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目前的国家财力只能维持一个基本的、低水平的社会保障体系,因此,对社会福利不能有过高的期望
《财经》实习记者 兰方
应对金融危机首重民生,民生首重社保。大力发展社会事业,着力保障和改善民生,成为中国政府2009年七大主要任务之一。
2月23日召开的中央政治局会议提出,将“大幅度提高社会保障水平”;3月5日,温家宝总理在《政府工作报告》中,再次将“大幅度提高社会保障水平”作为促进经济平稳较快发展的一揽子计划之一,并表示中央财政拟投入社会保障资金2930亿元,比上年预计数增加439亿元,增长17.6%。
根据《2009年全国财政支出预算表》,2009年全国财政在社会保障方面的支出将达7827.96亿元,较2008年执行数增长23%。这笔投入究竟能在多大程度上提高社会保障水平?能给老百姓带来多大实惠?高水平社保离国民究竟还有多远?细究7827.96亿元社保投入,或可得出答案。
社保支出占财政支出比重基本持平
2009年预算报告称:“中央财政拟投入社会保障资金2930亿元,比上年预计数增加439亿元,增长17.6%。地方财政也要加大投入。”
综观2009年《政府工作报告》和《预算报告》,官方用语所称“社会保障体系”,包括社会保险、社会救助、社会福利,教育、住房、医疗、就业等保障内容并未纳入其中;医疗保险这一社会保险险种在《预算报告》中,被归在“医疗保障”项下,未统计在“社会保障”中。
以此为界定,又据《2009年地方财政支出预算表》,地方财政拟投入4897.47亿元(不含中央对地方税收返还和转移支付资金),较2008年的3867.73亿元增长26.6%。与中央财政投入两项相加,2009年全国财政在社会保障方面支出将达7827.96亿元,比2008年增长23%,增量投入为1468.72元。
然而,从另一个视角——社保支出占财政支出比重来观察,却得出不同的结论。
就中央财政而言,2008年的中央对社会保障的支出占中央财政支出比重为7.04%,2009年该比例却未升反降,仅为6.68%;就全国财政来看,2008年的全国社会保障支出占全国财政支出比重为10.16%。2009年略有增长,仅提高到10.27%。
7827.96亿元社保投入如何分配
再细算2009年的7827.96亿元社保预算投入,其所能带来的“提高”也颇为有限。
具体而言,这笔钱集中用在两个方面。其一是按福利原则办理的项目,如城乡居民最低生活保障、自然灾害生活救助、优抚安置等,资金由财政直接在经常性预算中列支。这方面财政安排资金1278.37亿元。
其二是按保险原则办理的项目,即社会保险。财政在这方面最主要的支出是社会保险基金补助。从理论上说,这笔补助将主要用于社会保险基金缺口的补贴。据预算报告,2009年,全国财政对社会保险基金的补助预计为2024.37亿元,增长24.2%。其中,中央财政安排企业职工基本养老保险基金的补助资金1392.41亿元。
人力资源和社会保障部养老保险司副司长尹志远在接受《财经》记者采访时说,在全国大部分地区出现基金结余后,这笔原用于补足保险基金缺口的资金主要用在三个方面:
一是调整养老金待遇。在2005年至2007年连续三年提高企业退休人员基本养老金的基础上,从2008年起,再连续三年提高标准,且涨幅高于前三年。而由于养老金标准提高幅度高于其自然增长幅度,中央财政按照调整额的40%加以补助,以缓解地方统筹基金收支压力。
二是对做实个人账户提供财政支持。尹志远副司长告诉《财经》记者,当前不能笼统地说个人账户是否还在继续亏空。从表面上看,大多数地区的统筹基金已经出现结余,如果这个结余和个人账户账面上的数目一致,那可以说这个地区的账户已经做实了。但现在的结余与账户里应有的资金数目差距仍很大,做实个人账户的工作还需进一步开展。此外,对少数统筹基金仍有缺口的地区,国家财政将继续给予补助。
除了养老保险,在失业、工伤、生育这三项保险上,《政府工作报告》中也表示将继续提高保险金标准;医疗保险方面的投入,《预算报告》将其纳入医疗卫生支出,将为各项医疗保险承担参保补贴。中央政府预计投入304亿元,以完善新型农村合作医疗制度,全面建立城镇居民基本医疗保险制度,使中央和地方财政补助标准全部达到人均80元。
此外,全国财政还为补充全国社会保障基金安排50亿元,这比2008年下降了54.9%;行政事业单位离退休人员的退休金则拟发放2141.36亿元,增长19.9%;企业关闭破产补助方面安排资金406.25亿元,较上年执行数增长24.5%。
以上数据,对比2008年执行数,可以看出,2009年社会保险基金补助、企业关闭破产补助、城市居民最低生活保障方面的增长幅度最大。
就中央财政而言,2009年中央财政拟投入社会保障资金比上年增加439亿元,主要集中在两个方面:一是按月人均15元、10元的标准提高城乡低保水平,财政补助资金较上年增加177.7亿元;二是中央财政养老保险专项补助,较上年增加264.98亿元。
中央财经大学社会保障系主任褚福灵教授告诉《财经》记者,这对提高社会保障水平只可能起到一定作用,而不会有一个“大幅”提高。中央的投入仍集中在提高少数低水平人群的社保待遇方面:一是补助收入水平低、养老金水平低的地区;二是提高低保人群生活标准。
然而,低保人群人均10元或15元的提高,远算不上“大幅”;企业职工的养老待遇虽然几年来连续提高,却依旧与事业单位养老保险待遇相差悬殊。即使到2010年,預计的企业退休人员养老金平均水平也仅超过每人每月1200元。
高水平社保还有多远
当然,仅从待遇层面评价政府在“大幅”提高社保水平方面的举措不尽全面。制度的完善与覆盖范围的扩大,也是衡量社会保障水平的重要指标。但对普通民众而言,社保待遇水平的提高才是最实惠的衡量标准。
不过,社会保障水平也并非越高越好。中国社会科学院社会保障专家王延中指出,社会保障水平必须与经济发展水平相协调,才可杜绝“福利病”,实现社会保障与经济发展的相互促进。
与此相应的问题是,中国经济状况所能支持的社会保障体系,究竟能够达到何种水平?
2009年2月26日,中国发展研究基金会发布了一份大型研究报告,详细预测了社会福利体系建设对财政资金需求。
这份名为《中国发展报告2008/09:构建全民共享的社会福利体系》(下称《报告》),采纳了包括教育、公共卫生事业、就业、养老、住房、低保、特定人群社会福利在内的“大福利”概念,它所描绘的理想的社会保障目标包括:实现全体居民社会福利权利和待遇的公平性;维持体面正常生活并能得到适当的公共服务;基本实现城乡公共服务的均等化等。
具体到社会保障体系方面,《报告》提出,要进一步完善“老有所养”的基本制度,所有城乡劳动者都能参加社会保险并按可承受的比例缴费,在老年、疾病、失业、工伤时能获得适度的社会保险待遇;所有无保障老人都能得到适当的养老补贴;医疗保险方面,城镇职工基本医疗保险、城镇居民医疗保险与新型农村合作医疗达到全覆盖,医疗保障水平不断提高;此外,对于非劳动者、低收入者或者无收入者,政府要提供基本生活保障和医疗保障,并较大幅度提高保障水平。
根据这个目标,《报告》选择2012年进行计算,预计当年政府在社会保障方面需要投入12414亿元。此笔投资可以使城镇和农村8000万无保障老年人月均补贴分别达到300元和100元,机关事业1260万退休人员每月养老金达到2341元,农村养老保险覆盖25000万人、人均补贴50元,优抚安置650万人、标准提高到417元,6270万城镇与农村低保补助分别达到月均200元和100元,530万“五保户”补助达到月均200元。
《报告》还选择2020年进行了计算,预计当年需要投入资金23908亿元。
由此相比较,即使考虑到各项指标会按照与经济发展相适应的速度增长,2009年的7827.96亿元的财政投入,也仅能使社会保障维持在较低的水平。
中国发展研究基金会秘书长卢迈表示,这一测算在一定程度上揭示了中国经济保持每年8%增长的必要性。此外,还需要对现有的财税体制进行改革,提高财政汲取能力;更重要的是政府必须提高执行力,否则很难管好如此一笔庞大的资金。
中国发展研究基金会副秘书长汤敏强调,这个测算结果也从另一个角度敲响了警钟,即目前国家的财力只能维持一个基本的、低水平的社会保障体系,人们对社会福利不能有过高的期望。缴费型的各类制度安排,还应该是支撑整个保障体系的核心。■
《财经》实习记者 兰方
应对金融危机首重民生,民生首重社保。大力发展社会事业,着力保障和改善民生,成为中国政府2009年七大主要任务之一。
2月23日召开的中央政治局会议提出,将“大幅度提高社会保障水平”;3月5日,温家宝总理在《政府工作报告》中,再次将“大幅度提高社会保障水平”作为促进经济平稳较快发展的一揽子计划之一,并表示中央财政拟投入社会保障资金2930亿元,比上年预计数增加439亿元,增长17.6%。
根据《2009年全国财政支出预算表》,2009年全国财政在社会保障方面的支出将达7827.96亿元,较2008年执行数增长23%。这笔投入究竟能在多大程度上提高社会保障水平?能给老百姓带来多大实惠?高水平社保离国民究竟还有多远?细究7827.96亿元社保投入,或可得出答案。
社保支出占财政支出比重基本持平
2009年预算报告称:“中央财政拟投入社会保障资金2930亿元,比上年预计数增加439亿元,增长17.6%。地方财政也要加大投入。”
综观2009年《政府工作报告》和《预算报告》,官方用语所称“社会保障体系”,包括社会保险、社会救助、社会福利,教育、住房、医疗、就业等保障内容并未纳入其中;医疗保险这一社会保险险种在《预算报告》中,被归在“医疗保障”项下,未统计在“社会保障”中。
以此为界定,又据《2009年地方财政支出预算表》,地方财政拟投入4897.47亿元(不含中央对地方税收返还和转移支付资金),较2008年的3867.73亿元增长26.6%。与中央财政投入两项相加,2009年全国财政在社会保障方面支出将达7827.96亿元,比2008年增长23%,增量投入为1468.72元。
然而,从另一个视角——社保支出占财政支出比重来观察,却得出不同的结论。
就中央财政而言,2008年的中央对社会保障的支出占中央财政支出比重为7.04%,2009年该比例却未升反降,仅为6.68%;就全国财政来看,2008年的全国社会保障支出占全国财政支出比重为10.16%。2009年略有增长,仅提高到10.27%。
7827.96亿元社保投入如何分配
再细算2009年的7827.96亿元社保预算投入,其所能带来的“提高”也颇为有限。
具体而言,这笔钱集中用在两个方面。其一是按福利原则办理的项目,如城乡居民最低生活保障、自然灾害生活救助、优抚安置等,资金由财政直接在经常性预算中列支。这方面财政安排资金1278.37亿元。
其二是按保险原则办理的项目,即社会保险。财政在这方面最主要的支出是社会保险基金补助。从理论上说,这笔补助将主要用于社会保险基金缺口的补贴。据预算报告,2009年,全国财政对社会保险基金的补助预计为2024.37亿元,增长24.2%。其中,中央财政安排企业职工基本养老保险基金的补助资金1392.41亿元。
人力资源和社会保障部养老保险司副司长尹志远在接受《财经》记者采访时说,在全国大部分地区出现基金结余后,这笔原用于补足保险基金缺口的资金主要用在三个方面:
一是调整养老金待遇。在2005年至2007年连续三年提高企业退休人员基本养老金的基础上,从2008年起,再连续三年提高标准,且涨幅高于前三年。而由于养老金标准提高幅度高于其自然增长幅度,中央财政按照调整额的40%加以补助,以缓解地方统筹基金收支压力。
二是对做实个人账户提供财政支持。尹志远副司长告诉《财经》记者,当前不能笼统地说个人账户是否还在继续亏空。从表面上看,大多数地区的统筹基金已经出现结余,如果这个结余和个人账户账面上的数目一致,那可以说这个地区的账户已经做实了。但现在的结余与账户里应有的资金数目差距仍很大,做实个人账户的工作还需进一步开展。此外,对少数统筹基金仍有缺口的地区,国家财政将继续给予补助。
除了养老保险,在失业、工伤、生育这三项保险上,《政府工作报告》中也表示将继续提高保险金标准;医疗保险方面的投入,《预算报告》将其纳入医疗卫生支出,将为各项医疗保险承担参保补贴。中央政府预计投入304亿元,以完善新型农村合作医疗制度,全面建立城镇居民基本医疗保险制度,使中央和地方财政补助标准全部达到人均80元。
此外,全国财政还为补充全国社会保障基金安排50亿元,这比2008年下降了54.9%;行政事业单位离退休人员的退休金则拟发放2141.36亿元,增长19.9%;企业关闭破产补助方面安排资金406.25亿元,较上年执行数增长24.5%。
以上数据,对比2008年执行数,可以看出,2009年社会保险基金补助、企业关闭破产补助、城市居民最低生活保障方面的增长幅度最大。
就中央财政而言,2009年中央财政拟投入社会保障资金比上年增加439亿元,主要集中在两个方面:一是按月人均15元、10元的标准提高城乡低保水平,财政补助资金较上年增加177.7亿元;二是中央财政养老保险专项补助,较上年增加264.98亿元。
中央财经大学社会保障系主任褚福灵教授告诉《财经》记者,这对提高社会保障水平只可能起到一定作用,而不会有一个“大幅”提高。中央的投入仍集中在提高少数低水平人群的社保待遇方面:一是补助收入水平低、养老金水平低的地区;二是提高低保人群生活标准。
然而,低保人群人均10元或15元的提高,远算不上“大幅”;企业职工的养老待遇虽然几年来连续提高,却依旧与事业单位养老保险待遇相差悬殊。即使到2010年,預计的企业退休人员养老金平均水平也仅超过每人每月1200元。
高水平社保还有多远
当然,仅从待遇层面评价政府在“大幅”提高社保水平方面的举措不尽全面。制度的完善与覆盖范围的扩大,也是衡量社会保障水平的重要指标。但对普通民众而言,社保待遇水平的提高才是最实惠的衡量标准。
不过,社会保障水平也并非越高越好。中国社会科学院社会保障专家王延中指出,社会保障水平必须与经济发展水平相协调,才可杜绝“福利病”,实现社会保障与经济发展的相互促进。
与此相应的问题是,中国经济状况所能支持的社会保障体系,究竟能够达到何种水平?
2009年2月26日,中国发展研究基金会发布了一份大型研究报告,详细预测了社会福利体系建设对财政资金需求。
这份名为《中国发展报告2008/09:构建全民共享的社会福利体系》(下称《报告》),采纳了包括教育、公共卫生事业、就业、养老、住房、低保、特定人群社会福利在内的“大福利”概念,它所描绘的理想的社会保障目标包括:实现全体居民社会福利权利和待遇的公平性;维持体面正常生活并能得到适当的公共服务;基本实现城乡公共服务的均等化等。
具体到社会保障体系方面,《报告》提出,要进一步完善“老有所养”的基本制度,所有城乡劳动者都能参加社会保险并按可承受的比例缴费,在老年、疾病、失业、工伤时能获得适度的社会保险待遇;所有无保障老人都能得到适当的养老补贴;医疗保险方面,城镇职工基本医疗保险、城镇居民医疗保险与新型农村合作医疗达到全覆盖,医疗保障水平不断提高;此外,对于非劳动者、低收入者或者无收入者,政府要提供基本生活保障和医疗保障,并较大幅度提高保障水平。
根据这个目标,《报告》选择2012年进行计算,预计当年政府在社会保障方面需要投入12414亿元。此笔投资可以使城镇和农村8000万无保障老年人月均补贴分别达到300元和100元,机关事业1260万退休人员每月养老金达到2341元,农村养老保险覆盖25000万人、人均补贴50元,优抚安置650万人、标准提高到417元,6270万城镇与农村低保补助分别达到月均200元和100元,530万“五保户”补助达到月均200元。
《报告》还选择2020年进行了计算,预计当年需要投入资金23908亿元。
由此相比较,即使考虑到各项指标会按照与经济发展相适应的速度增长,2009年的7827.96亿元的财政投入,也仅能使社会保障维持在较低的水平。
中国发展研究基金会秘书长卢迈表示,这一测算在一定程度上揭示了中国经济保持每年8%增长的必要性。此外,还需要对现有的财税体制进行改革,提高财政汲取能力;更重要的是政府必须提高执行力,否则很难管好如此一笔庞大的资金。
中国发展研究基金会副秘书长汤敏强调,这个测算结果也从另一个角度敲响了警钟,即目前国家的财力只能维持一个基本的、低水平的社会保障体系,人们对社会福利不能有过高的期望。缴费型的各类制度安排,还应该是支撑整个保障体系的核心。■