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【摘 要】 合同管理是一个非常广泛的概念，小至个人的劳动合同管理、业务的合同约定，大至项目的合同管理、系统的合同原理，交通建设工程项目合同管理就是一个包罗万象的系统，在系统合同管理的运转过程中，存在着很多难以解决的问题，是值得深思和探讨的。
【关键词】 交通；工程；项目；管理；合同
一、项目合同管理的概念
合同管理是一个系统工程，包括供应商分类（Supplier Classification）、合同起草（Contract Creation）、合同谈判（Contract Negotiation）和合同执行（Contract Compliance and Execution），它是全过程的、系统性的、动态性的。
合同管理全过程就是由洽谈、草拟、签订、生效开始，直至合同失效为止。不仅要重视签订前的管理，更要重视签订后的管理。动态性就是注重履约全过程的情况变化，特别要掌握对自己不利的变化，及时对合同进行修改、变更、补充或中止和终止。
在项目管理中，合同管理是一个较新的管理职能。在国外，从二十世纪七十年代初开始，随着工程项目管理理论研究和实际经验的积累，人们越来越重视对合同管理的研究。在发达国家，八十年代前人们较多地从法律方面研究合同；在八十年代，人们较多地研究合同事务管理（Contract Administration）；从八十年代中期以后，人们开始更多地从项目管理的角度研究合同管理问题。近十几年来，合同管理已成为工程项目管理的一个重要的分支领域和研究的热点，对于国内交通建设工程项目合同管理而言，目前还是处于起步研究、市场自我调节和管理部门尝试调控的状态，随着研究、实际操作和调控管理的深入，笔者相信它会逐步形成系统化，将项目管理的理论研究和实际应用推向新阶段。
二、交通建设工程项目合同管理的现状
交通建设工程项目合同管理是一项系统化、多样化的合同管理，就目前项目合同管理可以分为多个方面：招投标管理、人员履约、设备履约、资金履约、分包管理、工期和费用管理等。从近年来看，以浙江省温州市为例，项目合同管理各方面都存在着大大小小的问题，为项目管理正常推进造成了很大的难度。
（一）投标市场监管盲点
依据《中华人民共和国招标投标法》第三条规定，大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目，全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目，使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目，建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标。从国家法律的角度来说，交通建设工程项目可以完全认为是必须进行招投标的，从而招投标管理就是项目合同管理的源头、重中之重。而招投标市场目前了解来看还是比较混乱的，虽然国家、各省都推出了各种招投标评标办法，但是投标市场“黄牛”的存在，围标或串标现象突出，“黄牛”通过花钱向各施工企业购买资质使用权，利用手头收拢的资质去进行围标，通过一系列的精密操作，有八九成的机会能将这些项目给投中拿下，再将此中标的结果转卖给名义上的中标单位来谋取暴利，通常就已经在项目未开始之前的源头环节，就拿取了项目合同价的2%-5%的净额。这样就会导致项目在正式开始施工时，施工企业为能尽量挽回损失，会想方设法偷工减料或违规转包、肢解分包给下层分包商来转嫁损失，由此导致工程项目无法正常开展。
（二）主要管理人员合同履约不理想
第一种情况：项目经理的到位率低（变更率高）。这是个老问题，以温州某高速公路工程项目为例，12个施工标段，到位2个项目经理，其他已经变更或在变更手续办理过程中，由此可见一级、二级公路项目的项目经理乃至其他主要管理人员的到位率就更低了（变更率就更高了）。这种情况出现的原因是多样的，企业的管理人员本身就是流动的，职务升迁，工作调动等；投标人在投标阶段考虑的主要问题是如何中标，很少有通盘考虑如果中标后的项目管理，中标后承包人考虑上会更加侧重项目的管理，也会导致人员的变更；有非承包原因导致项目无法开展或开展不顺利施工企业不愿意闲置优秀的项目经理、总工等主要管理人员的；等等。
第二种情况：施工企业区域规模化经营。中字头央企和大型施工集团企业，这些大型企业往往以总局、集团优质的投标件参与投标，中标后开展建设时，项目部的主要管理人员又是来自于中标单位的区域关联公司（子公司）。从法律层面上讲，母公司和子公司均为独立法人，是两个不同法人。当然这种情况要好于来自不关联企业的人员，毕竟母公司对子公司有一定的控制力。
目前，对人员更换的处罚不力。项目主要管理人员的不到位和多次变更行为，往往在合同处罚手段上，建设单位都是抱着能不处罚就不处罚，不能打消施工企业施工积极性，先积累着以后再和索赔等事情慢慢算账等心理，导致合同处罚的严肃性得不到贯彻，最终对于处罚等事只能不了了之。
（三）机械设备合同履约不重视
机械设备实际投入与投标承诺有差别。这种情况是出现概率最高的，基本上90%以上的施工企业实际投入的机械设备与投标承诺的都会存在设备型号、设备数量不相符或不满足的问题。
设备管理比较混乱。目前工程项目推进过程中，机械设备主要分为自有设备和租赁设备两种情况，但是自有设备对于施工企业来说，是一笔不小的开支，固定资产的价值每年都在折旧下降，一般施工企业对设备的留存仅局限于几项常用设备，其他的都是依靠设备的租赁来满足施工需求。租赁的设备分长期和短期，长期设备在合同管理上目前还算是逐渐系统化，从无序管理到有序管理，逐年在规范化，短期租赁的设备，一些属于临时只做2天活的设备，项目部自身就存在短期不好管就不去管的错误理念，疏于管理，使这种类型的设备变成了管理上的黑户，一旦出了事故，无法明确管理责任。
（四）资金履约形同虚设 这里所讲的资金主要指流动资金和农民工工资支付保证金两块。
流动资金含义很广，交通建设工程项目的流动资金是指施工企业在投标时承诺提供的用于工程项目上的资金，在业主支付不及时或者支付的工程计量款不能满足工程正常开展所需时，施工企业为工程项目提供的用来购买设备、材料等项目的资金帮助。但从目前来看，往往项目上的流动资金基本是不到位的，施工企业对于工程预付款（计量款）的使用目的也不够正确，在部分项目业主疏于对资金的管控前提下，出现项目部的工程预付款（计量款）被打回到施工企业主体公司去的情况也是屡见不鲜，造成项目部只能依靠项目业主的每期计量款来进行购置材料、设备和支付工资，无形中就将建设项目推向不正常进展的状态。
农民工工资支付保证金是关注度非常高的一项内容，从而农民工工资支付保证金制度应运而生，根据主管部门的不同要求，有采取现金保证金方式的，也有采取银行保函方式的。从管理角度来说，保证金制度对施工企业支付农民工工资进行制度上的控制，是维护农民工这个群体，保持社会和谐稳定的一种举措，政府管理部门可以以保证金来保证农民工群体的利益不受损害，但是从从法律层面讲，保证金制度没有上位法，无法对企业进行不诚信的推定，而且从农民工工资支付保证金的实践来看，保证金几乎没有动用过，一旦发生农民工工资支付问题，企业也会私下进行解决，不愿让问题上升到某个层面，对企业造成不良的社会影响，即使有极个别动用的，也只是一时间的小额工资资金。不管保证金制度落实的如何、担保的形式如何，对施工企业来说，都是一笔不小的资金压力。
（五）分包情况日趋复杂
建设工程在实施过程中，最重要的一个环节就是工程分包，不同于建国早期的项目建设活动，现在的项目建设已经走向了全方面分包的方向。
工程分包存在必然性。随着社会分工越来越细，机械化程度越来越高，施工企业存在不养产业工人或因历史原因还留有部分的产业工人的情况越来越多，社会上对产业工人的培养和推行也逐渐降温，产业工人的社会地位也逐渐下降，从目前发展趋势来看，施工业企业考虑到人工成本的问题（实际人工费已远高于定额人工费），也缺乏培养产业工人的意愿，因此，除少部分特殊专业要求极高的施工企业外，劳务合作普遍存在并将进一步发展，农民工这个群体取代产业工人的现状越发明显，这样的趋势势必导致农民工会成为工程建设的必需品，不可缺少的重要环节，导致市场供求关系发生颠倒，对管理上也会造成困难。
工程分包的发展方向。项目分包管理从不允许分包、不允许主体工程分包、到允许部分专业分包的趋势一步一步发展，目前来看，对工序进行分包日益增多，或许这将成为下一步分包管理发展的方向，比如分包混泥土拌合料（分包人自带拌合楼设备和人员，按拌合的方数计费）。
工程分包的管理趋势。交通运输部对交通建设工程关于分包管理出台了多项规范性文件，2012年底浙江省交通运输厅又结合国家、交通运输部、省政府等规范性文件的基础上发布了《浙江省公路水运工程施工分包管理实施细则》（以下简称《细则》），明确了专业分包和劳务合作的从业门槛以及分类标准，虽然《细则》对分包的门槛进一步降低，但从审批和备案角度来看，施工企业对分包的态度是负面的，不愿意申报甚至对外宣称不存在分包，这是不现实的。这种情形和部分分包项目定性定位不明确、分包队伍不愿成立公司等因素有关，通过调查研究，比如钻孔灌注桩的施工，通常就是一台钻孔设备搭配一个操作手，基本上设备都是分包队伍自带的，但是进行管理时又会进行人员和设备分开履行聘用和租用的合同，造成专业分包和劳务合作无法区别定性，进一步清晰两者界限难度更大；对于分包队伍而言，本身就存在一定的流动性，成立一个公司就意味着公司运营的成本要额外增加，如公司成立的费用、日常运营管理的费用、税费、职工的五险一金等等，与目前状态相比，成本开销太大，从而促使分包队伍不愿意成立公司，再加上供求关系的颠倒，分包队伍并不害怕找不到活干，对此，施工企业也没有办法去督促分包队伍履行合法分包资格手续。
分包管理监管难度大。工程分包行为往往在项目开展之前就已经落实下来，对监管部门来说，分包行为事前、事中监管难度大，盲区很多，并且缺乏有效的手段去查处、遏制违法分包，无形中造成了分包情况明了但没办法规范引导的情形。
（六）工期与费用管理“双超”形势严峻
按照工程项目基本建设程序要求，初步设计文件经批准后，要严格执行建设工期和核定概算，不得轻易超建设工期、超概算。据调查，温州市在建工程项目，超建设工期和概算问题比较突出，以调查的9个公路项目为例，除某高速公路项目外，其他8个项目已经超建设工期或必然超建设工期，某高速公路项目超建设工期风险在增加（2012年12月签订施工合同协议书，2013年10月开工，目前受拆迁工作进展缓慢，施工尚未全面开展），超建设工期普遍且比较严重。个别项目因为当初概算核准偏低、概算漏项等原因，造成了现在必然超概算的局面。造成“双超”的主要原因，重点还是政策处理制约因素，尤其是农用地的交地和房屋拆迁，客观角度看，因为老百姓对自身权益要求日益增长，导致政策处理特别是拆迁难度不断增大，主观角度看，部分项目拆迁主体对项目建设的支持力度不够。近年来，政策处理已经成为工程建设项目开工即停工的重要原因，没有之一。因此，由政策处理引起的施工合同工期延误，引发一系列的合同纠纷（如索赔，材料价格上涨要求调差等），一定程度上造成概算控制难度加大，突破概算也不将成为新鲜事。
三、对交通建设工程项目合同管理的思考和建议
（一）招投标管理
招投标管理作为建设工程项目合同管理的源头，地位非常重要，抓好了招投标管理就相当于为项目实施过程中的合同管理打下扎实的基础。对于一家施工企业来说，宁可在项目上做亏掉，也不愿意不投标，一旦资金不流转，企业就会真的无法运转直至破产倒闭，所以企业投标的必要性就为招投标市场的“黄牛”提供了生存的土壤，这点我们无法有效干预，如此就只能从招投标的方式上入手，尽量减少“黄牛”的参与度。浙江省施工招投标评标办法基本上采取合理低价法，福建、广东等省采取的是满足门槛随机抓阄的办法，这些办法从理论上讲都是可行的操作手段，但是围标的现实存在、随机手段的作假又无法遏制住，建议两者相结合，在进行随机抓阄的方式下选出投标人范围，再进行合理低价法的评定，尽量扩大投标受众面，减少“黄牛”参与度，来最大限度降低对投标不公平影响。 监管部门也要评估我省信用评价加分是否会对招投标市场带来的负面影响。
（二）人员履约
鉴于项目经理、总工两类关键人的到位率低和变更率高的实际情况，建议：1、加强合同的履约，特别是业主对施工企业人员不到位的合同处罚要按照约定履行；2、建议在招标文件对项目经理、总工的人员要求评标办法上由明确人员定岗定位的投标方式调整为投标承诺到位满足招标文件资质资格的投标方式，一来中标项目如不履行人员到位则可按处罚条款严格履行，二来也可避免专职投标人员的虚假到位行为，施工企业可以明确人选一次性到位，既可以减少人员调配成本，又能让项目业主满意。
（三）设备履约
每一个项目的设备要求都是不同的，根据项目的实际情况要设置，对于项目业主来说，设备的设置要求由于专业性的缺乏，往往会高要求设置或者不符合施工要求设置，势必造成施工企业承诺到位但实际却到不了位的情况，建议：1、施工招标文件设备设置时应充分考虑工程实际；2、对于项目实施过程中调整设备的审批手续应规范齐全，不要造成合同履约不到位；3、设备的归档管理要规范化、系统化，可以参考安全设备管理的一机一档模式，将合同管理的所有设备均进行一机一档模式管理，并且强化短期租赁设备的管理。
（四）资金管理
在项目合同价经过“黄牛”的剥削后，项目剩余利润不足必然导致施工企业的流动资金短缺，不到位或到位不足均会引发合同履约的问题。农民工工资支付保证金的有效性目前看来毫无建树，对存在的农民工工资支付问题，施工企业也会想办法内部消化解决，让保证金制度处于一种名存实亡的尴尬地位。建议：1、对于流动资金可采取降低比例或者取消，项目业主应加强对工程预付款（计量款）的资金监管，防止资金挪用造成项目无法开展推进；2、对采取流动资金形式的，应将施工企业对项目提供的材料、设备等帮助折算，纳入流动资金的管理范围内，可进一步减轻施工企业负担；3、对于农民工工资保证金制度建议取消，待其有可靠上位法作为依据时，发展相应诚信履约制度管理，对施工企业缺乏信用造成社会巨大影响的进行强有力处罚，比方限制投标乃至吊销吊销资质等。
（五）分包管理
分包管理现在正处于变革时期，管理部门对分包的态度从听之任之转变为规范管理、有效控制，虽然目前暂时收效不太明显，但这是个好的开端。对于分包管理，建议：1、在产业工人目前还无法重新形成规模化的前提下，允许、放宽对工程项目分包的限制，积极引导分包走向规范；2、加强引导分包队伍形成规范化、合法化的分包商，为分包管理提供名正言顺的管理对象；3、提倡施工企业和分包队伍的长期战略合作，吸纳优秀的分包队伍充实自身，甚至转型为产业工人；4、倡导国家层面重新加强对产业工人的培养机制，宣传产业工人，提高产业工人的社会地位。5、鉴于目前工程分包也是农民工居多的情况，对工程分包和劳务合作模糊界限，不区别对待，不设作业门槛，在开放式的环境下，加强对农民工的管理和教育培训，强化分包队伍能力水平。
（六）工期和费用管理
建设工程和概算的“双超“问题，主要源头还是归结于政策处理（特别是征迁）问题上，建议：1、对施工许可条件增设征地拆迁的量化指标。《公路建设市场管理办法》和《公路建设监督管理办法》对建设用地条件“建设用地（或单体控制性工程用地）已经批准，土地预审意见不能代替建设用地批复”，建议依据《建筑法》第八条规定“需要拆迁的，其拆迁进度符合施工要求”，并对拆迁进行分类量化，如集体所有土地完成50%征地（拆迁）。以征迁量的量化完成度控制作为施工许可审批开工的前提；2、提高施工许可的严肃性，加强违背施工许可行为的法律处治力度；3、概算控制上应以合情合理、合乎规定的原则进行。
四、结束语
交通建设工程合同管理是个非常复杂的系统，每一个环节都是必不可少又问题重重，如何来理顺这个系统，解决好每个环节的问题，对于交通建设参与各方来说，都是一个见仁见智的大课题，笔者在这对这个系统管理发表了一些看法和建议，抛砖引玉供广大交通建设参与者一同思考与探索。
【关键词】 交通；工程；项目；管理；合同
一、项目合同管理的概念
合同管理是一个系统工程，包括供应商分类（Supplier Classification）、合同起草（Contract Creation）、合同谈判（Contract Negotiation）和合同执行（Contract Compliance and Execution），它是全过程的、系统性的、动态性的。
合同管理全过程就是由洽谈、草拟、签订、生效开始，直至合同失效为止。不仅要重视签订前的管理，更要重视签订后的管理。动态性就是注重履约全过程的情况变化，特别要掌握对自己不利的变化，及时对合同进行修改、变更、补充或中止和终止。
在项目管理中，合同管理是一个较新的管理职能。在国外，从二十世纪七十年代初开始，随着工程项目管理理论研究和实际经验的积累，人们越来越重视对合同管理的研究。在发达国家，八十年代前人们较多地从法律方面研究合同；在八十年代，人们较多地研究合同事务管理（Contract Administration）；从八十年代中期以后，人们开始更多地从项目管理的角度研究合同管理问题。近十几年来，合同管理已成为工程项目管理的一个重要的分支领域和研究的热点，对于国内交通建设工程项目合同管理而言，目前还是处于起步研究、市场自我调节和管理部门尝试调控的状态，随着研究、实际操作和调控管理的深入，笔者相信它会逐步形成系统化，将项目管理的理论研究和实际应用推向新阶段。
二、交通建设工程项目合同管理的现状
交通建设工程项目合同管理是一项系统化、多样化的合同管理，就目前项目合同管理可以分为多个方面：招投标管理、人员履约、设备履约、资金履约、分包管理、工期和费用管理等。从近年来看，以浙江省温州市为例，项目合同管理各方面都存在着大大小小的问题，为项目管理正常推进造成了很大的难度。
（一）投标市场监管盲点
依据《中华人民共和国招标投标法》第三条规定，大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目，全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目，使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目，建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标。从国家法律的角度来说，交通建设工程项目可以完全认为是必须进行招投标的，从而招投标管理就是项目合同管理的源头、重中之重。而招投标市场目前了解来看还是比较混乱的，虽然国家、各省都推出了各种招投标评标办法，但是投标市场“黄牛”的存在，围标或串标现象突出，“黄牛”通过花钱向各施工企业购买资质使用权，利用手头收拢的资质去进行围标，通过一系列的精密操作，有八九成的机会能将这些项目给投中拿下，再将此中标的结果转卖给名义上的中标单位来谋取暴利，通常就已经在项目未开始之前的源头环节，就拿取了项目合同价的2%-5%的净额。这样就会导致项目在正式开始施工时，施工企业为能尽量挽回损失，会想方设法偷工减料或违规转包、肢解分包给下层分包商来转嫁损失，由此导致工程项目无法正常开展。
（二）主要管理人员合同履约不理想
第一种情况：项目经理的到位率低（变更率高）。这是个老问题，以温州某高速公路工程项目为例，12个施工标段，到位2个项目经理，其他已经变更或在变更手续办理过程中，由此可见一级、二级公路项目的项目经理乃至其他主要管理人员的到位率就更低了（变更率就更高了）。这种情况出现的原因是多样的，企业的管理人员本身就是流动的，职务升迁，工作调动等；投标人在投标阶段考虑的主要问题是如何中标，很少有通盘考虑如果中标后的项目管理，中标后承包人考虑上会更加侧重项目的管理，也会导致人员的变更；有非承包原因导致项目无法开展或开展不顺利施工企业不愿意闲置优秀的项目经理、总工等主要管理人员的；等等。
第二种情况：施工企业区域规模化经营。中字头央企和大型施工集团企业，这些大型企业往往以总局、集团优质的投标件参与投标，中标后开展建设时，项目部的主要管理人员又是来自于中标单位的区域关联公司（子公司）。从法律层面上讲，母公司和子公司均为独立法人，是两个不同法人。当然这种情况要好于来自不关联企业的人员，毕竟母公司对子公司有一定的控制力。
目前，对人员更换的处罚不力。项目主要管理人员的不到位和多次变更行为，往往在合同处罚手段上，建设单位都是抱着能不处罚就不处罚，不能打消施工企业施工积极性，先积累着以后再和索赔等事情慢慢算账等心理，导致合同处罚的严肃性得不到贯彻，最终对于处罚等事只能不了了之。
（三）机械设备合同履约不重视
机械设备实际投入与投标承诺有差别。这种情况是出现概率最高的，基本上90%以上的施工企业实际投入的机械设备与投标承诺的都会存在设备型号、设备数量不相符或不满足的问题。
设备管理比较混乱。目前工程项目推进过程中，机械设备主要分为自有设备和租赁设备两种情况，但是自有设备对于施工企业来说，是一笔不小的开支，固定资产的价值每年都在折旧下降，一般施工企业对设备的留存仅局限于几项常用设备，其他的都是依靠设备的租赁来满足施工需求。租赁的设备分长期和短期，长期设备在合同管理上目前还算是逐渐系统化，从无序管理到有序管理，逐年在规范化，短期租赁的设备，一些属于临时只做2天活的设备，项目部自身就存在短期不好管就不去管的错误理念，疏于管理，使这种类型的设备变成了管理上的黑户，一旦出了事故，无法明确管理责任。
（四）资金履约形同虚设 这里所讲的资金主要指流动资金和农民工工资支付保证金两块。
流动资金含义很广，交通建设工程项目的流动资金是指施工企业在投标时承诺提供的用于工程项目上的资金，在业主支付不及时或者支付的工程计量款不能满足工程正常开展所需时，施工企业为工程项目提供的用来购买设备、材料等项目的资金帮助。但从目前来看，往往项目上的流动资金基本是不到位的，施工企业对于工程预付款（计量款）的使用目的也不够正确，在部分项目业主疏于对资金的管控前提下，出现项目部的工程预付款（计量款）被打回到施工企业主体公司去的情况也是屡见不鲜，造成项目部只能依靠项目业主的每期计量款来进行购置材料、设备和支付工资，无形中就将建设项目推向不正常进展的状态。
农民工工资支付保证金是关注度非常高的一项内容，从而农民工工资支付保证金制度应运而生，根据主管部门的不同要求，有采取现金保证金方式的，也有采取银行保函方式的。从管理角度来说，保证金制度对施工企业支付农民工工资进行制度上的控制，是维护农民工这个群体，保持社会和谐稳定的一种举措，政府管理部门可以以保证金来保证农民工群体的利益不受损害，但是从从法律层面讲，保证金制度没有上位法，无法对企业进行不诚信的推定，而且从农民工工资支付保证金的实践来看，保证金几乎没有动用过，一旦发生农民工工资支付问题，企业也会私下进行解决，不愿让问题上升到某个层面，对企业造成不良的社会影响，即使有极个别动用的，也只是一时间的小额工资资金。不管保证金制度落实的如何、担保的形式如何，对施工企业来说，都是一笔不小的资金压力。
（五）分包情况日趋复杂
建设工程在实施过程中，最重要的一个环节就是工程分包，不同于建国早期的项目建设活动，现在的项目建设已经走向了全方面分包的方向。
工程分包存在必然性。随着社会分工越来越细，机械化程度越来越高，施工企业存在不养产业工人或因历史原因还留有部分的产业工人的情况越来越多，社会上对产业工人的培养和推行也逐渐降温，产业工人的社会地位也逐渐下降，从目前发展趋势来看，施工业企业考虑到人工成本的问题（实际人工费已远高于定额人工费），也缺乏培养产业工人的意愿，因此，除少部分特殊专业要求极高的施工企业外，劳务合作普遍存在并将进一步发展，农民工这个群体取代产业工人的现状越发明显，这样的趋势势必导致农民工会成为工程建设的必需品，不可缺少的重要环节，导致市场供求关系发生颠倒，对管理上也会造成困难。
工程分包的发展方向。项目分包管理从不允许分包、不允许主体工程分包、到允许部分专业分包的趋势一步一步发展，目前来看，对工序进行分包日益增多，或许这将成为下一步分包管理发展的方向，比如分包混泥土拌合料（分包人自带拌合楼设备和人员，按拌合的方数计费）。
工程分包的管理趋势。交通运输部对交通建设工程关于分包管理出台了多项规范性文件，2012年底浙江省交通运输厅又结合国家、交通运输部、省政府等规范性文件的基础上发布了《浙江省公路水运工程施工分包管理实施细则》（以下简称《细则》），明确了专业分包和劳务合作的从业门槛以及分类标准，虽然《细则》对分包的门槛进一步降低，但从审批和备案角度来看，施工企业对分包的态度是负面的，不愿意申报甚至对外宣称不存在分包，这是不现实的。这种情形和部分分包项目定性定位不明确、分包队伍不愿成立公司等因素有关，通过调查研究，比如钻孔灌注桩的施工，通常就是一台钻孔设备搭配一个操作手，基本上设备都是分包队伍自带的，但是进行管理时又会进行人员和设备分开履行聘用和租用的合同，造成专业分包和劳务合作无法区别定性，进一步清晰两者界限难度更大；对于分包队伍而言，本身就存在一定的流动性，成立一个公司就意味着公司运营的成本要额外增加，如公司成立的费用、日常运营管理的费用、税费、职工的五险一金等等，与目前状态相比，成本开销太大，从而促使分包队伍不愿意成立公司，再加上供求关系的颠倒，分包队伍并不害怕找不到活干，对此，施工企业也没有办法去督促分包队伍履行合法分包资格手续。
分包管理监管难度大。工程分包行为往往在项目开展之前就已经落实下来，对监管部门来说，分包行为事前、事中监管难度大，盲区很多，并且缺乏有效的手段去查处、遏制违法分包，无形中造成了分包情况明了但没办法规范引导的情形。
（六）工期与费用管理“双超”形势严峻
按照工程项目基本建设程序要求，初步设计文件经批准后，要严格执行建设工期和核定概算，不得轻易超建设工期、超概算。据调查，温州市在建工程项目，超建设工期和概算问题比较突出，以调查的9个公路项目为例，除某高速公路项目外，其他8个项目已经超建设工期或必然超建设工期，某高速公路项目超建设工期风险在增加（2012年12月签订施工合同协议书，2013年10月开工，目前受拆迁工作进展缓慢，施工尚未全面开展），超建设工期普遍且比较严重。个别项目因为当初概算核准偏低、概算漏项等原因，造成了现在必然超概算的局面。造成“双超”的主要原因，重点还是政策处理制约因素，尤其是农用地的交地和房屋拆迁，客观角度看，因为老百姓对自身权益要求日益增长，导致政策处理特别是拆迁难度不断增大，主观角度看，部分项目拆迁主体对项目建设的支持力度不够。近年来，政策处理已经成为工程建设项目开工即停工的重要原因，没有之一。因此，由政策处理引起的施工合同工期延误，引发一系列的合同纠纷（如索赔，材料价格上涨要求调差等），一定程度上造成概算控制难度加大，突破概算也不将成为新鲜事。
三、对交通建设工程项目合同管理的思考和建议
（一）招投标管理
招投标管理作为建设工程项目合同管理的源头，地位非常重要，抓好了招投标管理就相当于为项目实施过程中的合同管理打下扎实的基础。对于一家施工企业来说，宁可在项目上做亏掉，也不愿意不投标，一旦资金不流转，企业就会真的无法运转直至破产倒闭，所以企业投标的必要性就为招投标市场的“黄牛”提供了生存的土壤，这点我们无法有效干预，如此就只能从招投标的方式上入手，尽量减少“黄牛”的参与度。浙江省施工招投标评标办法基本上采取合理低价法，福建、广东等省采取的是满足门槛随机抓阄的办法，这些办法从理论上讲都是可行的操作手段，但是围标的现实存在、随机手段的作假又无法遏制住，建议两者相结合，在进行随机抓阄的方式下选出投标人范围，再进行合理低价法的评定，尽量扩大投标受众面，减少“黄牛”参与度，来最大限度降低对投标不公平影响。 监管部门也要评估我省信用评价加分是否会对招投标市场带来的负面影响。
（二）人员履约
鉴于项目经理、总工两类关键人的到位率低和变更率高的实际情况，建议：1、加强合同的履约，特别是业主对施工企业人员不到位的合同处罚要按照约定履行；2、建议在招标文件对项目经理、总工的人员要求评标办法上由明确人员定岗定位的投标方式调整为投标承诺到位满足招标文件资质资格的投标方式，一来中标项目如不履行人员到位则可按处罚条款严格履行，二来也可避免专职投标人员的虚假到位行为，施工企业可以明确人选一次性到位，既可以减少人员调配成本，又能让项目业主满意。
（三）设备履约
每一个项目的设备要求都是不同的，根据项目的实际情况要设置，对于项目业主来说，设备的设置要求由于专业性的缺乏，往往会高要求设置或者不符合施工要求设置，势必造成施工企业承诺到位但实际却到不了位的情况，建议：1、施工招标文件设备设置时应充分考虑工程实际；2、对于项目实施过程中调整设备的审批手续应规范齐全，不要造成合同履约不到位；3、设备的归档管理要规范化、系统化，可以参考安全设备管理的一机一档模式，将合同管理的所有设备均进行一机一档模式管理，并且强化短期租赁设备的管理。
（四）资金管理
在项目合同价经过“黄牛”的剥削后，项目剩余利润不足必然导致施工企业的流动资金短缺，不到位或到位不足均会引发合同履约的问题。农民工工资支付保证金的有效性目前看来毫无建树，对存在的农民工工资支付问题，施工企业也会想办法内部消化解决，让保证金制度处于一种名存实亡的尴尬地位。建议：1、对于流动资金可采取降低比例或者取消，项目业主应加强对工程预付款（计量款）的资金监管，防止资金挪用造成项目无法开展推进；2、对采取流动资金形式的，应将施工企业对项目提供的材料、设备等帮助折算，纳入流动资金的管理范围内，可进一步减轻施工企业负担；3、对于农民工工资保证金制度建议取消，待其有可靠上位法作为依据时，发展相应诚信履约制度管理，对施工企业缺乏信用造成社会巨大影响的进行强有力处罚，比方限制投标乃至吊销吊销资质等。
（五）分包管理
分包管理现在正处于变革时期，管理部门对分包的态度从听之任之转变为规范管理、有效控制，虽然目前暂时收效不太明显，但这是个好的开端。对于分包管理，建议：1、在产业工人目前还无法重新形成规模化的前提下，允许、放宽对工程项目分包的限制，积极引导分包走向规范；2、加强引导分包队伍形成规范化、合法化的分包商，为分包管理提供名正言顺的管理对象；3、提倡施工企业和分包队伍的长期战略合作，吸纳优秀的分包队伍充实自身，甚至转型为产业工人；4、倡导国家层面重新加强对产业工人的培养机制，宣传产业工人，提高产业工人的社会地位。5、鉴于目前工程分包也是农民工居多的情况，对工程分包和劳务合作模糊界限，不区别对待，不设作业门槛，在开放式的环境下，加强对农民工的管理和教育培训，强化分包队伍能力水平。
（六）工期和费用管理
建设工程和概算的“双超“问题，主要源头还是归结于政策处理（特别是征迁）问题上，建议：1、对施工许可条件增设征地拆迁的量化指标。《公路建设市场管理办法》和《公路建设监督管理办法》对建设用地条件“建设用地（或单体控制性工程用地）已经批准，土地预审意见不能代替建设用地批复”，建议依据《建筑法》第八条规定“需要拆迁的，其拆迁进度符合施工要求”，并对拆迁进行分类量化，如集体所有土地完成50%征地（拆迁）。以征迁量的量化完成度控制作为施工许可审批开工的前提；2、提高施工许可的严肃性，加强违背施工许可行为的法律处治力度；3、概算控制上应以合情合理、合乎规定的原则进行。
四、结束语
交通建设工程合同管理是个非常复杂的系统，每一个环节都是必不可少又问题重重，如何来理顺这个系统，解决好每个环节的问题，对于交通建设参与各方来说，都是一个见仁见智的大课题，笔者在这对这个系统管理发表了一些看法和建议，抛砖引玉供广大交通建设参与者一同思考与探索。