论文部分内容阅读
【摘 要】本文在对中国现行土地制度进行说明的基础上,讨论了土地流转制度对我国城市化过程中产生的诸多不利影响,总结了土地流转制度的弊病,并试图探讨变革土地流转制度的路径和方向。
【关键词】城市化 农村土地所有制 土地流转制度 弊病 深化改革
中图分类号:F830 文献标识码:A 文章编号:1009-8283(2010)06-0274-01
中国城市化进程是严重滞后的,以经济发展水平余城市化水平的对应关系为基准,中国的城市化水平过低。美国著名经济学家钱纳里曾提出反应人均GNP与城市化发展水平关系的“标准结构”模型,中国学者朱要武根据这一模型,计算了中国应达到的城市化水平:2000年中国人均GNP为356美元(1964年美元),城市化水平应为47.3%,但实际仅有36.2%。“根据周一星的对数曲线相关模型和余德鹏的大国模型,计算出的城市化水平则分别应该达到43.8%及52.8%”,表明中国城市化水平滞后。在这种背景下,更要求我们打破制约城市化发展的条条框框,推动城市化进程。
本文从土地流转制度入手来探讨其对城市化进程的制约。按照现行土地流转制度,农地转为工业或城市用地首先要由政府根据发展规划,按照一定的行政审批程序,将农地“征用”为工业或城市用地。征用之后,政府向集体支付赔偿,一般由村委会干部协调政府出面,领取并分配征地补偿。但是,补偿数目一般都比较有限,远低于市场价格。
现行的土地流转制度造成了一系列的消极影响,阻碍了城市化。
首先,提高了土地成本费用,增加了城市化的难度。现在全国各大中型城市普遍存在行政控制过严,土地供给普遍不足,地价过高的情况。究其原因,全国各大城市都向香港的“土地批租制”看齐,严格控制土地的供应数量,旨在“少批多得”,增加政府财政收入。一方面,住房用地的短缺和城市化背景下商品房需求的快速增长,导致房价扶摇直上,远远超过了普通工薪阶层的承受能力;另一方面,土地是生产要素的一种,土地价格的上涨也会使得企业的生产成本增加,根据经济学的一般规律,受到一种要素价格上扬带来的不利供给冲击时,企业倾向于减少产量并降低工人工资以度过难关,这将使得一部分工人被解雇,留下来的工人收入也将减少。两方面的作用一夹击,农民只能或返乡或成为城市的流动人口,失去了扎根城市、成為城市居民的机会,这就严重阻碍了城市化的进程。
其次,造成耕地浪费,使城市化失去农业保障。1994年的分税制改革,使地方层面的税收来源进一步集中于城市。按照1994年中国开始实行的分税制,在土地出让金管理上,30%归中央,70%归地方。原本规定70%用于耕地的开发,但实际上土地出让金成了政府各级财政的重要收入来源。以地生财成为地方政府最为快捷的财政来源。农业发展是城镇化的一个先决条件,在农民移往城市的过程中,农业本来就有可能因为劳动力不足而出现衰退,假如耕地面积再同时减少,农业生产就会雪上加霜。农业如果出现衰退,将出现城市化的粮食问题、并且无法提供原料和广大的国内市场。这对于城市化将会造成严重的打击。
第三,损害农民权益,减少农民收入。
我国现行的土地增值及收益分配制度事实上实行的是“土地增值归公”政策,原则上是仅补偿农民农业生产的损失,而不补偿土地增值的收益,假如增值部分有补偿,也严重偏离土地的市场价值。假定农民失去土地的数量不变,农民收入的减少会导致农民购买力降低、农村市场狭窄,不利于为城市经济发展提供广阔的市场,城市经济发展不起来对农村劳动力的需求就少,城市化就会失去内在的动力。
由上文提到的种种弊端,可以初步明确土地流转制度的大致改革方向。最终的目标应该是在维持农村基本土地制度——联产承包责任制(土地所有权归集体,使用权、经营权归家庭)基础上,逐步实现使用权、经营权的自由交易。
在渐进式改革中,可采取分步走战略,一步一步革除弊病、改善土地流转制度。具体而言,笔者认为土地征用制度可以采用渐进式的改革方法,首先建立健全完善的土地利用总体规划方法,特别强调在土地征用中要实行分权制衡管理,不能只由地方行政部门说了算,也应当受到中央和人大等其他权力部门的制约。土地批租制度最大的问题就是政府垄断土地供应,而政府严格控制土地的目的在于获得最大利润,因此要消除地方政府部门的“利润动机”,至少减弱它的“利润动机”,这就要求改变现行的分税制税收,使土地收入在地方财政中的分量逐渐下降,从根本上改变政府捂地惜售的局面。就补偿制度而言,土地涨价归公本身就是违背经济学规律的,土地作为资本应该获得它应得的收益——包括土地增值的部分。获取市场价格的最好方法当然是运用市场交易手段,在达到完全市场化以前,可以参照市场价格进行补偿,至少确保不过于偏离市场价值。至于补偿分配制度,一步到位,直接废除。从实际来看,征用农户的土地还要给一部分不相干的人做赔偿无疑是非常不合理的,而从理论上来看,征用土地剥夺的是农户的经营权和使用权,政府“土地批租”租出的是50~70年的使用权,以从土地使用权中获得的收益补偿被剥夺土地使用权的农户,应该也是合理的。
诺贝尔经济学奖获得者、世界银行前副行长斯蒂格利茨来华访问时曾语出惊人:21世纪影响人类进程的两件大事,一是新技术革命;二是中国的城市化。果真如此,则中国的城市化不仅是关乎国内人民福祉的事情,更是一件关乎世界未来走向的大事。为消除制约城市化发展的种种因素,我们需要变革以现行土地流转制度为代表的不利的制度因素,深化经济体制改革,更好更快地推进城市化进程,进而推进我国经济与社会的进一步发展。
参考文献:
【1】 陈元主.中国农村城镇化问题研究.【M】北京:中国财政经济出版社.2004.
【2】 何念如.吴煜.中国当代城市化理论研究.[M]上海:上海人民出版社2007.
【3】 周其仁.收入是一连串事件.[M]北京:中国发展出版社.2004.
【关键词】城市化 农村土地所有制 土地流转制度 弊病 深化改革
中图分类号:F830 文献标识码:A 文章编号:1009-8283(2010)06-0274-01
中国城市化进程是严重滞后的,以经济发展水平余城市化水平的对应关系为基准,中国的城市化水平过低。美国著名经济学家钱纳里曾提出反应人均GNP与城市化发展水平关系的“标准结构”模型,中国学者朱要武根据这一模型,计算了中国应达到的城市化水平:2000年中国人均GNP为356美元(1964年美元),城市化水平应为47.3%,但实际仅有36.2%。“根据周一星的对数曲线相关模型和余德鹏的大国模型,计算出的城市化水平则分别应该达到43.8%及52.8%”,表明中国城市化水平滞后。在这种背景下,更要求我们打破制约城市化发展的条条框框,推动城市化进程。
本文从土地流转制度入手来探讨其对城市化进程的制约。按照现行土地流转制度,农地转为工业或城市用地首先要由政府根据发展规划,按照一定的行政审批程序,将农地“征用”为工业或城市用地。征用之后,政府向集体支付赔偿,一般由村委会干部协调政府出面,领取并分配征地补偿。但是,补偿数目一般都比较有限,远低于市场价格。
现行的土地流转制度造成了一系列的消极影响,阻碍了城市化。
首先,提高了土地成本费用,增加了城市化的难度。现在全国各大中型城市普遍存在行政控制过严,土地供给普遍不足,地价过高的情况。究其原因,全国各大城市都向香港的“土地批租制”看齐,严格控制土地的供应数量,旨在“少批多得”,增加政府财政收入。一方面,住房用地的短缺和城市化背景下商品房需求的快速增长,导致房价扶摇直上,远远超过了普通工薪阶层的承受能力;另一方面,土地是生产要素的一种,土地价格的上涨也会使得企业的生产成本增加,根据经济学的一般规律,受到一种要素价格上扬带来的不利供给冲击时,企业倾向于减少产量并降低工人工资以度过难关,这将使得一部分工人被解雇,留下来的工人收入也将减少。两方面的作用一夹击,农民只能或返乡或成为城市的流动人口,失去了扎根城市、成為城市居民的机会,这就严重阻碍了城市化的进程。
其次,造成耕地浪费,使城市化失去农业保障。1994年的分税制改革,使地方层面的税收来源进一步集中于城市。按照1994年中国开始实行的分税制,在土地出让金管理上,30%归中央,70%归地方。原本规定70%用于耕地的开发,但实际上土地出让金成了政府各级财政的重要收入来源。以地生财成为地方政府最为快捷的财政来源。农业发展是城镇化的一个先决条件,在农民移往城市的过程中,农业本来就有可能因为劳动力不足而出现衰退,假如耕地面积再同时减少,农业生产就会雪上加霜。农业如果出现衰退,将出现城市化的粮食问题、并且无法提供原料和广大的国内市场。这对于城市化将会造成严重的打击。
第三,损害农民权益,减少农民收入。
我国现行的土地增值及收益分配制度事实上实行的是“土地增值归公”政策,原则上是仅补偿农民农业生产的损失,而不补偿土地增值的收益,假如增值部分有补偿,也严重偏离土地的市场价值。假定农民失去土地的数量不变,农民收入的减少会导致农民购买力降低、农村市场狭窄,不利于为城市经济发展提供广阔的市场,城市经济发展不起来对农村劳动力的需求就少,城市化就会失去内在的动力。
由上文提到的种种弊端,可以初步明确土地流转制度的大致改革方向。最终的目标应该是在维持农村基本土地制度——联产承包责任制(土地所有权归集体,使用权、经营权归家庭)基础上,逐步实现使用权、经营权的自由交易。
在渐进式改革中,可采取分步走战略,一步一步革除弊病、改善土地流转制度。具体而言,笔者认为土地征用制度可以采用渐进式的改革方法,首先建立健全完善的土地利用总体规划方法,特别强调在土地征用中要实行分权制衡管理,不能只由地方行政部门说了算,也应当受到中央和人大等其他权力部门的制约。土地批租制度最大的问题就是政府垄断土地供应,而政府严格控制土地的目的在于获得最大利润,因此要消除地方政府部门的“利润动机”,至少减弱它的“利润动机”,这就要求改变现行的分税制税收,使土地收入在地方财政中的分量逐渐下降,从根本上改变政府捂地惜售的局面。就补偿制度而言,土地涨价归公本身就是违背经济学规律的,土地作为资本应该获得它应得的收益——包括土地增值的部分。获取市场价格的最好方法当然是运用市场交易手段,在达到完全市场化以前,可以参照市场价格进行补偿,至少确保不过于偏离市场价值。至于补偿分配制度,一步到位,直接废除。从实际来看,征用农户的土地还要给一部分不相干的人做赔偿无疑是非常不合理的,而从理论上来看,征用土地剥夺的是农户的经营权和使用权,政府“土地批租”租出的是50~70年的使用权,以从土地使用权中获得的收益补偿被剥夺土地使用权的农户,应该也是合理的。
诺贝尔经济学奖获得者、世界银行前副行长斯蒂格利茨来华访问时曾语出惊人:21世纪影响人类进程的两件大事,一是新技术革命;二是中国的城市化。果真如此,则中国的城市化不仅是关乎国内人民福祉的事情,更是一件关乎世界未来走向的大事。为消除制约城市化发展的种种因素,我们需要变革以现行土地流转制度为代表的不利的制度因素,深化经济体制改革,更好更快地推进城市化进程,进而推进我国经济与社会的进一步发展。
参考文献:
【1】 陈元主.中国农村城镇化问题研究.【M】北京:中国财政经济出版社.2004.
【2】 何念如.吴煜.中国当代城市化理论研究.[M]上海:上海人民出版社2007.
【3】 周其仁.收入是一连串事件.[M]北京:中国发展出版社.2004.