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5月初公布的《2015年全国社会保险基金预算》显示，剔除财政补贴后，2015年全国养老保险“亏空”将超过3000亿元。
然而，仅仅一个月前，财政部财科所副所长白景明向媒体透露，“养老金累计结余3万多亿元，可以肯定地说，目前中国养老金支付不差钱，缺口近几年不会出现。”
一个简单的统计数据怎么会有南辕北辙的差距？一位长期关注养老金的政策研究人员向《中国经贸聚焦》解释：“这是统计口径不同所导致的。”目前中国的养老金制度正从“现收现付制”（用正在工作的一代人缴费来支付现有退休人员的退休金）向“统账结合制”（社会统筹与个人账户相结合）转变。
上述政策研究人员称：“从‘现收现付’角度来看，缺口是存在的，但从长远发展来看，养老金在当期不存在缺口，且每年都在增加累计结余。不过，有些省份的养老金亏损严重，有些省份则富余，对此应未雨绸缪。”
不可否认的是，中国养老金的资本运作尚属谨慎。今年3月，山东省政府决定划转省属国有企业30%的国有资本充实省社保基金。此举在全国属于首创，多位专家向记者表示赞赏。
在上海财经大学举办的“老龄社会公共政策挑战与治理创新国际论坛”上，该校金融学院副教授李社环提出：“就目前来看，中国的基础建设投资效益可观，为了提高养老金的投资效益，政府可以适度放松监管，比如允许养老金进入交通（如高铁等）的实业投资，更宽泛地配置资本市场证券是可选择的途径。”
多轨逐步合并
上述政策研究人员向本刊记者介绍：“目前中国的养老保险制度是‘多条腿走路’，至少有4种养老待遇制度，分别是城镇企业职工养老保险制度、机关事业单位退休费制度、新型农村社会养老保险制度（新农保）和城镇居民社会养老保险制度（城居保）。”
在去年国务院出台《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，决定将新农保和城居保并轨后，各地已逐步完成合并。
“那么，下一步就是机关事业单位和企业的并轨。”上述政策研究人员认为，取消公务员养老金的双轨制是中国养老金制度改革的方向。“公务员的基本养老保险理应和其他企业职工处于同一平台上，保证社会公平。”
虽然深圳已经探索打破养老金“双轨制”、“试水”对公务员采取聘任制，但是整体改革方案仍“犹抱琵琶半遮面”。如何争取实现社会福利最优化，同时保障社会稳定，是目前养老金“并轨”改革的重中之重。
上海财经大学经济学院副教授何晖建议，考虑到一次性并轨对公务员会产生巨大的福利冲击，可以采取“分步式”并轨方案，先收益并轨再整体并轨。
所谓“收益并轨”方案，即公务员仍不缴纳养老金，但计发办法与企业职工完全一样，公务员退休后养老金收益准则与企业职工相同。“经过测算得出，公务员福利降低11.32%，同時企业职工福利上升1.62%，社会总福利上升0.49%。相对一次性并轨方案，这个方案在福利公平性上更佳。”
鼓励农民工加入
截至2013年，中国外出农民工的养老金覆盖率仅15.7%，而中西部地区分别比东部地区低7.7和8.5个百分点。
“事实上，通过研究，我发现农民工进城虽然会在短期内对缴费率产生一定的负面冲击，但在相当长的一段时间内有利于缓解城市老龄化并改善养老金收支。”上海财经大学财经研究所副教授汪伟向记者表示，将农民工纳入城市养老保障体系不应视作城市的养老包袱，而应作为未来城市养老金的重要贡献力量。
汪伟认为，当前农民工的参保率过低，因此激励农民参加养老保险、提高农民工养老保险的覆盖率是当务之急。对于收入水平较低的农民工和行业利润有限的企业而言，过高的缴费率打消了他们参加城镇职工养老保险的积极性，因此可采取降低养老金缴费率门槛的办法。
“在实际操作过程中，对于工资水平低于农民工平均工资的那部分农民工，政府应当对他们的账户进行财政补贴，使其达到最低的缴费标准，补贴的标准与农民工工资水平挂钩并随着工资水平的变化调整。对于农民工参保率较高的企业，政府应当给予一定的补贴或税收方面的优惠。通过‘个人缴、企业助、政府补’的三方合力来提高农民工的参保率。”汪伟如是说。
延迟退休势在必行
中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文曾公开表示，中国退休年龄每延迟一年，养老统筹基金一年可增收40亿元，减支160亿元，减缓基金缺口200亿元。
上海社科院研究员左学金认为，延长退休年龄是必然趋势，而现行的政策在对企业和职工延长退休年龄方面的鼓励和支持并不够。
对于近期人社部专家关于退休年龄应延至65岁的建议，左学金谈到，“延长退休年龄是必然的趋势，但是需要一定的配套政策支持。配套的政策要提高企业雇佣老年职工的积极性，能够让老年职工愿意延长退休年龄。而现行的政策在对企业和职工延长退休年龄方面的鼓励和支持并不够，因此导致大部分人不支持延长退休年龄。”
“不过，延长退休年龄是应该支持的。”如果退休年龄不延长，中国的养老金将难以维持。随着中国人口老龄化的加剧，在职职工和退休人员的比例将下降，养老金缺口势必将放大，因而从长期来看，适当地延长退休年龄是缓解养老金问题的必需措施。
适度宽泛投资
值得注意的是，各级财政补贴养老金正逐年增加，从2003年的530亿元增加到2014年的3548亿元，1998-2013年财政补贴合计已超过2万亿元。更重要的是，财政补贴下的投资收益效率非常低。
截至2013年底，在养老保险基金3万亿元的历年累计余额中，购买国债的仅为54亿元，委托投资595亿元，98%的资产是“静躺”在银行里睡大觉。“就全国层面来看，这等于将1.8万亿元‘置换’为银行存款，财政资金以低息为代价‘支持’了国有银行。” 李社环向记者介绍：“以养老金为主的社保基金自2000年8月建立以来，一直采用政府集中管理方式，全国社保基金理事会（SSF）负责社保基金的投资运作和管理。2004年之后，理事会对基金实行直接投资和委托投资相结合的‘混合投资主体’模式，并开始放宽投资范围，采取市场化、专业化运作，投资风险资产上限可到40%。”
从基金成立到2014年年均投资收益率达8.36%，超过同期年均通货膨胀率（2.42%）5.94个百分点，远高于一般社会保险基金（因只允许投资国债和存入专户，享受3%左右）收益率，也高于投资管理人通过市场化、分散化运作的企业年金收益率。“可以说，政府集中管理的优势还是比较明显的。”
“不过单从收益率看，中国的政府债券收益率跑不赢股市，略超通货膨胀率。从2000年到2015年2月，中国发行的各种政府债券的到期收益率平均只有2.98%，同期中国的上证综指的平均增长率超过7%，平均通货膨胀率2.42%。”李社环说道。
李社环认为：“在养老金配置国债问题上，目前中国的投资管理人专业化投资技能还不够高，诚信和风险意识还不够强，监管体制还不够完善，经济发展水平还不够高，所以政府应根据基金规模大小以及宏观经济和政治状态来设定投资国债和进入资本市场的比例。”
“就目前来看，中国的基础建设投资效益可观，为了提高养老金的投资效益，政府可以适度放松监管，比如允许养老金进入交通（如高铁等）的实业投资，更宽泛地配置资本市场证券是可选择的途径。”李社环建议道。
郑秉文表示：“统筹层次低下是导致养老保险制度运行质量差并难以根除的主要根源。早在1991年建立城镇企业职工基本养老保险之初，中央就规定要尽早实现省级统筹。但24年过去了，真正实现省级统筹的省份只有几个直辖市和陕西省。省级统筹难以实现的原因可能有很多，但地方不愿放手社會保险基金是一个重要原因。”
划拨国有资产“破冰”
3月中旬，山东省政府决定，划转省属国有企业30%的国有资本到省社保基金理事会，充实省社保基金。此举在全国属于首创，赢得了广泛赞赏。随后，财政部部长楼继伟表示，解决养老金缺口问题的公平办法，就是“划拨部分国有资产，充实社会保障基金”。
中金公司市场策略研究员梁红向记者表示：“山东省成立省级社会保障基金理事会，是在中国养老金运营管理中引入竞争机制的突破。它的诞生将打破全国社保基金理事会在社保投资领域内的垄断局面。”
目前国内养老金和社保缴费率与其他国家相比已经非常之高，让国民和企业交更多的钱来逐渐缩小缺口并不现实。解决养老金困局的办法，就是清偿历史债务和推迟退休年龄。而划拨国有资本是打破养老金困局的有效一招。
在近10年里，每年中央政府的工作报告都强调“通过划拨国有资产，充实全国社会保障基金”，但是都没有落实。
2010年国资委公布的数据显示，到2009年底，中国国有资产总额已突破53万亿元，完全有能力用一部分来偿还国家对老职工的隐性债务。但截至2011年末，国有股份累计划拨给全国社会保障基金理事会的资金只有2119亿元，只占中央和地方持有的全部国有企业股份净资产的1%，占国有上市股份的1.5%。
“现在中央已经明确决定国有资产划拨社保，而且也成立了部际工作小组，已经进入实施过程中。”中国劳动学会副会长兼薪酬专业委员会会长苏海南近日表示。
具体操作机制成为各方博弈的焦点。财政部财科所研究员杨良初表示，社保欠账多窟窿大，影响财政收支平衡，所以拿国资作价是一个必然的选择，没有别的途径。他认为，具体操作上，是划归资产还是利润，未来会完全根据政策需要。
他建议对于结构性转型中产能过剩、面临淘汰的企业资产可以处置、变卖划归社保，“另外可以把一些大央企、垄断企业的利润划一部分过来，国有股上市的时候划一部分股份给社保基金也是可以操作的。”他说。
然而，仅仅一个月前，财政部财科所副所长白景明向媒体透露，“养老金累计结余3万多亿元，可以肯定地说，目前中国养老金支付不差钱，缺口近几年不会出现。”
一个简单的统计数据怎么会有南辕北辙的差距？一位长期关注养老金的政策研究人员向《中国经贸聚焦》解释：“这是统计口径不同所导致的。”目前中国的养老金制度正从“现收现付制”（用正在工作的一代人缴费来支付现有退休人员的退休金）向“统账结合制”（社会统筹与个人账户相结合）转变。
上述政策研究人员称：“从‘现收现付’角度来看，缺口是存在的，但从长远发展来看，养老金在当期不存在缺口，且每年都在增加累计结余。不过，有些省份的养老金亏损严重，有些省份则富余，对此应未雨绸缪。”
不可否认的是，中国养老金的资本运作尚属谨慎。今年3月，山东省政府决定划转省属国有企业30%的国有资本充实省社保基金。此举在全国属于首创，多位专家向记者表示赞赏。
在上海财经大学举办的“老龄社会公共政策挑战与治理创新国际论坛”上，该校金融学院副教授李社环提出：“就目前来看，中国的基础建设投资效益可观，为了提高养老金的投资效益，政府可以适度放松监管，比如允许养老金进入交通（如高铁等）的实业投资，更宽泛地配置资本市场证券是可选择的途径。”
多轨逐步合并
上述政策研究人员向本刊记者介绍：“目前中国的养老保险制度是‘多条腿走路’，至少有4种养老待遇制度，分别是城镇企业职工养老保险制度、机关事业单位退休费制度、新型农村社会养老保险制度（新农保）和城镇居民社会养老保险制度（城居保）。”
在去年国务院出台《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，决定将新农保和城居保并轨后，各地已逐步完成合并。
“那么，下一步就是机关事业单位和企业的并轨。”上述政策研究人员认为，取消公务员养老金的双轨制是中国养老金制度改革的方向。“公务员的基本养老保险理应和其他企业职工处于同一平台上，保证社会公平。”
虽然深圳已经探索打破养老金“双轨制”、“试水”对公务员采取聘任制，但是整体改革方案仍“犹抱琵琶半遮面”。如何争取实现社会福利最优化，同时保障社会稳定，是目前养老金“并轨”改革的重中之重。
上海财经大学经济学院副教授何晖建议，考虑到一次性并轨对公务员会产生巨大的福利冲击，可以采取“分步式”并轨方案，先收益并轨再整体并轨。
所谓“收益并轨”方案，即公务员仍不缴纳养老金，但计发办法与企业职工完全一样，公务员退休后养老金收益准则与企业职工相同。“经过测算得出，公务员福利降低11.32%，同時企业职工福利上升1.62%，社会总福利上升0.49%。相对一次性并轨方案，这个方案在福利公平性上更佳。”
鼓励农民工加入
截至2013年，中国外出农民工的养老金覆盖率仅15.7%，而中西部地区分别比东部地区低7.7和8.5个百分点。
“事实上，通过研究，我发现农民工进城虽然会在短期内对缴费率产生一定的负面冲击，但在相当长的一段时间内有利于缓解城市老龄化并改善养老金收支。”上海财经大学财经研究所副教授汪伟向记者表示，将农民工纳入城市养老保障体系不应视作城市的养老包袱，而应作为未来城市养老金的重要贡献力量。
汪伟认为，当前农民工的参保率过低，因此激励农民参加养老保险、提高农民工养老保险的覆盖率是当务之急。对于收入水平较低的农民工和行业利润有限的企业而言，过高的缴费率打消了他们参加城镇职工养老保险的积极性，因此可采取降低养老金缴费率门槛的办法。
“在实际操作过程中，对于工资水平低于农民工平均工资的那部分农民工，政府应当对他们的账户进行财政补贴，使其达到最低的缴费标准，补贴的标准与农民工工资水平挂钩并随着工资水平的变化调整。对于农民工参保率较高的企业，政府应当给予一定的补贴或税收方面的优惠。通过‘个人缴、企业助、政府补’的三方合力来提高农民工的参保率。”汪伟如是说。
延迟退休势在必行
中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文曾公开表示，中国退休年龄每延迟一年，养老统筹基金一年可增收40亿元，减支160亿元，减缓基金缺口200亿元。
上海社科院研究员左学金认为，延长退休年龄是必然趋势，而现行的政策在对企业和职工延长退休年龄方面的鼓励和支持并不够。
对于近期人社部专家关于退休年龄应延至65岁的建议，左学金谈到，“延长退休年龄是必然的趋势，但是需要一定的配套政策支持。配套的政策要提高企业雇佣老年职工的积极性，能够让老年职工愿意延长退休年龄。而现行的政策在对企业和职工延长退休年龄方面的鼓励和支持并不够，因此导致大部分人不支持延长退休年龄。”
“不过，延长退休年龄是应该支持的。”如果退休年龄不延长，中国的养老金将难以维持。随着中国人口老龄化的加剧，在职职工和退休人员的比例将下降，养老金缺口势必将放大，因而从长期来看，适当地延长退休年龄是缓解养老金问题的必需措施。
适度宽泛投资
值得注意的是，各级财政补贴养老金正逐年增加，从2003年的530亿元增加到2014年的3548亿元，1998-2013年财政补贴合计已超过2万亿元。更重要的是，财政补贴下的投资收益效率非常低。
截至2013年底，在养老保险基金3万亿元的历年累计余额中，购买国债的仅为54亿元，委托投资595亿元，98%的资产是“静躺”在银行里睡大觉。“就全国层面来看，这等于将1.8万亿元‘置换’为银行存款，财政资金以低息为代价‘支持’了国有银行。” 李社环向记者介绍：“以养老金为主的社保基金自2000年8月建立以来，一直采用政府集中管理方式，全国社保基金理事会（SSF）负责社保基金的投资运作和管理。2004年之后，理事会对基金实行直接投资和委托投资相结合的‘混合投资主体’模式，并开始放宽投资范围，采取市场化、专业化运作，投资风险资产上限可到40%。”
从基金成立到2014年年均投资收益率达8.36%，超过同期年均通货膨胀率（2.42%）5.94个百分点，远高于一般社会保险基金（因只允许投资国债和存入专户，享受3%左右）收益率，也高于投资管理人通过市场化、分散化运作的企业年金收益率。“可以说，政府集中管理的优势还是比较明显的。”
“不过单从收益率看，中国的政府债券收益率跑不赢股市，略超通货膨胀率。从2000年到2015年2月，中国发行的各种政府债券的到期收益率平均只有2.98%，同期中国的上证综指的平均增长率超过7%，平均通货膨胀率2.42%。”李社环说道。
李社环认为：“在养老金配置国债问题上，目前中国的投资管理人专业化投资技能还不够高，诚信和风险意识还不够强，监管体制还不够完善，经济发展水平还不够高，所以政府应根据基金规模大小以及宏观经济和政治状态来设定投资国债和进入资本市场的比例。”
“就目前来看，中国的基础建设投资效益可观，为了提高养老金的投资效益，政府可以适度放松监管，比如允许养老金进入交通（如高铁等）的实业投资，更宽泛地配置资本市场证券是可选择的途径。”李社环建议道。
郑秉文表示：“统筹层次低下是导致养老保险制度运行质量差并难以根除的主要根源。早在1991年建立城镇企业职工基本养老保险之初，中央就规定要尽早实现省级统筹。但24年过去了，真正实现省级统筹的省份只有几个直辖市和陕西省。省级统筹难以实现的原因可能有很多，但地方不愿放手社會保险基金是一个重要原因。”
划拨国有资产“破冰”
3月中旬，山东省政府决定，划转省属国有企业30%的国有资本到省社保基金理事会，充实省社保基金。此举在全国属于首创，赢得了广泛赞赏。随后，财政部部长楼继伟表示，解决养老金缺口问题的公平办法，就是“划拨部分国有资产，充实社会保障基金”。
中金公司市场策略研究员梁红向记者表示：“山东省成立省级社会保障基金理事会，是在中国养老金运营管理中引入竞争机制的突破。它的诞生将打破全国社保基金理事会在社保投资领域内的垄断局面。”
目前国内养老金和社保缴费率与其他国家相比已经非常之高，让国民和企业交更多的钱来逐渐缩小缺口并不现实。解决养老金困局的办法，就是清偿历史债务和推迟退休年龄。而划拨国有资本是打破养老金困局的有效一招。
在近10年里，每年中央政府的工作报告都强调“通过划拨国有资产，充实全国社会保障基金”，但是都没有落实。
2010年国资委公布的数据显示，到2009年底，中国国有资产总额已突破53万亿元，完全有能力用一部分来偿还国家对老职工的隐性债务。但截至2011年末，国有股份累计划拨给全国社会保障基金理事会的资金只有2119亿元，只占中央和地方持有的全部国有企业股份净资产的1%，占国有上市股份的1.5%。
“现在中央已经明确决定国有资产划拨社保，而且也成立了部际工作小组，已经进入实施过程中。”中国劳动学会副会长兼薪酬专业委员会会长苏海南近日表示。
具体操作机制成为各方博弈的焦点。财政部财科所研究员杨良初表示，社保欠账多窟窿大，影响财政收支平衡，所以拿国资作价是一个必然的选择，没有别的途径。他认为，具体操作上，是划归资产还是利润，未来会完全根据政策需要。
他建议对于结构性转型中产能过剩、面临淘汰的企业资产可以处置、变卖划归社保，“另外可以把一些大央企、垄断企业的利润划一部分过来，国有股上市的时候划一部分股份给社保基金也是可以操作的。”他说。