权力，二者来源于不同的权力载体.基层政府与村委会是指导与自愿接受指导的关系，而不是领导与被领导的关系。但实际上，村干部大都是党员，必须听从上级党委的指挥。而基层政府也将治理任务不断下压到村委会，使得本该是村民自治的“头”的村委会变成了基层政府的“腿”，国家行政权和村庄自治权的冲突、村干部自身多重角色的冲突成为当前农村社会治理困境所在。罗田县政府要求在全县村庄、社区统一建立法务前沿工作站这一举措意味着行政力量对村民自治的指导或压力，与村民自治的原则形成某种冲突，容易造成村民主体性的缺失。此外，法务前沿工作站的建立，打破了农村“两委”主政模式，但其自身并不具有法律依据，缺乏制度保障，尤其是农业税费改革后基层政府财政收入锐减，人力物力财力都非常薄弱。而法务前沿工程沿袭了以往上级政府向下级政府加压的做法，将这一工作纳入与乡（镇）村（居）干部绩效工资挂钩的内容。罗田县以农业为主，是国家级贫困县，基层政府财政原本就捉襟见肘，连干部的工资都难以发放，而法务前沿工程的推行，需要乡镇政府提供配套支持方案，同时以量化指标评判工作绩效加大了乡镇政府和村委会的压力，缺乏财政资金使这项惠民工程让基层政府和干部不堪重负，最终难以完成。
3.浓厚的行政色彩导致村民的政治冷漠和志愿者自身的困境
由于封建等级观念的影响，在我国民众中存在强烈的服从意识和集体意识，绝大多数居民缺乏民主意识，参政热情和能力比较低。法务前沿工程从法制宣传到具体实施都带有政府行政行为的深深烙印，缺乏社区居民根据村规民约和自我服务原则的自发性参与，主导该工程的政府官员更看重的是“政绩”，会使出浑身解数完成上级政府布置下来的政治任务，而普通民众只是将这项工程看作与自己没有什么关系的官方行为。法务前沿工程在上级政府那里轰轰烈烈，但在基层民众中却冷冷清清，政府官员的积极性远远高于基层民众，成了政府的单边行动。从志愿者来看，志愿者参与社会治理在我国起步较晚，法务前沿工程吸纳了6000余名志愿者参与，这本是其在社会治理方面的创新之举.但志愿者的队伍中绝大部分是村干部和村民小组长.这些人参与志愿服务更多是体制内的压力造成的，往往会借村委会选举或其他各种理由主动离任，由此造成志愿者队伍缺乏稳定性。同时，志愿者的受教育程度较低，法律知识不足，绝大部分没有接受系统完备的法律培训，一旦涉及真正需要法律知识的纠纷案件，就会暴露出能力上的缺陷。
4.治理的规范化与居民的需求有一定的出入甚至相背离
为了推动法务前沿工程的规范化建设.罗田县出台《关于全面实施法务前沿工程的意见》，将法务前沿工程纳入县委、县政府对各乡镇年度综合检查考核、社会治安综合治理目标考核的内容，工作经费纳入综治维稳经费范围，还明确了法务前沿工程建设的软硬件标准。但在实际运作过程中容易忽视治理的最终目的是满足群众对法律服务的需求，这些规范性的要求和规定很容易在群众的心里树立一个高高在上的“法律”，使法律缺乏与日常生活的亲和性。另外，基层民众对于社会调解的需求兼有国家法律和地方性知识的特征，在涉及产权纠纷、刑事案件等事务时，规范化的法律可以建立当事人的公平感，但是有些日常生活矛盾仅需要利用传统的礼仪道德就可调解，规范化的法律只能让民众避而远之。民众对法律需求的偶发性和治理的规范化也存在一定的矛盾，即民众在绝大部分时间里不需要通过法律来解决问题。最为重要的是，在治理规范化过程中，基层官员难以摆脱传统社会管理的狭隘观念，以为实施法务前沿工程就是大兴土木，大搞形象工程。
三、转型时期社会治理创新模式持续发展困境的理论解读
上面我们选择一个案例对农村社会治理创新模式衰微的现象及其原因进行了分析，这一个案反映出当前我国社会治理创新模式持续性发展面临着深层次的困境，这种困境需要从宏观理论的高度进行解读。对此，笔者试从以下三个方面谈谈一窥之见。
1.碎片化治理与整体性治理——社会治理的体制解析
从体制层面看，一些社会治理创新模式遭到悬置是由于政府部门间条块分割的行政体制导致的碎片化治理难以发挥集中优势，降低了治理绩效。当今社会矛盾具有复杂性、综合性、多因性等特点，因此化解社会矛盾需要政府各部门密切配合，协同治理。政府过度强调分工和职能分开，将不可避免地造成部门间政策目标与手段的冲突。在社会综合治理中，政府部门难以建立长效的联动机制主要是条块分割的碎片化治理导致政府部门间资源共享和互依程度低，政府分包治理和攀比竞争机制使得部门间信任程度不高等因素综合作用的结果。当前社会矛盾的交错性要求必须整合行政资源，提高行政绩效。建立部门长效联动机制，使社会治理的政府力量从部分走向整体、从破碎走向整合，是政府主导的社会治理的当务之急。整体性治理强调政府各个部门整体性协作，以协作整合政府资源，以民众的整体需求为导向，确立一站式治理理念。但在我国政府部门内部，各自为政和部门主义盛行。条块分割的治理体系不仅分散了政府力量、提高了治理成本，也难以满足民众的全方位需求。 从各地的治理模式来看，在需要各部门协调进行综合治理时，上级部门倾向于设立一个特殊的机构，联合各相关部门进行协商制合作运转，但这种政府部门协调联动机制缺乏长效性，存在部门协调的随意性等问题。这主要表现在：一是在协调中强调某个部门的主要责任，相应强化了该部门的权力，该部门及其负责人的意志容易取代部门间平等协商的精神，从而损害其他参与部门的积极性。二是协调缺乏长效性机制，一些政府部门在协调沟通中由于受益程度不同，没有获益或者获益较少的部门故意拖拉、缺乏热情，直接降低了联动机制行政效能的发挥。三是协调机制建立和运行的标准和依据具有随意性，缺乏法律效力。协商是建立在部门共同利益、平等地位基础上的，但在运行中获得领导地位的部门和负责人往往将本部门的规章制度强加给其他部门，运用行政命令强制其他部门合作，个别领导人甚至出现以言代法、随意指挥的违规行为。四是协调结果缺乏可控性。我国政府部门的设置及其职责范围是根据条块分割的原则确定的，当前在推动大部门制改革过程中部门的合并、撤销等频繁进行，部门权力出现了收缩和膨胀交替进行的局面。尤其是在当前依然以行政力量为主导的社会治理格局中，如果不能整合政府治理资源，很难在下一级实践中获得长期的治理效果，这也是以法务前沿工程为代表的一系列社会治理创新模式未能顺利转化成常态化治理模式的直接原因。
2.外推力与内生力——社会治理的动力解析
从动力层面看，基层社会治理所依赖的力量之间良好互动进而相互增权可以推动治理的常态化。但基层社会内力和外力发展不均衡，行政主导下的外力不断渗透和嵌入，挤压着内力的产生与壮大，使得社会治理内生力不足，难以获得基层社会的参与，社会治理成为国家的单向度治理行为。如，法务前沿工程在基层的实践中并没有一以贯之地从农民实际需求和参与要求出发，不仅造成民众的冷漠，也造成村民自治下村干部的角色冲突和不堪重负，一旦上面偃旗息鼓，下面便悄无声息。因此，乡镇政府所依托的国家权威和村民自治所依托的社会权威无法有效协作是造成当前农村社会治理困境的根本原因。从社会治理动力来源看，国家权威来自于乡土社会外部（最主要的就是国家力量的推动），而社会权威来源于乡土社会内部。这就涉及到社会秩序的维持力量之间的整合和主辅关系问题。
传统中国社会的治理依靠的是“双轨政治”，即包含着“自上而下的中央集权体制”和“由下而上的地方自治民主体制”，但“要想建立一个完整的国家政治体系，政府就必须以一种前所未有的方式渗入社会的各个角落”，尤其是建国后以人民公社化运动为代表的政治运动使得国家将离散的乡土社会高度整合到政权体系中来，实现了农村社会政治、经济、意识形态的一元化。在这种一元化的整体性政治治理模式下，社会治理也成为国家大包大揽的政治责任。这种社会治理的动力主要来源于外部，外推力凭借高度集中的治理资源和行政管理服务考核机制，不断对社会治理的内生力进行挤压，在两种力量的拉锯战中，外推力占据优势。但外推型治理动力机制在“强国家—弱社会”的格局中产生了副作用，必然形成基层社会对全能型政府的依赖，所有的社会问题和矛盾都指向政府，基层政府成为面对社会诸多矛盾的主体，疲于应付，同时社会又对基层政府因诸多“缺位”而造成的不良影响产生质疑。“高依赖、低信任”的困境，加上缺乏社会组织充当安全阀的缓冲机制，使得社会治理绩效低下。由此学界呼吁加快政治和社会体制改革，政府放权，将部分职责交还社会和民众，建立由国家、市场和社会共同主导的多元治理格局。
从基层社会的角度看，承接国家转移的部分权力和职能，一方面可以培育民众的主人翁意识和增强村级组织的自治能力，激发民众参与社会治理的热情：另一方面可以提供给民众建立其自身需要的秩序的机会，民众生活于社区中，对社会秩序有着强烈的需求，对这种秩序的内容和形态比社区外的成员有更深刻的理解。这是要实现社会治理的动力由外推力向内生力转移或者二者相互增权的根本原因之所在。但从实际情况来看，这种愿望的实现存在着诸多困难。以农村为例，在市场化大潮下民众追逐私利，对社区公共事务漠不关心，社区成员日益成为原子化的个体。同时，农村“空心化”现象严重，农村政治参与主体流失加剧，农村地区只剩下老人、妇女和儿童等弱势群体，使得农村治理缺乏专业化、年轻化的干部队伍。国家过多地介入社会内部则会削弱人们进行自组织和协作的能力，在市场化和国家基层治理策略的影响下，农村社区内生性组织遭遇了“内卷化”过程，生存空间被行政机构挤压、自主性消解和社区公共性衰落，村级组织正陷入一种行政色彩强化、实际功能弱化的尴尬境地。而农村各种合作组织发展滞后，基层政府财政困难、职能弱化现象明显，基层组织公共管理与服务意识匮乏，无法满足民众对服务和秩序的需求，导致农村社会治理的内生力基础薄弱。只有内生力发育成熟，与外推力形成合力才能推动一项社会治理创新模式走向常态化治理模式。
3.传统性与现代性——社会治理的文化解析
从文化层面看，社会治理手段和方式是矛盾化解的末端，这涉及到用什么样的方式和标准来进行社会治理。尤其在我国礼治传统根深蒂固，现代法治建设落后的情况下，如何发挥二者在不同领域中和不同层次上的作用是实现社会治理常态化的关键，重视一方而忽略另一方不能使一个治理模式走向常态化。社会转型是建立在传统社会与现代社会这样一种社会分类的基础之上的，社会治理的权威基础是二者的区别之一。传统社会的治理以传统权威为基础.而现代社会的治理则以法理权威为基础，传统性与现代性是社会转型理论的二分结构话语，礼治和法治分别是二者的社会治理形态。
传统乡土社会是礼治社会，并不必要强制机构来维持社会秩序，维护“礼”这种规范的是“传统”。但自近代以来，国家为了获得自身权力的合法性和稳定的社会秩序，推行一种国家主导型的现代化发展模式，自上而下地进行了大规模的法制建设和政权建设，以弥补“皇权不下县”所带来的弊端，但它打破了乡土社会秉承礼治传统维持社会秩序的主导格局，出现了礼治和法治的并存和冲突。一方面，法治规范进人乡村社会之中，其为国家所赋予的合法性与正当性不断侵蚀乡村社会内既存的地方性规范的生存空间和约束效力，导致传统国家的正式机制和思想基础都被破坏。另一方面，国家制定出一些只有法理意义而缺乏实际效力的法律条文，使我们的社会成为“一个法律更多但秩序更少的社会”，即形式上有规范而实际上无规范，出现了“规范真空”状态。
从文化传统来看，中国传统文化中不乏人本思想，但是缺少公平的参与机制。在传统的等级制中，国家制定的法律更多的是“刑法”，主要体现管制、管理的需要，强调对违法者的惩罚，意在强化民众的服从意识和等级意识，这种缺失“民权”的法律体系让民众避而远之。从日常生活来看，支配人们在日常生活中展开各种行为的制度.更多的是习俗和惯例以及在文化传统中传承下来的伦理道德规范。正式法所代表的是一套农民所不熟悉的知识和规则，在很多情况下，它们与乡土社会的生活逻辑并不一致。由此可见，转型时期乡村社会规范出现了“破而未立，立而未行”的混乱局面。法律的制定和修改必须遵守严格和繁琐的程序，不能朝令夕改，否则就会损害法律的权威，使社会关系处于不确定状态中，从而破坏社会秩序。而法律的这种相对刚性和滞后性，却难以满足日新月异的新乡土社会对法律的需求，出现了“供给不足”的现象，即民众需要的，法律没有提供；或者是“供给不当”的现象，即法律提供的不是民众所需的。
农村社会治理的传统性与现代性之争的焦点是礼治与法治之争。我国当前处在传统社会向现代社会的过渡时期，因而兼有传统性和现代性的成分。农民的行动表现出多元化的特征，“利益”是行动的基础，“合法”是行动的特点，“习惯”是行动的路径，礼与法同时兼容于农民的行动和农村社会秩序。社会治理是依法治理，但如何构建达到传统性与现代性平衡的法治则是社会治理创新模式摆脱困境，走向常态化的关键。
综上所述，本文讨论了我国当前社会治理所面临的创新模式后续发展乏力的问题，各地近十余年来出现的各式各样的社会治理创新模式发展到今天都或多或少地碰到了这一瓶颈问题。对这一问题的关注、解释和解决已经迫在眉睫，这关系到社会治理的成败。笔者尝试对这一问题作出了解读，在微观上以一个典型个案为例分析了社会治理创新模式难以常态化的原因，在宏观上提出了社会治理创新模式持续性发展面临的三重困境。至于如何解决社会治理创新模式走向常态化的问题，则有待于政府决策部门和社会有识之士的共同努力。
（责任编辑 刘龙伏）