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摘要：随着社会经济不断发展，对河道的开发利用程度不断提高，对河道的管理要求也越来越高，如何搞好河道管理，使之在保证河道行洪安全、环境安全、生态安全的前提下，又能最大限度地服务于社会经济发展，就成了新时期我国河道管理所要解决的核心问题，本文对我国河道特点、河道管理的现状等方面进行了调查、分析，提出了我国在下阶段河道管理方面需要重点解决的的几个问题，对我国的河道管理工作提出参考性意见。
关键词：河道 管理 现状 水生态 水环境
作者 田明武（1971-），男（汉族），副教授，高级工程师，工程硕士，主要研究方向：水工结构，河道环境。
1.概述
水对整个人类社会的环境、卫生、农业、工业、居民生活等都是必不可少的。中国人均占有水资源量只不到世界平均水平的1/4，不及美国的1/5，为全球13个人均水资源最贫乏的国家之一，并且，中国水资源在时空分配上严重不均衡：空间上，北方少、南方多；时间上，汛期多非汛期少，再加之中国水资源利用方式“粗放”与效率很低；另一方面则是用水浪费惊人，另外，中国的淡水资源绝大部分以河道水流方式存在，而河道管理问题重重，而导致淡水能够安全、放心满足各类用水需求的利用率很低，从而严重制约了整个社会的全面发展。由此可见，加强河道管理、加强河道水资源的综合开发、保护和利用，减少河道污染、提高水资源利用率与综合利用效益，对我国社会经济、文明的发展，其重要性不言而喻。
2.现状
建国以来，特别是改革开放以来，我国在河道管理的法制建设与实施方面，都取得了显著成效。国家先后颁发了《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》等大批的法律、法规及行政管理条例。加速了我国河道管理规范化、法制化、现代化的快速发展。
但我国幅员辽阔，河流众多，行政区划复杂，各流域水文地质、国民经济状况千差万别，流域与行政区域错综交替。地方行政管理与流域管理划地为营、权权难分。部分人为一己私利而弃国家、民族大利不顾，所以现状很不容乐观：
1）违规侵占河道严重
某些单位和个人为谋求私利，在河道行洪范围的河滩地上违规修建各类建筑物、构筑物等，对河道行洪造成比较严重的影响和存在洪水期冲毁的重大隐患。一旦出现较高标准洪水，就有可能抬高上游河道水位，危及到两岸河堤、道路、房屋及老百姓人身安全，最近屡屡被媒体曝光的水上夏令营、水上饭店即为典型违规案例，特别是2010年8月的舟曲泥石流（泥石流发生的河道沟口大部分河道被违占修建房屋等，阻碍泥石流下泄通道……），更是惨痛的教训。
2）河道乱采砂现象不容忽视
为保证行洪，定期清除掉河床部分淤积的泥沙是正确而有效的方法。另外，清理出来的砂砾料还可以满足一部分工程对砂石料的需求，从而减少人工砂石料的生产，减少对环境的破坏和污染，是利国利民的好事。但现实上很多采砂人不按要求采砂，此挖一坑，彼填一道坎、致使水流分散、落淤加速……。不仅在开采时没达到疏浚河道的基本目的，甚至由于不规范开采而使河道行洪能力更差
3）对河道工程破坏触目惊心
对于很多河道，国家花费大量人力物力进行治理，但很多人，为利益所趋，破坏了大量的河道工程，而使河道的防洪能力降低甚至成为严重的洪灾隐患，四川成都附近的某条河即为一典型例子，在走访中发现，大约10多公里长的一段，两岸河堤剛修好不久，河床就因采砂平均下挖4m左右，堤脚被破坏，堤防大部分毁坏。而类似的情形曾走访过20余处，处处触目惊心。
4）河道生态破坏、污染后患无穷
一是由于人工对河道进行工程整治及修建水电工程造成大量的植被破坏；二是水电开发使很多河段断流，从而导致河道水生动植物大量死亡；三是严重的的三废对河道的严重污染。曾在成都、昆明等地实地踏勘若干条小型河流，河道水流黑乎乎，距离河岸数十米外都臭气熏天！2010年8月的严重的舟曲泥石流，河流沿岸生态自然环境被严重破坏是其中很重要的一个因素。
5）执法难度大
行政干预、行政权力交叉、权大于法的现象导致目前中国水行政执法管理柔弱尴尬。
根据对四川、河南、云南等地的部分水行政执法部门的调查，大多水行政执法主体没有单独的行政执行权，行政执行必须和地方执法部门共同实施，对于建设过程中出现的违规现象没有有效的遏制手段。一旦施工许可证获批后，水务部门无法对建设中或建成后的违规行为进行有效监管；地方政府出于对某些建设项目的重视，就会直接或间接干预水行政执法，或明知项目违反相关水法规而强行上马实施。有时还要求河道主管单位替建设单位完成本应由建设单位提供的材料，使一些问题本末倒置。行政干预导致河道主管机关对建设项目管理处于非常被动的地位。
我国早在1988年就颁布了河道管理条例，在第三章河道保护中，共计16条款，对河道从工程到行洪、防污、生态等方面都做了详细规定，但相对于现在的现实情况，在一定程度上无法满足管理需要。另外，作为一个条例，在现实管理中，管理者难以对违规行为依“法”进行处理。从而使很多违规者明知故犯，明知再犯。
3.对策
水环境的日趋恶化所导致严重后果日趋严重，逐渐引起了全社会的重视。胡锦涛在2011年七月召开的中央水利工作会议发表重要讲话，指出：……要着力实行最严格的水资源管理制度，加快确立水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污3条红线，把节约用水贯穿经济社会发展和群众生活生产全过程。
2013年十八届三中全会指出：建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体制，用制度保护生态环境。要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。
搞好河道管理，不仅需要国家层面出台制定一系列切实可行的法律、法规、制度，需要各大流域管理机构研究探寻更好的管理办法，更需要全国各地行政主管部门协助水管理单位来共同搞好河道管理工作，同时，借鉴一些在这方面做得比较好的国家如美国。加拿大等的经验，重点应抓好以下几方面的工作： 1）简化理顺管理制度
中国的河道管理应该说在体系、制度上还是比较完善，但行政权力交叉、地方保护问题还比较突出。为了更好地进行河道管理，特别是行洪安全、水生态、水环境的保护，可以借鉴世界其他国家的一些经验，以流域管理机构作为河道管理的最高权力机构，地方行政部门对河道的一切行为必须服从于流域的统一规划、统一协调、统一审批、统一管理。从而可以避免现在的部分水行政管理单位有责任无实际管理权利的现象。
2）加强河道生态管理。
我国在对河流进行开发建设的过程中，过去考虑较多的是对区域经济的发展和发电效益，而对保护生态水环境考虑的较少，很少考虑到坝下游生态和水环境保护的问题，导致水生态系统受到严重破坏。生态及环境的保护是国家可持续发展的根本性问题。因此，加强对河道生态系统的调研，寻求更好的保护和恢复生态系统功能的相关工作显得尤为重要而迫切。
重点：通过严格的水資源使用监督管理保证河道有连续、足够的水流量；通过严格的污废水回收净化处理保证河道水质不被水污染；通过严格控制三废进入水环境保证水生动植物的生存环境；例如，在河道上修建拦河水工建筑物时，为鱼群修建专门的鱼道、严格设置下泄生态流量结构等措施，可以有效地保护河道的生态环境。
3）加强河道工程管理
a.对已建成河道工程，要加强维护及保护，保证能正常发挥应有的功能。
b.加强涉河工程管理
河道管理范围内的建设项目，必须按河道管理权限，经河道主管机关审查同意后，方可按照基本建设程序履行审批手续。但长期以来，河道管理范围内建设项目审批程序严重违背法律法规规定，先开工建设，后补办手续，计划主管部门在项目立项审批时，均不检查建设项目立项文件是否附有河道主管部门签发的《项目审查同意书》。而导致很多违规建设项目“违规而不违法”，使河道管理部门无法正常执法管理。
c.加强对河道行洪、防洪能力差的河道进行工程治理，最大限度地提高河道防洪能力，减少水灾、水害及相应的次生灾害的发生。
d.严格进行河道的疏浚管理及采砂管理，既要对相关河道每年进行必须的清淤工作，又不能由于违规开采砂石而影响河道正常行洪功能。
e.严格进行违建管理
按照河道管理条例的相关规定，凡违反《条例》任何之一项规定的，县级及以上地方人民政府河道主管机关除责令其纠正违法行为、采取补救措施外，可以有关责任人员进行行政处罚、行政处分；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。只有严格执法，才能够真正把违规违建行为从源头堵断，还河道自由。
4）加强三废管理
废水、废气、废渣是对环境污染的最主要的因素。对河道而言，主要是废水、废渣，特别是工业废水、废渣及生活垃圾，进入河道会对水质造成严重污染。
5）加强监督检查
中国的很多河道上出现的一系列问题，相当一部分都是由于监督管理不到位，以及对违法行为的惩治不完善等造成的，因此，要想真正搞好河道管理，一是需要国家不断完善相关法律、法规，二是要加强对河道管理单位的管理（包括机构健全、人员培训、落实责任制等），三是加强社会监督，四是加大对违法行为的惩治力度。
建议国家尽早出台河道管理范围内建设项目管理更切实有效的办法，加强监管制约措施的研究，出台行之有效的制约措施，规范新形势下河道管理范围内建设项目的管理，确保河道防洪、环境、生态的安全。
4.结束语
我国河道管理由于历史及现实一系列原因，虽然自建国以来取得了显著成绩，但相距世界一些发达国家差距还很大。中国作为一个内陆河流众多的国家，河道管理任重而道远，需要全社会一道共同努力，不断进步，使河道更好地服务于全社会，强国富民，造福于全人类。
关键词：河道 管理 现状 水生态 水环境
作者 田明武（1971-），男（汉族），副教授，高级工程师，工程硕士，主要研究方向：水工结构，河道环境。
1.概述
水对整个人类社会的环境、卫生、农业、工业、居民生活等都是必不可少的。中国人均占有水资源量只不到世界平均水平的1/4，不及美国的1/5，为全球13个人均水资源最贫乏的国家之一，并且，中国水资源在时空分配上严重不均衡：空间上，北方少、南方多；时间上，汛期多非汛期少，再加之中国水资源利用方式“粗放”与效率很低；另一方面则是用水浪费惊人，另外，中国的淡水资源绝大部分以河道水流方式存在，而河道管理问题重重，而导致淡水能够安全、放心满足各类用水需求的利用率很低，从而严重制约了整个社会的全面发展。由此可见，加强河道管理、加强河道水资源的综合开发、保护和利用，减少河道污染、提高水资源利用率与综合利用效益，对我国社会经济、文明的发展，其重要性不言而喻。
2.现状
建国以来，特别是改革开放以来，我国在河道管理的法制建设与实施方面，都取得了显著成效。国家先后颁发了《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》等大批的法律、法规及行政管理条例。加速了我国河道管理规范化、法制化、现代化的快速发展。
但我国幅员辽阔，河流众多，行政区划复杂，各流域水文地质、国民经济状况千差万别，流域与行政区域错综交替。地方行政管理与流域管理划地为营、权权难分。部分人为一己私利而弃国家、民族大利不顾，所以现状很不容乐观：
1）违规侵占河道严重
某些单位和个人为谋求私利，在河道行洪范围的河滩地上违规修建各类建筑物、构筑物等，对河道行洪造成比较严重的影响和存在洪水期冲毁的重大隐患。一旦出现较高标准洪水，就有可能抬高上游河道水位，危及到两岸河堤、道路、房屋及老百姓人身安全，最近屡屡被媒体曝光的水上夏令营、水上饭店即为典型违规案例，特别是2010年8月的舟曲泥石流（泥石流发生的河道沟口大部分河道被违占修建房屋等，阻碍泥石流下泄通道……），更是惨痛的教训。
2）河道乱采砂现象不容忽视
为保证行洪，定期清除掉河床部分淤积的泥沙是正确而有效的方法。另外，清理出来的砂砾料还可以满足一部分工程对砂石料的需求，从而减少人工砂石料的生产，减少对环境的破坏和污染，是利国利民的好事。但现实上很多采砂人不按要求采砂，此挖一坑，彼填一道坎、致使水流分散、落淤加速……。不仅在开采时没达到疏浚河道的基本目的，甚至由于不规范开采而使河道行洪能力更差
3）对河道工程破坏触目惊心
对于很多河道，国家花费大量人力物力进行治理，但很多人，为利益所趋，破坏了大量的河道工程，而使河道的防洪能力降低甚至成为严重的洪灾隐患，四川成都附近的某条河即为一典型例子，在走访中发现，大约10多公里长的一段，两岸河堤剛修好不久，河床就因采砂平均下挖4m左右，堤脚被破坏，堤防大部分毁坏。而类似的情形曾走访过20余处，处处触目惊心。
4）河道生态破坏、污染后患无穷
一是由于人工对河道进行工程整治及修建水电工程造成大量的植被破坏；二是水电开发使很多河段断流，从而导致河道水生动植物大量死亡；三是严重的的三废对河道的严重污染。曾在成都、昆明等地实地踏勘若干条小型河流，河道水流黑乎乎，距离河岸数十米外都臭气熏天！2010年8月的严重的舟曲泥石流，河流沿岸生态自然环境被严重破坏是其中很重要的一个因素。
5）执法难度大
行政干预、行政权力交叉、权大于法的现象导致目前中国水行政执法管理柔弱尴尬。
根据对四川、河南、云南等地的部分水行政执法部门的调查，大多水行政执法主体没有单独的行政执行权，行政执行必须和地方执法部门共同实施，对于建设过程中出现的违规现象没有有效的遏制手段。一旦施工许可证获批后，水务部门无法对建设中或建成后的违规行为进行有效监管；地方政府出于对某些建设项目的重视，就会直接或间接干预水行政执法，或明知项目违反相关水法规而强行上马实施。有时还要求河道主管单位替建设单位完成本应由建设单位提供的材料，使一些问题本末倒置。行政干预导致河道主管机关对建设项目管理处于非常被动的地位。
我国早在1988年就颁布了河道管理条例，在第三章河道保护中，共计16条款，对河道从工程到行洪、防污、生态等方面都做了详细规定，但相对于现在的现实情况，在一定程度上无法满足管理需要。另外，作为一个条例，在现实管理中，管理者难以对违规行为依“法”进行处理。从而使很多违规者明知故犯，明知再犯。
3.对策
水环境的日趋恶化所导致严重后果日趋严重，逐渐引起了全社会的重视。胡锦涛在2011年七月召开的中央水利工作会议发表重要讲话，指出：……要着力实行最严格的水资源管理制度，加快确立水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污3条红线，把节约用水贯穿经济社会发展和群众生活生产全过程。
2013年十八届三中全会指出：建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体制，用制度保护生态环境。要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。
搞好河道管理，不仅需要国家层面出台制定一系列切实可行的法律、法规、制度，需要各大流域管理机构研究探寻更好的管理办法，更需要全国各地行政主管部门协助水管理单位来共同搞好河道管理工作，同时，借鉴一些在这方面做得比较好的国家如美国。加拿大等的经验，重点应抓好以下几方面的工作： 1）简化理顺管理制度
中国的河道管理应该说在体系、制度上还是比较完善，但行政权力交叉、地方保护问题还比较突出。为了更好地进行河道管理，特别是行洪安全、水生态、水环境的保护，可以借鉴世界其他国家的一些经验，以流域管理机构作为河道管理的最高权力机构，地方行政部门对河道的一切行为必须服从于流域的统一规划、统一协调、统一审批、统一管理。从而可以避免现在的部分水行政管理单位有责任无实际管理权利的现象。
2）加强河道生态管理。
我国在对河流进行开发建设的过程中，过去考虑较多的是对区域经济的发展和发电效益，而对保护生态水环境考虑的较少，很少考虑到坝下游生态和水环境保护的问题，导致水生态系统受到严重破坏。生态及环境的保护是国家可持续发展的根本性问题。因此，加强对河道生态系统的调研，寻求更好的保护和恢复生态系统功能的相关工作显得尤为重要而迫切。
重点：通过严格的水資源使用监督管理保证河道有连续、足够的水流量；通过严格的污废水回收净化处理保证河道水质不被水污染；通过严格控制三废进入水环境保证水生动植物的生存环境；例如，在河道上修建拦河水工建筑物时，为鱼群修建专门的鱼道、严格设置下泄生态流量结构等措施，可以有效地保护河道的生态环境。
3）加强河道工程管理
a.对已建成河道工程，要加强维护及保护，保证能正常发挥应有的功能。
b.加强涉河工程管理
河道管理范围内的建设项目，必须按河道管理权限，经河道主管机关审查同意后，方可按照基本建设程序履行审批手续。但长期以来，河道管理范围内建设项目审批程序严重违背法律法规规定，先开工建设，后补办手续，计划主管部门在项目立项审批时，均不检查建设项目立项文件是否附有河道主管部门签发的《项目审查同意书》。而导致很多违规建设项目“违规而不违法”，使河道管理部门无法正常执法管理。
c.加强对河道行洪、防洪能力差的河道进行工程治理，最大限度地提高河道防洪能力，减少水灾、水害及相应的次生灾害的发生。
d.严格进行河道的疏浚管理及采砂管理，既要对相关河道每年进行必须的清淤工作，又不能由于违规开采砂石而影响河道正常行洪功能。
e.严格进行违建管理
按照河道管理条例的相关规定，凡违反《条例》任何之一项规定的，县级及以上地方人民政府河道主管机关除责令其纠正违法行为、采取补救措施外，可以有关责任人员进行行政处罚、行政处分；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。只有严格执法，才能够真正把违规违建行为从源头堵断，还河道自由。
4）加强三废管理
废水、废气、废渣是对环境污染的最主要的因素。对河道而言，主要是废水、废渣，特别是工业废水、废渣及生活垃圾，进入河道会对水质造成严重污染。
5）加强监督检查
中国的很多河道上出现的一系列问题，相当一部分都是由于监督管理不到位，以及对违法行为的惩治不完善等造成的，因此，要想真正搞好河道管理，一是需要国家不断完善相关法律、法规，二是要加强对河道管理单位的管理（包括机构健全、人员培训、落实责任制等），三是加强社会监督，四是加大对违法行为的惩治力度。
建议国家尽早出台河道管理范围内建设项目管理更切实有效的办法，加强监管制约措施的研究，出台行之有效的制约措施，规范新形势下河道管理范围内建设项目的管理，确保河道防洪、环境、生态的安全。
4.结束语
我国河道管理由于历史及现实一系列原因，虽然自建国以来取得了显著成绩，但相距世界一些发达国家差距还很大。中国作为一个内陆河流众多的国家，河道管理任重而道远，需要全社会一道共同努力，不断进步，使河道更好地服务于全社会，强国富民，造福于全人类。