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法官不得与律师有利益纠葛,这在任何法治国家,都是不言自明的真理。然而,在美国许多州,法官候选人可以堂而皇之地向当地律师事务所募集选举经费,且受法律保护,这无疑令外国研究者们感觉匪夷所思。事实上,上述现象的发生,与最具美国特色,又颇受世人争议的州法官选举制度,有着密切关联。
在美国,无论是联邦最高法院大法官,还是其他联邦法官,都是经总统提名,参议院确认通过后,再由总统任命。这种法官选任程序,一般被称为“任命制”。世界上多数国家的法官,都是以这种形式产生,只是任命者或为总统,或为议会,或为特设委员会罢了。与“任命制”相对应的,则是“选举制”,即通过公民投票选出法官。
记得过去读书时,老师总会以羡慕语气谈到美国的司法独立。而独立的首要标准,就是法官任职终身制。法官一旦上任,未经弹劾,任何人都无权将其免职。但是,系统研究美国司法体制后,我才发现,美国50个州中,以选举形式选任法官的州,居然有39个之多。也就是说,美国绝大多数法官,其实是老百姓“选”出来的。既是选举,当然会有任期,具体程序也难免会受政党、民意或利益集团影响,如此一来,司法的中立性、独立性肯定会受到干扰。向来标榜司法独立的美国,为什么会选择这样一种法官选任方式,实在是一个值得研究的问题。
对一项法律制度的最好解释,常常藏身于其历史,而非它现在的运行之中。美国独立之前,作为英国殖民地的北美十三州,法官多由英国国王或各州州长直接任命,也就是说,国王或行政机关握有司法人事大权。这种情况下,司法独立当然很难得到保障。国王或州长一旦不喜欢某位法官的判决结果,就会随意将其撤换,以本人亲信取而代之,根本不考虑后者是否具备法官资格。因此,美国建国后,特别注重司法独立,竭力避免行政权控制司法权的情形发生。建国之初,各州法官或由议会选任,或由州长提名,议会确认通过,法官任职终身制也逐步确立。
美国第二任总统,联邦党人约翰•亚当斯上台后,推崇精英治国,反对建立普遍民主。当时,法国大革命正如火如荼,国内民众受其感染,提出不少民主诉求。异议者受政府压制后,也喜欢借助媒体,批评政府施政不公。这一时期,新闻伦理尚未确立,媒体批评起政府也是狠招尽施,毫不节制。把持国会的联邦党人一怒之下,推出了臭名昭著的《外侨与叛乱法》,规定凡对美国国会和总统发表“谎言、诽谤和恶意诋毁”文章的作者,都将被处以罚款或监禁。该法实施期间,全美共有25人被捕,其中多数是报社编辑。联邦政府任命的法官,忠实执行该法,判被捕者入狱,引起公众强烈反感。
1800年底的总统大选中,亚当斯败选,其手下为阻碍新政府日后施政,趁政权移交前夜,突击任命了大量联邦党籍法官。由于这帮人多数系夜间任命,又被后人称为“午夜法官”。大名鼎鼎的马伯里诉麦迪逊案(Marbury v. Madison),即由此引发。政客对司法体系的恶意操作,导致有识之士全面反省法官选任制度。更重要的是,美国建国之初,法官整体素质并不理想,许多法官品行不端,却受到任期终身制保障,很难被弹劾去职。密西西比州最高法院一位名叫齐尔德的法官,曾被指控滥用暴力、酗酒,议会连续三次启动弹劾程序,都未能成功。因此,不少人生出改革法官选任制度的念头,试图改法官任期终身制为定期选举制。
在上述情绪指引下,19世纪前期,各州纷纷修改本州法律,改法官任命制为选举制,几乎成为一种政治风潮。1821年,乔治亚州首开先河,规定所有初审法院法官必须经选举产生。1816年,印第安纳州将部分法官改由人民选举形式产生。需要说明的是,同样是以选举形式推选法官,但各州选举的具体方式也有所不同,有的州是由政党推选候选人,有的州则进行非政党选举。当然,采取选举方式后,州法官的任前终身制便改为任期制,如宾夕法尼亚州法官任期为10年。选举制贯彻的理念,是使法官对民意负责,而任期制则为法官带来危机感,使他们能够审慎对待工作。
然而,用选举方式产生法官,一样会带来司法弊病。在实行政党推举的州,候选人必须依附于某一政党,也就是说,必须以民主党员或共和党员身份参选。由于政党介入,结党营私、政治交易等现象便在所难免。两党之争常常被带入法官选举过程中。政党领袖在考虑某人是否有资格参选时,更多考虑的是其意识形态、竞争能力,而不是他是否真正具备成为优秀法官的资历。即使不搞政党推选,反对党亦可兴风作浪,操纵选举。2004年,田纳西州一名女法官面临换届选举,当地共和党看不惯她的自由派倾向,便雇人四处散发宣传册,上面说这位法官“反对死刑”,“取悦罪犯,无视被害人”,导致这位法官留任失败。
除了政党,法官选举还会受到利益集团的干扰。利益集团并非贬义词,凡具有共同利益者,为寻求某种共同目标而联合在一起的,都可以说是利益集团。如商会、工会、全国玉米种植协会、美国医疗协会,等等。2004年,西维吉尼亚州最高法院大法官麦格劳试图谋取连任,美国商会就曾联合许多大型保险公司、跨国公司,全力阻止他当选。
此外,现任法官为谋求留任,同样会带来许多负面影响。比如,选举产生的法官,对舆论往往更为敏感,在审判中有可能竭力讨好选民,偏向本地居民利益。许多法学知识渊博,司法经验丰富的人,因不愿抛头露面,反而不愿出来竞选。毕竟法官的本职工作是坐而论道,而非在政治擂台上长袖善舞。
除了政党、利益集团的干扰,法官选举制的最大问题,在于竞选捐助带来的司法不公隐患。近些年来,法官选举的费用节节攀升,每个候选人背后都隐藏着大公司、大律师事务所或利益集团的大笔捐款。人们担心,如果一位法官因接受某个律所捐助而当选,以后很难不会在具体个案中对该所律师投桃报李。因此,许多媒体将大公司对个别法官候选人的赞助行为,戏称为“购买法官”。
尽管存在种种弊病,但是,法官选举制度毕竟在美国施行200多年,甚至成为美国司法文化的一部分,不可能被轻易取消。更何况,与任命制相比,选举制并非没有优点。也没有调查数据能够显示,人民选举出的法官素质,就一定比行政首长任命的法官差。
进入20世纪,越来越多的州开始对法官选举制进行“折中式”的改革,在保留选举制框架的同时,逐步吸纳任命制中的合理因素。比较著名的有“加州方案”与“密苏里方案”。
“加州方案”由加州律师协会提出,在该州最高法院与上诉法院实行。根据该方案,州长可向司法任命委员会提名一人。委员会由州最高法院大法官、州上诉法院首席法官、州司法总长组成。如果委员会支持州长的提名,被提名人即在下一次选举时得到任命。在此期间,如果这位提名人要争取法官职位,必须参加普选。这套方案运行至今,得到多数人的认同。
相对于“加州方案”,“密苏里方案”显得更为合理。依此方案,州长可以任命法官,但此任命权是受到限制的。一个由律师与各界人士组成的委员会,会先草拟一份名单供州长选择,州长必须从该名单内挑选法官。法官任职可至下次选举,到下次选举时,法官必须以其任内绩效作为选举依据。也就是说,法官没有选举对手,人民根据法官政绩对他投赞成票或反对票。现任法官几乎永远不会败选,只会被认为不适任而淘汰。
事实上,无论是“加州方案”,还是“密苏里方案”,都代表着法官选举制未来的改革方向。相信随着改革的深入推进,法官选举制能在新的时期真正完成更新换代的过程。
在美国,无论是联邦最高法院大法官,还是其他联邦法官,都是经总统提名,参议院确认通过后,再由总统任命。这种法官选任程序,一般被称为“任命制”。世界上多数国家的法官,都是以这种形式产生,只是任命者或为总统,或为议会,或为特设委员会罢了。与“任命制”相对应的,则是“选举制”,即通过公民投票选出法官。
记得过去读书时,老师总会以羡慕语气谈到美国的司法独立。而独立的首要标准,就是法官任职终身制。法官一旦上任,未经弹劾,任何人都无权将其免职。但是,系统研究美国司法体制后,我才发现,美国50个州中,以选举形式选任法官的州,居然有39个之多。也就是说,美国绝大多数法官,其实是老百姓“选”出来的。既是选举,当然会有任期,具体程序也难免会受政党、民意或利益集团影响,如此一来,司法的中立性、独立性肯定会受到干扰。向来标榜司法独立的美国,为什么会选择这样一种法官选任方式,实在是一个值得研究的问题。
对一项法律制度的最好解释,常常藏身于其历史,而非它现在的运行之中。美国独立之前,作为英国殖民地的北美十三州,法官多由英国国王或各州州长直接任命,也就是说,国王或行政机关握有司法人事大权。这种情况下,司法独立当然很难得到保障。国王或州长一旦不喜欢某位法官的判决结果,就会随意将其撤换,以本人亲信取而代之,根本不考虑后者是否具备法官资格。因此,美国建国后,特别注重司法独立,竭力避免行政权控制司法权的情形发生。建国之初,各州法官或由议会选任,或由州长提名,议会确认通过,法官任职终身制也逐步确立。
美国第二任总统,联邦党人约翰•亚当斯上台后,推崇精英治国,反对建立普遍民主。当时,法国大革命正如火如荼,国内民众受其感染,提出不少民主诉求。异议者受政府压制后,也喜欢借助媒体,批评政府施政不公。这一时期,新闻伦理尚未确立,媒体批评起政府也是狠招尽施,毫不节制。把持国会的联邦党人一怒之下,推出了臭名昭著的《外侨与叛乱法》,规定凡对美国国会和总统发表“谎言、诽谤和恶意诋毁”文章的作者,都将被处以罚款或监禁。该法实施期间,全美共有25人被捕,其中多数是报社编辑。联邦政府任命的法官,忠实执行该法,判被捕者入狱,引起公众强烈反感。
1800年底的总统大选中,亚当斯败选,其手下为阻碍新政府日后施政,趁政权移交前夜,突击任命了大量联邦党籍法官。由于这帮人多数系夜间任命,又被后人称为“午夜法官”。大名鼎鼎的马伯里诉麦迪逊案(Marbury v. Madison),即由此引发。政客对司法体系的恶意操作,导致有识之士全面反省法官选任制度。更重要的是,美国建国之初,法官整体素质并不理想,许多法官品行不端,却受到任期终身制保障,很难被弹劾去职。密西西比州最高法院一位名叫齐尔德的法官,曾被指控滥用暴力、酗酒,议会连续三次启动弹劾程序,都未能成功。因此,不少人生出改革法官选任制度的念头,试图改法官任期终身制为定期选举制。
在上述情绪指引下,19世纪前期,各州纷纷修改本州法律,改法官任命制为选举制,几乎成为一种政治风潮。1821年,乔治亚州首开先河,规定所有初审法院法官必须经选举产生。1816年,印第安纳州将部分法官改由人民选举形式产生。需要说明的是,同样是以选举形式推选法官,但各州选举的具体方式也有所不同,有的州是由政党推选候选人,有的州则进行非政党选举。当然,采取选举方式后,州法官的任前终身制便改为任期制,如宾夕法尼亚州法官任期为10年。选举制贯彻的理念,是使法官对民意负责,而任期制则为法官带来危机感,使他们能够审慎对待工作。
然而,用选举方式产生法官,一样会带来司法弊病。在实行政党推举的州,候选人必须依附于某一政党,也就是说,必须以民主党员或共和党员身份参选。由于政党介入,结党营私、政治交易等现象便在所难免。两党之争常常被带入法官选举过程中。政党领袖在考虑某人是否有资格参选时,更多考虑的是其意识形态、竞争能力,而不是他是否真正具备成为优秀法官的资历。即使不搞政党推选,反对党亦可兴风作浪,操纵选举。2004年,田纳西州一名女法官面临换届选举,当地共和党看不惯她的自由派倾向,便雇人四处散发宣传册,上面说这位法官“反对死刑”,“取悦罪犯,无视被害人”,导致这位法官留任失败。
除了政党,法官选举还会受到利益集团的干扰。利益集团并非贬义词,凡具有共同利益者,为寻求某种共同目标而联合在一起的,都可以说是利益集团。如商会、工会、全国玉米种植协会、美国医疗协会,等等。2004年,西维吉尼亚州最高法院大法官麦格劳试图谋取连任,美国商会就曾联合许多大型保险公司、跨国公司,全力阻止他当选。
此外,现任法官为谋求留任,同样会带来许多负面影响。比如,选举产生的法官,对舆论往往更为敏感,在审判中有可能竭力讨好选民,偏向本地居民利益。许多法学知识渊博,司法经验丰富的人,因不愿抛头露面,反而不愿出来竞选。毕竟法官的本职工作是坐而论道,而非在政治擂台上长袖善舞。
除了政党、利益集团的干扰,法官选举制的最大问题,在于竞选捐助带来的司法不公隐患。近些年来,法官选举的费用节节攀升,每个候选人背后都隐藏着大公司、大律师事务所或利益集团的大笔捐款。人们担心,如果一位法官因接受某个律所捐助而当选,以后很难不会在具体个案中对该所律师投桃报李。因此,许多媒体将大公司对个别法官候选人的赞助行为,戏称为“购买法官”。
尽管存在种种弊病,但是,法官选举制度毕竟在美国施行200多年,甚至成为美国司法文化的一部分,不可能被轻易取消。更何况,与任命制相比,选举制并非没有优点。也没有调查数据能够显示,人民选举出的法官素质,就一定比行政首长任命的法官差。
进入20世纪,越来越多的州开始对法官选举制进行“折中式”的改革,在保留选举制框架的同时,逐步吸纳任命制中的合理因素。比较著名的有“加州方案”与“密苏里方案”。
“加州方案”由加州律师协会提出,在该州最高法院与上诉法院实行。根据该方案,州长可向司法任命委员会提名一人。委员会由州最高法院大法官、州上诉法院首席法官、州司法总长组成。如果委员会支持州长的提名,被提名人即在下一次选举时得到任命。在此期间,如果这位提名人要争取法官职位,必须参加普选。这套方案运行至今,得到多数人的认同。
相对于“加州方案”,“密苏里方案”显得更为合理。依此方案,州长可以任命法官,但此任命权是受到限制的。一个由律师与各界人士组成的委员会,会先草拟一份名单供州长选择,州长必须从该名单内挑选法官。法官任职可至下次选举,到下次选举时,法官必须以其任内绩效作为选举依据。也就是说,法官没有选举对手,人民根据法官政绩对他投赞成票或反对票。现任法官几乎永远不会败选,只会被认为不适任而淘汰。
事实上,无论是“加州方案”,还是“密苏里方案”,都代表着法官选举制未来的改革方向。相信随着改革的深入推进,法官选举制能在新的时期真正完成更新换代的过程。