论文部分内容阅读
摘要：现阶段，中国经济继续保持着高增长态势，而房地产业始终成为稳定和拉动中国经济的先锋和中坚力量。随着城市房地产业不断发展，中国的房地产税收制度也在随之改革。房产税是房地产税收制度中的重要税种，其下一步改革的关键在于伴随着城镇化的迅速发展进程，突破目前囿于城镇的征收范围，将征收范围扩大到农村，将遍及城乡的房地产全部纳入征收范围，最终在全国范围内建立城乡一体化的房产税制度。
关键词：城镇；房产税；征收范围；城镇化进程
中图分类号：F293.3
一、 房产税是城镇住房改革的利器
在计划经济体制下，我国土地资源不允许转让，由政府审批划拨使用，同时住房不允许买卖与出租，由城镇居民享受无偿分配并使用的福利①。20世纪80年代中期，我国开始实施以土地使用有偿化为核心的土地产权制度改革，并全面推广住宅自有化住房制度改革，社会资金和私人资本开始进入房地产的投资与购买领域。当房产由一种单位配给的福利产品转变为市场上自由交易的商品时，房地产就进入了税收的征收视线范围，房产税改革由此被推上风口浪尖。
随着农村人口和劳动力迅速向城镇转移，我国第二和第三产业也逐步向城镇聚集和发展，城镇人口和城市数量不断增加，城镇规模迅速扩大，城镇经济社会、现代化和集约化程度快速提高。随着城镇化进程的逐步推进，房产税征税范围的界定将对城镇住房改革产生直接影响。2012年1月1日始于上海的营业税改征增值税改革，将直接减少地方政府的主体税收入，从而引发地方和中央财政收入分配问题。出售土地使用权、收费、发行地方债务，均有其不足与劣势，收过头税的做法更不可取。从地方政府角度出发，在事权不变的情况下，地方政府若想维护原有的财力，真正可行并且长久的做法，是及时重塑地方新税源。而能够成为地方政府新税源的税种，主要有房地产税、个人所得税和遗产税等。
从税种构成看，目前我国房地产税收体系中共有十个相关税种，包括销售环节的营业税及城市维护建设税、土地增值税、印花税、企业所得税和个人所得税，取得环节的契税，保有环节的房产税、城镇土地使用税和耕地占用税。另外，教育费附加虽然属于“费”，但一直与城市维护建设税同时征收和管理。
房产税是房地产税收体系中的重要税种，是政府调控房地产市场、调控商品房价格、组织地方财政收入的重要政策工具。近年来，房地产税收呈现稳定且快速增长的态势。2012年，全国税收收入增收11175亿元，比2011年增长11.2%。在中国税收收入大幅度增长的环境下，房地产税收也同步实现了平稳增长。②但是，与房产税收入快速增长的现象相左的是，房产税虽然已经成为国家财政收入的重要来源，但是房地产税收制度的改革进程却一直停滞或者相当缓慢，与房地产业近十年来快速发展的态势和日益重要的地位极其不相称。
二、 城镇：我国房产税现行征收边界
按照房屋居住区域不同，房地产分为城镇房地产和农村房地产两类。其中，城镇房地产是指坐落在城镇范围内的房地产，是以城市不动产为标志的简称；农村房地产是指坐落在农村范围内的房地产。中国房地产税收始终以城市、县城、建制镇和工矿区为征收范围，以在征收范围内的房屋产权所有人为纳税人，征收范围限定于城镇房地产。在房产税征收范围的界定中，城市是指国务院批准设立的市；县城是指县人民政府所在地的地区；建制镇是指经省、自治区、直辖市人民政府批准设立的建制镇；工矿区是指工商业比较发达、人口比较集中、符合国务院规定的建制镇标准但尚未设立建制镇的大中型工矿企业所在地。开征房产税的工矿区须经省、自治区、直辖市人民政府批准。③在征收房产税时，建制镇法定的征收范围为镇人民政府所在地，不包括所辖的行政村，具体的征收范围由各省、自治区、直辖市地方税务局提出方案，经省、自治区、直辖市人民政府确定批准后执行，并报国家税务总局备案。对不在开征地区范围之内的工厂、仓库，不应征收房产税；对农林牧渔业用地和农民居住用房屋及土地，不征收房产税和土地使用税。也就是说，在中央税收法律层面，中国目前的房产税政策设计了对城市房屋与农村房屋不同的税收待遇。
由于房产税为地方税种，因此，各地对于农村房产是否征税也有具体规定。如吉林省地方税务局规定，房产税的征收范围为“城市市区”，而城市市区指的是城市行政辖区内按城市建设规划已实际成片开发建设（如被公共建筑、市政道路、给水排水、园林绿地等公共和基础设施所覆盖或占据）的非农业生产区域；对农业生产区域（农村）不征房产税。④ 又如，北京市地方税务局规定，除国家和本市另有规定者外，“凡坐落在本市城区、郊区所属的街道办事处、县城（含卫星城）、建制镇辖区内和工矿区范围内的房产，均应在本市缴纳房产税”，而城区、郊区所属的街道办事处、县城（含卫星城）、建制镇的范围，均以北京市人民政府确定的行政区划为依据。⑤由于中国实行统一税政，税收法律的立法权全部集中在中央，各省、直辖市以及省政府所在的市和国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常委会制定的一般地方性法规不得同宪法、法律相抵触。因此，事实上，在地方税收法律层面，中国目前的房产税政策同样设计了对城市房屋与农村房屋不同的税收待遇。
可以说，目前在中国，无论是中央政府还是地方政府，均将农村划出房地产税的征收范围之外，房产税的征收范围不包括农村。这就意味着，因为农村不属于房产税的征收范围，所以，不论企业或个人，不论是自用房产行为还是出租房产取得租金行为，对农村的房产都不征收房产税。
在20世纪80年代，征收范围不包括农村主要是为了减轻农民的负担。由于农村的房屋除农副业生产用房外，大部分是作为农民居住用房，因此，对农村房屋不纳入房产税征收范围，有利于农业发展，繁荣农村经济，有利于社会稳定。然而，在如今新的经济基础下，继续将农村排斥于房产税征收范围之外，既不符合中国经济社会发展的客观要素，也不利于贯彻公平税负、合理负担的税收原则。 三、 扩大房产税征收边界的必要性
目前，我国扩大房产税征收边界的必要性，主要体现在城镇化进程中扩大房产税征收边界的经济要求，以及实现公平、正义的社会要求。
（一） 城镇化进程是扩大房产税征收边界的经济要求
城镇化是每个发达国家成长的必经历程。2007年，中国城镇化率为44.9%；2008年，城镇化率为45.6%；2009年，城镇化率已达到46.6%；2011年，城镇化率达到51.3%，中国城镇化进程正从沿海向内地全面展开（见图1）。如果按照1%的速度增长，到“十二五”期末，中国城镇化进程处于加速发展阶段，城市人口将超过农村人口，预计2050年，城镇化率将达到72.9%。⑥随着城镇化进程的不断深入，中国的经济社会结构正在发生着巨大的变革，城乡空间逐渐在产业、就业、环境、文化、社会保障和制度等各方面实现融合发展，由于顺应经济发展趋势、提高人民生活水平的要求，在一段时间之内，中国城镇化的迅猛发展速度不会改变，城镇化进程向着国际化、群落化、生态化和现代化的发展方向不会改变。⑦
随着改革开放的不断深入和城镇化进程的不断加快，农村土地的流转和土地所有制的变性，商品房屋必将出现在农村地区。中国率先富裕的乡村，工商业比较发达，与城市已连在一起，没有多少差别。在经济发展稍快的东部沿海地带，随着农村经济的不断发展以及小城镇建设步伐的不断加快，农村地区出现大量营业用房产、出租用房产；在经济稍逊的中西部地区，近郊农村的城镇化进程也在迅速加快，城乡差别正在迅速缩小。出于土地合理与集约利用的需要和环保的要求，一些原先定址在城内的企业纷纷迁出城市；出于地价和劳动力因素的考虑，一些新建企业纷纷直接选址在农村，部分旅游企业、原材料供应企业、农副产品加工企业等也坐落在农村。
由于现行房产税将农村剔除于其征收范围之外，使得城市房产与农村房产仅仅因为地域区分而面对着截然不同的税收待遇。如在城乡结合部，按现行规定划分的征收范围，就常常会出现一墙之隔或一路之遥的企业，有的属于城市、县城、建制镇和工矿区的房产，需要征税；有的属于农村的房产，不需要征税。而类似情况的出现，既不合理也不便于解释，不仅给税收征收管理工作带来很多麻烦，也容易造成企业间税负不公，不利于企业间的平等竞争，会造成税收流失，减少税收收入。
（二） 公平和正义是扩大房产税征收边界的社会要求
作为房地产宏观调控的重要手段，房产税之中蕴含着浓重的社会公平和社会正义精神。从纯粹市场自我调整层面分析，房地产作为市场流通领域的商品，只要有足够的资金，任何市场主体都可以进行消费，其中的不同仅在于消费主体自身内在经济能力的差异性。经济能力的差异性会引起不同的消费能力，不可避免地在市场内部引发市场消费歧视，而市场自身不能阻却歧视，市场本身自发而生的“优胜劣汰”的自然法则注定缔造强者的同时也产生弱者，“几乎在市场的定义当中就包括了处于优势地位群体的规范和惯例。”为此，“一个致力于反歧视原则的法律制度可能在有的情况下重构市场安排，以便将处于劣势地位的群体成员放到平等的平面上——不是允许他们‘像’处于劣势地位的群体成员，而是通过改变标准本身”⑧，最终实现社会公平和社会正义。一个没有公平性的制度不可能有效率或者只能在短暂的时间内产生某种特殊的效率，只有公平的制度才能使社会成员的合作成为自觉自愿、积极主动和富于创造性的，从而才是高效的。⑨这一原则体现在房产税领域，要求房产税制度的设计与安排必须做到普遍征税、平等课征和量能课税以充分体现社会公平和社会正义，充分体现房产税制度所应有的伦理属性，才能充分发挥其社会关系的整合功能。
四、 从城镇到农村：未来房产税的边界选择
配合国家宏观政策对于房地产业的调控措施，应对现行房产税进行改革。改革的主要做法是改变房产税仅在城市、县城、建制镇和工矿区开征的做法，将房产税征收范围扩大到农村，将遍及城乡的房地产全部纳入征收范围，建立城乡一体化的房产税制度。土地制度的改革、农村经济的发展和二元社会结构的消除等因素会影响这一改革的进程，但无法改变房产税改革的方向。
这一改革的前提条件，是农村集体土地制度的改革。改革的基本思路是保留农村宅基地和农村公益性土地的原有属性，将农村经营性土地纳入流转范围。另外需要说明的是，在改革初始阶段，依据受益原则，可以规定一定时期内对于农业用土地和农民自用的住房占地征税，但享受一定时期的减免税，以不增加农民的负担。同时适当下放权限，把农村地区应税房产的征免税权限下放给地方政府，以便于地方政府根据本地区的实际情况确定具体的税收政策。
改革初始阶段对于农业用土地和农民自用的住房占地以税收优惠，主要是考虑到我国城乡居民收入差距等方面因素。从相对值看，城乡居民收入差距的主要衡量指标是城乡居民收入比，即城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收入之间的比率。2008年8月29日，在十一届全国人大常委会第四次会议上，时任农业部部长孙政才报告近几年促进农民稳定增收情况后提到“城乡收入差距呈扩大趋势”，而且“城乡居民收入差距持续扩大的根本原因是农民收入基数低，同时受现有国民收入分配格局的影响，农民收入的增长速度低于国民经济的增长速度和城镇居民人均可支配收入的增长速度。”⑩自1978年以来的多数年份，我国城乡居民收入比在2倍以上（以农民收入为1）。1978年，城乡居民人均收入比为2.57：1；1983年，城乡居民人均收入比下降为1.82：1；1990年，城乡居民人均收入比扩大为2.2：1；1995年，继续扩大为2.71：1；1997年至2007年，我国城乡居民人均收入比分别为2.47：1、2.51：1、2.65：1、2.79：1、2.90：1、3.11：1、3.23：1、3.20：1、3.22：1、3.28：1和3.33：1。！在统计方法上，农民纯收入中包括生产资料费用，如果将生产资料费用扣除后，农民的生活费用只有纯收入的65%。如果再把农民享受不到而城市居民所享受的住房、交通、公共服务等各种福利也计算进来，那么，中国的城乡居民生活水平实际差距已经达到5：1或者是6：1（见图2）。 从绝对值看，城乡居民收入差距的主要衡量指标是城乡居民人均纯收入，即城乡居民当年从各个来源渠道得到的总收入相应地扣除获得收入所发生的费用后的收入总和。2011年1月20日，在国务院新闻发布会上，国家统计局局长马建堂在向社会公布了2010年国民经济主要数据后表示，“2010年国民经济运行态势总体良好”，表现之一为“城乡居民收入稳定增长，农村居民收入增速快于城镇。”尽管2010年我国城乡居民人均收入比上年分别实际增长7.8%和10.9%，开创了自1998年以来农村居民人均纯收入实际增长速度超过城市的先河，但是，农民人均收入相对水平仍然偏低。@从图3和图4可见，2002年至2009年，中国农村居民人均纯收入实际增长速度分别为4.8%、4.3%、6.8%、6.2%、7.4%、9.5%、8%和8.5%，处于不断的增长势头，但是各年度农村居民人均纯收入的绝对值为2476元、2622元、2936元、3255元、3587元、4140元、4781元和5153元，仍然相对偏低。2010年，农村居民人均纯收入实现7.8%增长速度，农村居民人均纯收入实际增长速度首次超过城市，2011年和2012年实现了11.4%和10.7%的增长速度，但是农村居民人均纯收入连续仍徘徊在5919元、6977元、7917元，#低于城镇居民近万元的人均纯收入水平。
五、 结语
房地产业面临着全新的发展问题，在微观经济发展中积累了突出的发展矛盾，也在宏观经济发展中肩负着更多的历史责任。在这一背景下，房地产税收实现了快速稳定的增长，但房地产税收制度改革的进程却处于滞后的局面。房产税在筹集财政收入职能上具有独特性和优越性，房产税的非中性特征使得地方政府可以通过房产税对资源进行有效的合理配置，发挥其调节社会财富分配、促进社会公平的重要职能。因此，作为国家税收的重要组成部分，房产税理应成为政府调控房地产市场、调控商品房价格的重要政策工具。随着营业税改征增值税改革的迅速推进，地方政府需要迫切建立以房产税为主体税种的地方税收体系。多年以来，中国房产税始终以城市、县城、建制镇和工矿区为征收范围，将农村排除在征收范围以外，对城市房屋与农村房屋设定了不同的税收待遇。随着城镇化进程的不断深入，继续执行上述政策既不利于贯彻公平税负、合理负担的税收原则，也会造成税收流失，减少税收收入。因此，应扩大房产税征收范围的边界选择，将其征收范围从城镇扩大到农村，将遍及城乡的房地产全部纳入房产税征收体系范围，最终在全国范围内建立城乡一体化的房产税制度。
注释：
①住房作为福利无偿分配给城镇居民使用，即所谓的“福利分房”。福利分房是中华人民共和国成立以后，计划经济时代特有的一种房屋分配形式。在市场经济中，房屋是具有价值的，需要用货币去购买和交换。 在计划经济中，人们所有的剩余价值都被国家收归国有，国家利用这些剩余价值中的一部分由各企事业单位盖住房，然后按级别、工龄、年龄、居住人口辈数、人数和有无住房等一系列条件分给一部分人居住。居住的人实际支付的房租远远低于建筑和维修成本，房屋的分配实际上是一种福利待遇。
② 国家税务总局办公厅：《2012年全国税收收入稳定增长》，税政司税源调查分析处，2013.11.12。
③财政部、税务总局：《关于房产税若干具体问题的解释和暂行规定》，财税地[1986]8号，1986.9.25。
④ 吉林省地方税务局：《关于明确房产税征税范围的通知》，吉地税函[2004]51号，2004.5.19。
⑤北京市人民政府：《北京市施行<中华人民共和国房产税暂行条例>的细则》，京政发[1986]165号，1986.12.27。
⑥中国社会科学院：《城市蓝皮书：中国城市发展报告（2007-2013）》，中国社会科学院城市发展与环境研究所、社会科学文献出版社，2013.11.10。
⑦中国社会科学院财政与贸易经济研究所：《中国财政政策报告》（2010/2011卷），中国财政经济出版社，2010.9.10。
⑧ [美] Cass R. Sunstein著，金朝武、胡爱平、乔聪启译：《自由市场与社会正义》，中国政法大学出版社，2002。
⑨何颖：《制度伦理及其价值诉求》，《社会科学战线》，2007.4。
⑩袁祥：《国务院将采取八项措施力促农民增收》，《光明日报》，2008.8.29。
！陈天天：《基于社会福利水平的中国城乡差距》，《西北大学学报》，2008.6。
@马建堂：《2010年国民经济运行态势总体良好》，国家统计局官网http：//www.stats.gov.cn/，2011.1.20。
#国家统计局官网http：//data.stats.gov.cn/，2013.12.5。
参考文献：
[1]凯斯·R.孙斯坦（Cass R.Sunstein）.自由市场与社会正义[M].金朝武，胡爱平，乔聪启，译.北京：中国政法大学出版社，2002.
[2]何颖.制度伦理及其价值诉求[J].社会科学战线，2007（4）.
[3]高新才，周毅，徐静.中国城镇化历史进程审视[J].学术交流，2010（6）.
[4]中国社会科学院财政与贸易经济研究所.中国财政政策报告（2010/2011卷）[M].北京：中国财政经济出版社，2010.
[5]袁祥.国务院将采取八项措施力促农民增收[N].光明日报，2008-08-29.
[6]陈天天.基于社会福利水平的中国城乡差距[J].西北大学学报，2008（6）.
[7] 李晶.中国房地产税收制度改革研究[M].大连：东北财经大学出版社，2012.
[8]W.G. runciman.Ralative Deprivation and Social Justice[M].Penguin， 1972：316.
[9]Rubinfeld，Daniel L.The economics of the local public sector. In Handbool of public economics， Alan J Auerbuch and Martin S. Feldstein， eds. Amsterdam： North Hollland，1987.
[10]Hamilton.B.W.Zoning and property taxation in a system of local governments [J].Urban Studies， 1975（12）.
（编辑：许丽丽）
关键词：城镇；房产税；征收范围；城镇化进程
中图分类号：F293.3
一、 房产税是城镇住房改革的利器
在计划经济体制下，我国土地资源不允许转让，由政府审批划拨使用，同时住房不允许买卖与出租，由城镇居民享受无偿分配并使用的福利①。20世纪80年代中期，我国开始实施以土地使用有偿化为核心的土地产权制度改革，并全面推广住宅自有化住房制度改革，社会资金和私人资本开始进入房地产的投资与购买领域。当房产由一种单位配给的福利产品转变为市场上自由交易的商品时，房地产就进入了税收的征收视线范围，房产税改革由此被推上风口浪尖。
随着农村人口和劳动力迅速向城镇转移，我国第二和第三产业也逐步向城镇聚集和发展，城镇人口和城市数量不断增加，城镇规模迅速扩大，城镇经济社会、现代化和集约化程度快速提高。随着城镇化进程的逐步推进，房产税征税范围的界定将对城镇住房改革产生直接影响。2012年1月1日始于上海的营业税改征增值税改革，将直接减少地方政府的主体税收入，从而引发地方和中央财政收入分配问题。出售土地使用权、收费、发行地方债务，均有其不足与劣势，收过头税的做法更不可取。从地方政府角度出发，在事权不变的情况下，地方政府若想维护原有的财力，真正可行并且长久的做法，是及时重塑地方新税源。而能够成为地方政府新税源的税种，主要有房地产税、个人所得税和遗产税等。
从税种构成看，目前我国房地产税收体系中共有十个相关税种，包括销售环节的营业税及城市维护建设税、土地增值税、印花税、企业所得税和个人所得税，取得环节的契税，保有环节的房产税、城镇土地使用税和耕地占用税。另外，教育费附加虽然属于“费”，但一直与城市维护建设税同时征收和管理。
房产税是房地产税收体系中的重要税种，是政府调控房地产市场、调控商品房价格、组织地方财政收入的重要政策工具。近年来，房地产税收呈现稳定且快速增长的态势。2012年，全国税收收入增收11175亿元，比2011年增长11.2%。在中国税收收入大幅度增长的环境下，房地产税收也同步实现了平稳增长。②但是，与房产税收入快速增长的现象相左的是，房产税虽然已经成为国家财政收入的重要来源，但是房地产税收制度的改革进程却一直停滞或者相当缓慢，与房地产业近十年来快速发展的态势和日益重要的地位极其不相称。
二、 城镇：我国房产税现行征收边界
按照房屋居住区域不同，房地产分为城镇房地产和农村房地产两类。其中，城镇房地产是指坐落在城镇范围内的房地产，是以城市不动产为标志的简称；农村房地产是指坐落在农村范围内的房地产。中国房地产税收始终以城市、县城、建制镇和工矿区为征收范围，以在征收范围内的房屋产权所有人为纳税人，征收范围限定于城镇房地产。在房产税征收范围的界定中，城市是指国务院批准设立的市；县城是指县人民政府所在地的地区；建制镇是指经省、自治区、直辖市人民政府批准设立的建制镇；工矿区是指工商业比较发达、人口比较集中、符合国务院规定的建制镇标准但尚未设立建制镇的大中型工矿企业所在地。开征房产税的工矿区须经省、自治区、直辖市人民政府批准。③在征收房产税时，建制镇法定的征收范围为镇人民政府所在地，不包括所辖的行政村，具体的征收范围由各省、自治区、直辖市地方税务局提出方案，经省、自治区、直辖市人民政府确定批准后执行，并报国家税务总局备案。对不在开征地区范围之内的工厂、仓库，不应征收房产税；对农林牧渔业用地和农民居住用房屋及土地，不征收房产税和土地使用税。也就是说，在中央税收法律层面，中国目前的房产税政策设计了对城市房屋与农村房屋不同的税收待遇。
由于房产税为地方税种，因此，各地对于农村房产是否征税也有具体规定。如吉林省地方税务局规定，房产税的征收范围为“城市市区”，而城市市区指的是城市行政辖区内按城市建设规划已实际成片开发建设（如被公共建筑、市政道路、给水排水、园林绿地等公共和基础设施所覆盖或占据）的非农业生产区域；对农业生产区域（农村）不征房产税。④ 又如，北京市地方税务局规定，除国家和本市另有规定者外，“凡坐落在本市城区、郊区所属的街道办事处、县城（含卫星城）、建制镇辖区内和工矿区范围内的房产，均应在本市缴纳房产税”，而城区、郊区所属的街道办事处、县城（含卫星城）、建制镇的范围，均以北京市人民政府确定的行政区划为依据。⑤由于中国实行统一税政，税收法律的立法权全部集中在中央，各省、直辖市以及省政府所在的市和国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常委会制定的一般地方性法规不得同宪法、法律相抵触。因此，事实上，在地方税收法律层面，中国目前的房产税政策同样设计了对城市房屋与农村房屋不同的税收待遇。
可以说，目前在中国，无论是中央政府还是地方政府，均将农村划出房地产税的征收范围之外，房产税的征收范围不包括农村。这就意味着，因为农村不属于房产税的征收范围，所以，不论企业或个人，不论是自用房产行为还是出租房产取得租金行为，对农村的房产都不征收房产税。
在20世纪80年代，征收范围不包括农村主要是为了减轻农民的负担。由于农村的房屋除农副业生产用房外，大部分是作为农民居住用房，因此，对农村房屋不纳入房产税征收范围，有利于农业发展，繁荣农村经济，有利于社会稳定。然而，在如今新的经济基础下，继续将农村排斥于房产税征收范围之外，既不符合中国经济社会发展的客观要素，也不利于贯彻公平税负、合理负担的税收原则。 三、 扩大房产税征收边界的必要性
目前，我国扩大房产税征收边界的必要性，主要体现在城镇化进程中扩大房产税征收边界的经济要求，以及实现公平、正义的社会要求。
（一） 城镇化进程是扩大房产税征收边界的经济要求
城镇化是每个发达国家成长的必经历程。2007年，中国城镇化率为44.9%；2008年，城镇化率为45.6%；2009年，城镇化率已达到46.6%；2011年，城镇化率达到51.3%，中国城镇化进程正从沿海向内地全面展开（见图1）。如果按照1%的速度增长，到“十二五”期末，中国城镇化进程处于加速发展阶段，城市人口将超过农村人口，预计2050年，城镇化率将达到72.9%。⑥随着城镇化进程的不断深入，中国的经济社会结构正在发生着巨大的变革，城乡空间逐渐在产业、就业、环境、文化、社会保障和制度等各方面实现融合发展，由于顺应经济发展趋势、提高人民生活水平的要求，在一段时间之内，中国城镇化的迅猛发展速度不会改变，城镇化进程向着国际化、群落化、生态化和现代化的发展方向不会改变。⑦
随着改革开放的不断深入和城镇化进程的不断加快，农村土地的流转和土地所有制的变性，商品房屋必将出现在农村地区。中国率先富裕的乡村，工商业比较发达，与城市已连在一起，没有多少差别。在经济发展稍快的东部沿海地带，随着农村经济的不断发展以及小城镇建设步伐的不断加快，农村地区出现大量营业用房产、出租用房产；在经济稍逊的中西部地区，近郊农村的城镇化进程也在迅速加快，城乡差别正在迅速缩小。出于土地合理与集约利用的需要和环保的要求，一些原先定址在城内的企业纷纷迁出城市；出于地价和劳动力因素的考虑，一些新建企业纷纷直接选址在农村，部分旅游企业、原材料供应企业、农副产品加工企业等也坐落在农村。
由于现行房产税将农村剔除于其征收范围之外，使得城市房产与农村房产仅仅因为地域区分而面对着截然不同的税收待遇。如在城乡结合部，按现行规定划分的征收范围，就常常会出现一墙之隔或一路之遥的企业，有的属于城市、县城、建制镇和工矿区的房产，需要征税；有的属于农村的房产，不需要征税。而类似情况的出现，既不合理也不便于解释，不仅给税收征收管理工作带来很多麻烦，也容易造成企业间税负不公，不利于企业间的平等竞争，会造成税收流失，减少税收收入。
（二） 公平和正义是扩大房产税征收边界的社会要求
作为房地产宏观调控的重要手段，房产税之中蕴含着浓重的社会公平和社会正义精神。从纯粹市场自我调整层面分析，房地产作为市场流通领域的商品，只要有足够的资金，任何市场主体都可以进行消费，其中的不同仅在于消费主体自身内在经济能力的差异性。经济能力的差异性会引起不同的消费能力，不可避免地在市场内部引发市场消费歧视，而市场自身不能阻却歧视，市场本身自发而生的“优胜劣汰”的自然法则注定缔造强者的同时也产生弱者，“几乎在市场的定义当中就包括了处于优势地位群体的规范和惯例。”为此，“一个致力于反歧视原则的法律制度可能在有的情况下重构市场安排，以便将处于劣势地位的群体成员放到平等的平面上——不是允许他们‘像’处于劣势地位的群体成员，而是通过改变标准本身”⑧，最终实现社会公平和社会正义。一个没有公平性的制度不可能有效率或者只能在短暂的时间内产生某种特殊的效率，只有公平的制度才能使社会成员的合作成为自觉自愿、积极主动和富于创造性的，从而才是高效的。⑨这一原则体现在房产税领域，要求房产税制度的设计与安排必须做到普遍征税、平等课征和量能课税以充分体现社会公平和社会正义，充分体现房产税制度所应有的伦理属性，才能充分发挥其社会关系的整合功能。
四、 从城镇到农村：未来房产税的边界选择
配合国家宏观政策对于房地产业的调控措施，应对现行房产税进行改革。改革的主要做法是改变房产税仅在城市、县城、建制镇和工矿区开征的做法，将房产税征收范围扩大到农村，将遍及城乡的房地产全部纳入征收范围，建立城乡一体化的房产税制度。土地制度的改革、农村经济的发展和二元社会结构的消除等因素会影响这一改革的进程，但无法改变房产税改革的方向。
这一改革的前提条件，是农村集体土地制度的改革。改革的基本思路是保留农村宅基地和农村公益性土地的原有属性，将农村经营性土地纳入流转范围。另外需要说明的是，在改革初始阶段，依据受益原则，可以规定一定时期内对于农业用土地和农民自用的住房占地征税，但享受一定时期的减免税，以不增加农民的负担。同时适当下放权限，把农村地区应税房产的征免税权限下放给地方政府，以便于地方政府根据本地区的实际情况确定具体的税收政策。
改革初始阶段对于农业用土地和农民自用的住房占地以税收优惠，主要是考虑到我国城乡居民收入差距等方面因素。从相对值看，城乡居民收入差距的主要衡量指标是城乡居民收入比，即城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收入之间的比率。2008年8月29日，在十一届全国人大常委会第四次会议上，时任农业部部长孙政才报告近几年促进农民稳定增收情况后提到“城乡收入差距呈扩大趋势”，而且“城乡居民收入差距持续扩大的根本原因是农民收入基数低，同时受现有国民收入分配格局的影响，农民收入的增长速度低于国民经济的增长速度和城镇居民人均可支配收入的增长速度。”⑩自1978年以来的多数年份，我国城乡居民收入比在2倍以上（以农民收入为1）。1978年，城乡居民人均收入比为2.57：1；1983年，城乡居民人均收入比下降为1.82：1；1990年，城乡居民人均收入比扩大为2.2：1；1995年，继续扩大为2.71：1；1997年至2007年，我国城乡居民人均收入比分别为2.47：1、2.51：1、2.65：1、2.79：1、2.90：1、3.11：1、3.23：1、3.20：1、3.22：1、3.28：1和3.33：1。！在统计方法上，农民纯收入中包括生产资料费用，如果将生产资料费用扣除后，农民的生活费用只有纯收入的65%。如果再把农民享受不到而城市居民所享受的住房、交通、公共服务等各种福利也计算进来，那么，中国的城乡居民生活水平实际差距已经达到5：1或者是6：1（见图2）。 从绝对值看，城乡居民收入差距的主要衡量指标是城乡居民人均纯收入，即城乡居民当年从各个来源渠道得到的总收入相应地扣除获得收入所发生的费用后的收入总和。2011年1月20日，在国务院新闻发布会上，国家统计局局长马建堂在向社会公布了2010年国民经济主要数据后表示，“2010年国民经济运行态势总体良好”，表现之一为“城乡居民收入稳定增长，农村居民收入增速快于城镇。”尽管2010年我国城乡居民人均收入比上年分别实际增长7.8%和10.9%，开创了自1998年以来农村居民人均纯收入实际增长速度超过城市的先河，但是，农民人均收入相对水平仍然偏低。@从图3和图4可见，2002年至2009年，中国农村居民人均纯收入实际增长速度分别为4.8%、4.3%、6.8%、6.2%、7.4%、9.5%、8%和8.5%，处于不断的增长势头，但是各年度农村居民人均纯收入的绝对值为2476元、2622元、2936元、3255元、3587元、4140元、4781元和5153元，仍然相对偏低。2010年，农村居民人均纯收入实现7.8%增长速度，农村居民人均纯收入实际增长速度首次超过城市，2011年和2012年实现了11.4%和10.7%的增长速度，但是农村居民人均纯收入连续仍徘徊在5919元、6977元、7917元，#低于城镇居民近万元的人均纯收入水平。
五、 结语
房地产业面临着全新的发展问题，在微观经济发展中积累了突出的发展矛盾，也在宏观经济发展中肩负着更多的历史责任。在这一背景下，房地产税收实现了快速稳定的增长，但房地产税收制度改革的进程却处于滞后的局面。房产税在筹集财政收入职能上具有独特性和优越性，房产税的非中性特征使得地方政府可以通过房产税对资源进行有效的合理配置，发挥其调节社会财富分配、促进社会公平的重要职能。因此，作为国家税收的重要组成部分，房产税理应成为政府调控房地产市场、调控商品房价格的重要政策工具。随着营业税改征增值税改革的迅速推进，地方政府需要迫切建立以房产税为主体税种的地方税收体系。多年以来，中国房产税始终以城市、县城、建制镇和工矿区为征收范围，将农村排除在征收范围以外，对城市房屋与农村房屋设定了不同的税收待遇。随着城镇化进程的不断深入，继续执行上述政策既不利于贯彻公平税负、合理负担的税收原则，也会造成税收流失，减少税收收入。因此，应扩大房产税征收范围的边界选择，将其征收范围从城镇扩大到农村，将遍及城乡的房地产全部纳入房产税征收体系范围，最终在全国范围内建立城乡一体化的房产税制度。
注释：
①住房作为福利无偿分配给城镇居民使用，即所谓的“福利分房”。福利分房是中华人民共和国成立以后，计划经济时代特有的一种房屋分配形式。在市场经济中，房屋是具有价值的，需要用货币去购买和交换。 在计划经济中，人们所有的剩余价值都被国家收归国有，国家利用这些剩余价值中的一部分由各企事业单位盖住房，然后按级别、工龄、年龄、居住人口辈数、人数和有无住房等一系列条件分给一部分人居住。居住的人实际支付的房租远远低于建筑和维修成本，房屋的分配实际上是一种福利待遇。
② 国家税务总局办公厅：《2012年全国税收收入稳定增长》，税政司税源调查分析处，2013.11.12。
③财政部、税务总局：《关于房产税若干具体问题的解释和暂行规定》，财税地[1986]8号，1986.9.25。
④ 吉林省地方税务局：《关于明确房产税征税范围的通知》，吉地税函[2004]51号，2004.5.19。
⑤北京市人民政府：《北京市施行<中华人民共和国房产税暂行条例>的细则》，京政发[1986]165号，1986.12.27。
⑥中国社会科学院：《城市蓝皮书：中国城市发展报告（2007-2013）》，中国社会科学院城市发展与环境研究所、社会科学文献出版社，2013.11.10。
⑦中国社会科学院财政与贸易经济研究所：《中国财政政策报告》（2010/2011卷），中国财政经济出版社，2010.9.10。
⑧ [美] Cass R. Sunstein著，金朝武、胡爱平、乔聪启译：《自由市场与社会正义》，中国政法大学出版社，2002。
⑨何颖：《制度伦理及其价值诉求》，《社会科学战线》，2007.4。
⑩袁祥：《国务院将采取八项措施力促农民增收》，《光明日报》，2008.8.29。
！陈天天：《基于社会福利水平的中国城乡差距》，《西北大学学报》，2008.6。
@马建堂：《2010年国民经济运行态势总体良好》，国家统计局官网http：//www.stats.gov.cn/，2011.1.20。
#国家统计局官网http：//data.stats.gov.cn/，2013.12.5。
参考文献：
[1]凯斯·R.孙斯坦（Cass R.Sunstein）.自由市场与社会正义[M].金朝武，胡爱平，乔聪启，译.北京：中国政法大学出版社，2002.
[2]何颖.制度伦理及其价值诉求[J].社会科学战线，2007（4）.
[3]高新才，周毅，徐静.中国城镇化历史进程审视[J].学术交流，2010（6）.
[4]中国社会科学院财政与贸易经济研究所.中国财政政策报告（2010/2011卷）[M].北京：中国财政经济出版社，2010.
[5]袁祥.国务院将采取八项措施力促农民增收[N].光明日报，2008-08-29.
[6]陈天天.基于社会福利水平的中国城乡差距[J].西北大学学报，2008（6）.
[7] 李晶.中国房地产税收制度改革研究[M].大连：东北财经大学出版社，2012.
[8]W.G. runciman.Ralative Deprivation and Social Justice[M].Penguin， 1972：316.
[9]Rubinfeld，Daniel L.The economics of the local public sector. In Handbool of public economics， Alan J Auerbuch and Martin S. Feldstein， eds. Amsterdam： North Hollland，1987.
[10]Hamilton.B.W.Zoning and property taxation in a system of local governments [J].Urban Studies， 1975（12）.
（编辑：许丽丽）