论文部分内容阅读
摘 要：传统模式下的高校制度建设，多倾向于以行政部门为单一制度建设主体、以自上而下的创建手段进行制度建设，一定程度上存在着制定程序不规范、制度内容不当、适用和解释混乱等弊端，阻碍了新时期高等教育事业的健康发展。本文试图通过将“公共治理”理论中的多元治理、协商对话、共同参与、利益共享等核心价值引入高校制度建设之中，探索高校新的制度创建模式，实现高校资源效益和师生利益的最大化，为推进和谐校园建设提供富有建设性的借鉴成果。
关键词：公共治理；视角；高校；制度建设
目前，高校制度研究存在广义和狭义之分，本文中的高校制度指内部管理的规章制度。高校制度建设主要指高校依照法律、法规和上级有关规定，结合本地、本校实际，在充分酝酿的基础上，依照一定的程序，起草、讨论、通过、发布制度，组织实施、贯彻执行制度，以及进行必要的制度解释、修订和废止等过程。截至2014年11月，教育部已先后签署了47所大学章程的核准书。章程是大学办学过程中的“宪法”，对上承接国家法律、法规和规章，对下统领学校内部各项规章制度。大学章程的起草、核准和发布为推进依法治校，完善大学内部治理结构，构建现代大学制度奠定了坚实的制度基础。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确指出：我国要致力于探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，建设现代大学制度要克服行政化倾向，取消实际存在的高校行政级别和行政化管理模式。伫足于高校“立宪”和高等教育管理体制改革的重要时期，拓宽高校制度建设的新视野，探索一种符合社会发展规律、体现法治精神的高校制度建设新路径，对于推动高等教育快速、平稳发展具有十分重要的意义。
新时期高校制度建设的现状分析
高校规章制度是为了结合学校实际情况，更好地贯彻执行法律、法规和行政规章，在高校管理权限范围内制定的保障学校运行的具体性和执行性的内部规则。纵观全国高校制度建设的现状，受传统高度集权的行政管理体制的影响，一般采用行政指令性的方式进行制度设立，制度建设整体滞后于现代大学管理和建设的需要，无论是在静态的制度制定还是在动态的制度执行方面上存在着诸多问题。
1.内容上缺乏合理性与合法性
有些制度由于源自不同的职能部门，口径不一，导致制度之间缺乏呼应、形不成合力、相互掣肘甚至相互矛盾；制度内容相互交叉、权责不明，容易造成利益冲突和职能部门之间的推诿与扯皮。此外，高校制度的规定违背国家法律、法规有关规定的情况时有发生，有的制度在规定行政职权的同时，忽视了对行使职权的条件、程序以及应当承担的责任作出规定；有的在要求教职员工和学生履行有关义务的同时，没有对他们应当享有的权利作出确定。
2.程序上存在随意性与不规范性
由于学校行政管理权力突出，且缺乏有效的权力监督，学校相关人员在规章制度建设的“立、改、废”过程中存在着随意性和不规范性。拟定规章制度没有建立相应的规范性依据，缺乏整体和长远的规划，从而影响制度实施效果的连续性和稳定性。草案的审查机制不健全，制定草案的必要性和可行性、草案内容的合法性等问题常常被忽视。
3.执行中申述机制不健全或执行不到位
目前，在制度执行过程中，容易出现重视规定职权，忽视行使职权的条件以及程序，重视规定应履行的义务，忽视应当承担的责任，缺乏对师生群体合法权利的保障，从根本上削弱了既有制度的实际效力，结果使各项制度束之高阁，丧失实际意义。
4.制度公开机制不健全导致监管缺位
制度的公开机制尚未完全建立，所属制度属于“内部掌握”状态等，导致师生以及社会对其监管的缺位。根据教育部网站公布的直属高校信息公开专栏显示（截至2014年12月31日），75所部属高校信息公开清单中规章制度一栏公开情况如下：65所学校可查看到规章制度的内容，6所学校没有提供内容， 4所学校只能在内网查看。65所可查看规章制度的高校中有34所学校公布了20条及以上内容， 31所学校公布了少于20条的规章制度。
高校制度建设中存在的诸多问题表明：当前高校中基于垂直隶属关系、科层体系建立起来的行政化倾向严重的管理体制不符合法律规定和法律精神，不能适应经济体制市场化改革的快速发展，不能满足人民群众对高等教育管理的期盼。因此，反思并突破高度集权的制度设计模式，调整高校制度内在价值取向和建设过程，在法律和大学章程的框架下构建权力合法、公众认可的制度体系成为当前高校持续健康发展的重要课题之一。
公共治理理论：我国高校制度建设的借鉴
20世纪90年代以来，治理（Governance）一词被广泛地运用于政治、经济、社会等各个领域，成为一种流行的公共管理理论。1995年，全球治理委员会在《我们的全球之家》的研究报告中指出：治理是各种公共的或私人的机构管理共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。我国著名政治学者俞可平教授认为，治理是在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序、满足公众的需要。其目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。作为一种有别于传统管理理念的公共事务管理模式，治理理论强调多元、参与、合作等核心价值，通过构建合作网络体系，形成社会各单元共同参与的局面，从而实现合理治理社会的良好效果。
将治理理论运用于高校制度建设中，具有较强的理论说服力和实践适用性。一是从理论的性质上看，公共治理理论本身具有包容性和渐进性。治理理论强调治理主体的多元化，但不否认行政主体在公共事务治理中的主导地位和重要作用；主张多元协商共治，其实践路径是在原有组织框架下的一种渐进改良策略。同时，公共治理理论内涵的合法性、透明性、责任性、回应性、法治性等原则，也有利于扩大制度制定信息的公开性和透明性，增强高校制度建设的合法性意蕴。二是随着知识经济时代的到来，高校按照市场经济规则来开展教育活动，涉及社会、学校、家庭、个人等越来越多的主体和利益群体，这为治理活动的开展奠定了社会基础。作为知识分子的高度聚集区域，高校师生员工普遍具有较高的知识文化水平和权利意识，对高校公共事务具有良好的判断意识和参与热情，多元治理主体相对成熟。三是高校内部各级组织机构和社团建设完善，普遍拥有教代会、学生会、学生社团等相对成熟的利益集中表达平台，为构建制度建设的合作网络体系提供了良好的基础，也为治理理论的应用提供了丰富的现实土壤。 公共治理理论在我国高校制度建设中的应用与实践
随着高等教育管理体制改革的不断深入，管理重心的不断下移，高校管理到治理的转型，就是建构相应的制度并利用这些制度安排，将以往从上到下的单向度的命令链条，改变为纵横交错的多元参与的互动过程。这就要求我们必须要在有效的制度边界和法理维度内赋予教育公共治理以“合法、有效、回应”的科学内涵。因此，我们强调公共治理理论在高校制度建设过程中将多元治理、协商对话、共同参与、利益共享等善治的核心价值融入制度建设中，通过管理部门、群众组织以及利益相关人共同合作与治理的途径，实现高校利益博弈中的利益共享与多赢。
结合公共治理理论的有效内涵，我们尝试将新时期的高校制度建设赋予一个新的定义：高校、教职工、学生组织及个人等多元主体在合作协商的基础上制定相关管理规则，对高校管理所实施的一种良好有序的治理，以实现高校资源效益和师生利益的最大化为最终目标。
1.加强合法性建设，按照依法治校的要求建设规章制度
制度建设是依法治校的重要内容，所立之“法”的合法性是制度建设的关键，贯穿制度建设始终。高校制度建设包括立项起草、审议通过、发布执行，以及解释、修订和废止等环节，过程合法是基础，也是内容合法的保障。一是立项和起草。由党委常委会或校长办公会授权有关单位立项、起草，或者有关单位对拟起草的制度进行必要性和可行性论证后，报学校主管领导同意立项，进行起草。起草单位应就规章制度涉及的主要问题开展调查研究，对涉及其他部门或单位职责范围的，应当征求意见。二是审核。规章制度草案的审查标准应当明确并在大学章程的框架下不断完善，涉及重大或者疑难法律问题的，应当邀请有关法律专家进行咨询论证。三是审议、发布与解释。明确须经党委常委会或校长办公会审议的，按照规定的程序进行审议。审议通过的规章制度按照公文管理办法的有关规定公布。四是修订和废止。学校定期组织有关单位对现有规章制度进行清理。对内容有不适当、已不能准确反映实际情况的规章制度，应及时予以修改；对实际情况发生变化，调整对象消失，或者超过适用期，以及主要内容与其后施行的法律、法规的有关规定不符的规章制度，应及时予以废止。
2.尊重师生个体利益诉求，构建多维合作的制度建设网络体系
目前，我国高校普遍采用行政指令的方式进行制度建设，通过制定规章制度对管理对象进行约束。但是，随着民主法治的不断完善，学校对全部公共事务“大包大揽”的管理方式让高校管理者感到“力不从心”。“徒法不得已自行”，特别是在推行教育综合改革的今天，以学校为治理主体的单向度的制度建设已经无法解决学校面临的所有问题。公共治理理论强调社会组织和第三方介入到公共事务的管理中，突出公民社会对公共事务管理的重要作用。教师、学生、校友、家长、社区等作为学校教育教学活动的行为主体，其重要的治理主体作用应该在教育管理和制度建设过程中得到尊重和彰显。
学术权力和民主权力是高校治理结构中两大重要力量，在制度建设体系中发挥着不可替代的作用。一是规章制度立项前的参谋咨询作用。战略咨询委员会、专家咨询委员会以及章程或规章制度制定委员会等社会团体或个人，对学校各项规章制度的顶层设计提供智力以及社会支持。二是规章制度制定中的参与决策作用。对涉及师生员工切身利益的重大制度，起草环节必须广泛征求利益主体的意见，审议决策环节应该有师生代表列席并充分发表意见，对于学术性强的规章制度更是应该还“政”于教授，发挥教授在学术决策中的主体作用。三是规章制度执行过程中的评价反馈作用。通过与学生代表大会、教职工代表大会等群团组织建立起协商对话机制和申诉、救济机制，对有关制度的运行、执行以及师生满意度进行评价和反馈。这种多元化的治理网络发挥了教育活动各个主体的作用，而尊重教育活动中每一个个体，并体现其人格和权益，也正是高校规章制度的价值归宿。
3.加大信息公开力度，增强制度建设的公开性和透明性
公共治理理论提出，每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政策信息，包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、政策反馈以及其他有关的政治信息。透明性要求上述这些信息能够及时通过各种途径为利益相关人所知，以便大家能够有效地参与制度建设过程，并且对公共事务的处理实施有效的监督。由此可见，制度建设的透明性和公开性越高，效果越明显。
为了适应经济社会的发展需要，国家相继制定了诸多新的法律、法规和行政规章，并对现有法律、法规和行政规章开始了大范围的清理工作。作为教育法律体系重要补充的高校规章制度，必然也要反映这一变革。教育部先后发布了《高等学校信息公开办法》《信息公开目录》等文件，要求对学校章程以及学校制定的各项规章制度进行公开。因此，各高校应在清理的基础上，形成分类科学、内容完整的制度汇编体系，通过网络查询等手段在全校范围内实现全文上网、全文检索、分类管理、实时更新等功能，允许教职员工和学生查阅、复制或者摘抄已经公布施行的规章制度，建立相应的权利保障机制，将对推进学校制度建设的规范化、合法化、民主化产生积极的促进作用。
本文系[基金项目]中央基本科研业务费《现代大学制度与大学章程建设研究》（项目编号：FRF-BR-13-018）的部分研究成果
参考文献：
[1]杨向卫， 仵桂荣. 论大学章程的细化机制[J]. 新西部， 2013（32）.
[2]刘轶， 罗江颖. 新时期加强高等学校规章制度建设的基本思路[J]. 贵州警官职业学院学报， 2003（3）.
[3]余立. 高校规章制度的法治化思考[J]. 北京教育（高教版）， 2009（4）.
[4]姜高月. 高校行政管理中的规章制度建设[J]. 魅力中国， 2011（5）.
[5]全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].伦敦：牛津大学出版社，1995.
[6]俞可平.增量民主与政治改革[J]. 财经，2012（16）.
[7] 俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.
（作者单位：北京科技大学校长办公室）
[责任编辑：于 洋]
关键词：公共治理；视角；高校；制度建设
目前，高校制度研究存在广义和狭义之分，本文中的高校制度指内部管理的规章制度。高校制度建设主要指高校依照法律、法规和上级有关规定，结合本地、本校实际，在充分酝酿的基础上，依照一定的程序，起草、讨论、通过、发布制度，组织实施、贯彻执行制度，以及进行必要的制度解释、修订和废止等过程。截至2014年11月，教育部已先后签署了47所大学章程的核准书。章程是大学办学过程中的“宪法”，对上承接国家法律、法规和规章，对下统领学校内部各项规章制度。大学章程的起草、核准和发布为推进依法治校，完善大学内部治理结构，构建现代大学制度奠定了坚实的制度基础。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确指出：我国要致力于探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，建设现代大学制度要克服行政化倾向，取消实际存在的高校行政级别和行政化管理模式。伫足于高校“立宪”和高等教育管理体制改革的重要时期，拓宽高校制度建设的新视野，探索一种符合社会发展规律、体现法治精神的高校制度建设新路径，对于推动高等教育快速、平稳发展具有十分重要的意义。
新时期高校制度建设的现状分析
高校规章制度是为了结合学校实际情况，更好地贯彻执行法律、法规和行政规章，在高校管理权限范围内制定的保障学校运行的具体性和执行性的内部规则。纵观全国高校制度建设的现状，受传统高度集权的行政管理体制的影响，一般采用行政指令性的方式进行制度设立，制度建设整体滞后于现代大学管理和建设的需要，无论是在静态的制度制定还是在动态的制度执行方面上存在着诸多问题。
1.内容上缺乏合理性与合法性
有些制度由于源自不同的职能部门，口径不一，导致制度之间缺乏呼应、形不成合力、相互掣肘甚至相互矛盾；制度内容相互交叉、权责不明，容易造成利益冲突和职能部门之间的推诿与扯皮。此外，高校制度的规定违背国家法律、法规有关规定的情况时有发生，有的制度在规定行政职权的同时，忽视了对行使职权的条件、程序以及应当承担的责任作出规定；有的在要求教职员工和学生履行有关义务的同时，没有对他们应当享有的权利作出确定。
2.程序上存在随意性与不规范性
由于学校行政管理权力突出，且缺乏有效的权力监督，学校相关人员在规章制度建设的“立、改、废”过程中存在着随意性和不规范性。拟定规章制度没有建立相应的规范性依据，缺乏整体和长远的规划，从而影响制度实施效果的连续性和稳定性。草案的审查机制不健全，制定草案的必要性和可行性、草案内容的合法性等问题常常被忽视。
3.执行中申述机制不健全或执行不到位
目前，在制度执行过程中，容易出现重视规定职权，忽视行使职权的条件以及程序，重视规定应履行的义务，忽视应当承担的责任，缺乏对师生群体合法权利的保障，从根本上削弱了既有制度的实际效力，结果使各项制度束之高阁，丧失实际意义。
4.制度公开机制不健全导致监管缺位
制度的公开机制尚未完全建立，所属制度属于“内部掌握”状态等，导致师生以及社会对其监管的缺位。根据教育部网站公布的直属高校信息公开专栏显示（截至2014年12月31日），75所部属高校信息公开清单中规章制度一栏公开情况如下：65所学校可查看到规章制度的内容，6所学校没有提供内容， 4所学校只能在内网查看。65所可查看规章制度的高校中有34所学校公布了20条及以上内容， 31所学校公布了少于20条的规章制度。
高校制度建设中存在的诸多问题表明：当前高校中基于垂直隶属关系、科层体系建立起来的行政化倾向严重的管理体制不符合法律规定和法律精神，不能适应经济体制市场化改革的快速发展，不能满足人民群众对高等教育管理的期盼。因此，反思并突破高度集权的制度设计模式，调整高校制度内在价值取向和建设过程，在法律和大学章程的框架下构建权力合法、公众认可的制度体系成为当前高校持续健康发展的重要课题之一。
公共治理理论：我国高校制度建设的借鉴
20世纪90年代以来，治理（Governance）一词被广泛地运用于政治、经济、社会等各个领域，成为一种流行的公共管理理论。1995年，全球治理委员会在《我们的全球之家》的研究报告中指出：治理是各种公共的或私人的机构管理共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。我国著名政治学者俞可平教授认为，治理是在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序、满足公众的需要。其目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。作为一种有别于传统管理理念的公共事务管理模式，治理理论强调多元、参与、合作等核心价值，通过构建合作网络体系，形成社会各单元共同参与的局面，从而实现合理治理社会的良好效果。
将治理理论运用于高校制度建设中，具有较强的理论说服力和实践适用性。一是从理论的性质上看，公共治理理论本身具有包容性和渐进性。治理理论强调治理主体的多元化，但不否认行政主体在公共事务治理中的主导地位和重要作用；主张多元协商共治，其实践路径是在原有组织框架下的一种渐进改良策略。同时，公共治理理论内涵的合法性、透明性、责任性、回应性、法治性等原则，也有利于扩大制度制定信息的公开性和透明性，增强高校制度建设的合法性意蕴。二是随着知识经济时代的到来，高校按照市场经济规则来开展教育活动，涉及社会、学校、家庭、个人等越来越多的主体和利益群体，这为治理活动的开展奠定了社会基础。作为知识分子的高度聚集区域，高校师生员工普遍具有较高的知识文化水平和权利意识，对高校公共事务具有良好的判断意识和参与热情，多元治理主体相对成熟。三是高校内部各级组织机构和社团建设完善，普遍拥有教代会、学生会、学生社团等相对成熟的利益集中表达平台，为构建制度建设的合作网络体系提供了良好的基础，也为治理理论的应用提供了丰富的现实土壤。 公共治理理论在我国高校制度建设中的应用与实践
随着高等教育管理体制改革的不断深入，管理重心的不断下移，高校管理到治理的转型，就是建构相应的制度并利用这些制度安排，将以往从上到下的单向度的命令链条，改变为纵横交错的多元参与的互动过程。这就要求我们必须要在有效的制度边界和法理维度内赋予教育公共治理以“合法、有效、回应”的科学内涵。因此，我们强调公共治理理论在高校制度建设过程中将多元治理、协商对话、共同参与、利益共享等善治的核心价值融入制度建设中，通过管理部门、群众组织以及利益相关人共同合作与治理的途径，实现高校利益博弈中的利益共享与多赢。
结合公共治理理论的有效内涵，我们尝试将新时期的高校制度建设赋予一个新的定义：高校、教职工、学生组织及个人等多元主体在合作协商的基础上制定相关管理规则，对高校管理所实施的一种良好有序的治理，以实现高校资源效益和师生利益的最大化为最终目标。
1.加强合法性建设，按照依法治校的要求建设规章制度
制度建设是依法治校的重要内容，所立之“法”的合法性是制度建设的关键，贯穿制度建设始终。高校制度建设包括立项起草、审议通过、发布执行，以及解释、修订和废止等环节，过程合法是基础，也是内容合法的保障。一是立项和起草。由党委常委会或校长办公会授权有关单位立项、起草，或者有关单位对拟起草的制度进行必要性和可行性论证后，报学校主管领导同意立项，进行起草。起草单位应就规章制度涉及的主要问题开展调查研究，对涉及其他部门或单位职责范围的，应当征求意见。二是审核。规章制度草案的审查标准应当明确并在大学章程的框架下不断完善，涉及重大或者疑难法律问题的，应当邀请有关法律专家进行咨询论证。三是审议、发布与解释。明确须经党委常委会或校长办公会审议的，按照规定的程序进行审议。审议通过的规章制度按照公文管理办法的有关规定公布。四是修订和废止。学校定期组织有关单位对现有规章制度进行清理。对内容有不适当、已不能准确反映实际情况的规章制度，应及时予以修改；对实际情况发生变化，调整对象消失，或者超过适用期，以及主要内容与其后施行的法律、法规的有关规定不符的规章制度，应及时予以废止。
2.尊重师生个体利益诉求，构建多维合作的制度建设网络体系
目前，我国高校普遍采用行政指令的方式进行制度建设，通过制定规章制度对管理对象进行约束。但是，随着民主法治的不断完善，学校对全部公共事务“大包大揽”的管理方式让高校管理者感到“力不从心”。“徒法不得已自行”，特别是在推行教育综合改革的今天，以学校为治理主体的单向度的制度建设已经无法解决学校面临的所有问题。公共治理理论强调社会组织和第三方介入到公共事务的管理中，突出公民社会对公共事务管理的重要作用。教师、学生、校友、家长、社区等作为学校教育教学活动的行为主体，其重要的治理主体作用应该在教育管理和制度建设过程中得到尊重和彰显。
学术权力和民主权力是高校治理结构中两大重要力量，在制度建设体系中发挥着不可替代的作用。一是规章制度立项前的参谋咨询作用。战略咨询委员会、专家咨询委员会以及章程或规章制度制定委员会等社会团体或个人，对学校各项规章制度的顶层设计提供智力以及社会支持。二是规章制度制定中的参与决策作用。对涉及师生员工切身利益的重大制度，起草环节必须广泛征求利益主体的意见，审议决策环节应该有师生代表列席并充分发表意见，对于学术性强的规章制度更是应该还“政”于教授，发挥教授在学术决策中的主体作用。三是规章制度执行过程中的评价反馈作用。通过与学生代表大会、教职工代表大会等群团组织建立起协商对话机制和申诉、救济机制，对有关制度的运行、执行以及师生满意度进行评价和反馈。这种多元化的治理网络发挥了教育活动各个主体的作用，而尊重教育活动中每一个个体，并体现其人格和权益，也正是高校规章制度的价值归宿。
3.加大信息公开力度，增强制度建设的公开性和透明性
公共治理理论提出，每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政策信息，包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、政策反馈以及其他有关的政治信息。透明性要求上述这些信息能够及时通过各种途径为利益相关人所知，以便大家能够有效地参与制度建设过程，并且对公共事务的处理实施有效的监督。由此可见，制度建设的透明性和公开性越高，效果越明显。
为了适应经济社会的发展需要，国家相继制定了诸多新的法律、法规和行政规章，并对现有法律、法规和行政规章开始了大范围的清理工作。作为教育法律体系重要补充的高校规章制度，必然也要反映这一变革。教育部先后发布了《高等学校信息公开办法》《信息公开目录》等文件，要求对学校章程以及学校制定的各项规章制度进行公开。因此，各高校应在清理的基础上，形成分类科学、内容完整的制度汇编体系，通过网络查询等手段在全校范围内实现全文上网、全文检索、分类管理、实时更新等功能，允许教职员工和学生查阅、复制或者摘抄已经公布施行的规章制度，建立相应的权利保障机制，将对推进学校制度建设的规范化、合法化、民主化产生积极的促进作用。
本文系[基金项目]中央基本科研业务费《现代大学制度与大学章程建设研究》（项目编号：FRF-BR-13-018）的部分研究成果
参考文献：
[1]杨向卫， 仵桂荣. 论大学章程的细化机制[J]. 新西部， 2013（32）.
[2]刘轶， 罗江颖. 新时期加强高等学校规章制度建设的基本思路[J]. 贵州警官职业学院学报， 2003（3）.
[3]余立. 高校规章制度的法治化思考[J]. 北京教育（高教版）， 2009（4）.
[4]姜高月. 高校行政管理中的规章制度建设[J]. 魅力中国， 2011（5）.
[5]全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].伦敦：牛津大学出版社，1995.
[6]俞可平.增量民主与政治改革[J]. 财经，2012（16）.
[7] 俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.
（作者单位：北京科技大学校长办公室）
[责任编辑：于 洋]