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摘要：核能安全保障是能源法研究的重点与热点问题之一。目前中国核能安全立法虽然初具规模，但既存在可操作性欠缺、法律责任规定强度过轻、核损害赔偿制度尚不完备等微观制度上的问题，又存在核能安全基本法缺位、单项支撑法律缺失、配套实施细则缺乏等宏观体系上的缺陷，无法有效满足核能安全保障工作的现实需要。为解决此问题，在微观层面应致力于完善覆盖“事前预防，事中控制，事后补救”各方面且内容切实可操作的核能安全保障法律制度；在宏观层面应致力于构建以《原子能法》统领，以《核物料法》《核设施法》《核应急法》《核损害赔偿法》等单项法律支撑，以相关法规和规章配套的核能安全保障法律体系。
关键词：核能安全；原子能法；核物料；核设施；核应急；核损害赔偿
2011年3月，日本里氏9.0级强震引发的福岛核危机再次让核能安全问题成为世界关注的焦点。核能高效、清洁、经济，无疑是解决世界能源问题、应对气候变化的理想能源。但是，发生核事故的风险，犹如悬挂在人们头上的达摩克利斯之剑，让人们对核能利用总是心怀疑虑。根据国务院批准的《核电中长期发展规划》，2005年至2020年中国计划新投产核电装机容量约2 300万千瓦，核电总装机容量将达到4 000万千瓦［1］。在如此大规模开发利用核能的背景下，如何保障安全显得至关重要。“科技加法律”是世界各国保障核能安全的通行做法，但中国现行核能安全立法既存在微观制度上的问题，又存在宏观体系上的缺陷，无法有效发挥法律在保障核能安全方面的应有作用。笔者欲就这些问题进行探讨，以期对完善中国核能安全保障法律制度与体系有所助益。
一、中国核能安全保障立法现状
（一）中国核能安全立法概况
中国核能安全立法起步于20世纪80年代，迄今已出台以《放射性污染防治法》为核心，覆盖核物料（核原料、核燃料、放射性废物）管制、核设施管理、核事故应急处置、核损害赔偿等多方面的一批法律、法规、规章以及其他规范性文件，核能安全立法初具规模。
2003年由全国人大常委会通过的《放射性污染防治法》是中国在核能安全领域的第一部法律，也是迄今唯一一部法律。该法确立了“预防为主、防治结合、严格管理、安全第一”的原则，引入了环境影响评价制度、“三同时”制度、许可证制度等基本制度，涉及放射性污染防治的监管，核设施、核技术利用、放射性矿物开发利用的放射性污染防治，放射性废物管理等多方面的内容，对于推动中国核能安全保障工作的开展有着重要的意义。
国务院制定的行政法规与有关部门出台的部门规章是目前中国核能安全立法 的主要组成部分，涵盖核事故预防、核事故应急等诸多方面的事项。核能利用的过程，简言之，就是开采核原料将其加工为核燃料，然后通过核设施予以利用，产生放射性废物的过程。为了预防核事故的发生，核原料、核燃料和核设施的安全均应予以保障，放射性废物应妥善处置。为此，国务院及有关部门相继出台了《核材料管制条例》（1987）、《核电厂运行安全规定》（1991）、《民用核安全设备监督管理条例》（2007）、《核电厂放射性废物管理安全规定》（1991）等行政法规和部门规章。在核应急方面，目前也已有《核电厂核事故应急管理条例》（1993）、《国家核应急预案》（第3版，2006）等立法规定。此外，由于中国核能安全立法尚不成熟，国务院及有关部门出台的规范性文件事实上也成为法律渊源之一。2007年6月，国务院向国家原子能机构发布《关于核事故损害赔偿责任问题的批复》，规定了核事故损害赔偿的责任主体、归责原则、免责事由、责任限额、财务保证与责任保险等事项，大致确定了中国的核损害赔偿制度。
核能安全地方性法规和规章，国际公约和双边协定都是中国核能安全立法的重要组成部分。中国部分省市已经出台了核能安全地方性法规和规章，如《广东省放射性废物管理办法》（2001）、《浙江省核电厂辐射环境保护条例》（2003）等。目前，中国已经缔结包括《核事故或辐射紧急情况援助公约》（1986年9月26日加入）、《核安全公约》（1994年6月17日加入）在内的多项核能安全国际公约和双边协定，致力于推动核能安全保障的国际合作。
html等保持一致，实现遏制核污染的需要［10］。
第二，合理设置赔偿责任限额。根据2007年国务院《关于核事故损害赔偿责任问题的批复》，中国核电站的营运者和乏燃料贮存、运输、后处理的营运者，对一次核事故所造成的损害最高赔偿额为3亿元人民币，其他经营者对一次核事故所造成的损害最高赔偿额为1亿元人民币。在美国，核电站及其相关装置的事故赔偿责任限额为94亿美元，中国台湾地区规定的核设施赔偿责任限额为新台币42亿元，但不包括利息及诉讼费用在内［11］。 两相比较，中国似应经过科学论证，提高赔偿责任限额，以免受害人得不到充分的救济。
第三，明确重大自然灾害是否是核损害赔偿责任的免责事由。早期的核损害赔偿公约，如《1963年核损害民事责任维也纳公约》规定如核事故由重大异常自然灾害导致，经营者可免责。随着核技术的发展，经营者在核设施选址及建造时，有能力充分考虑发生重大自然灾害的可能而采取措施以保安全，因此，再将重大自然灾害作为核损害赔偿免责事由便失去了正当性。《1997年维也纳议定书》将重大自然灾害从核损害赔偿免责事由中去除［12］。《侵权责任法》第70条的规定核损害赔偿的免责事由是“战争等情形”和“受害人故意”，应明确重大自然灾害不属于“战争等情形”之列。
第四，确立核损害赔偿强制责任保险制度，并将该制度与环境行政许可证制度挂钩，不办理强制责任保险就不颁发核设施经营相关许可证。中国已实行多年的机动车强制责任保险制度可为核损害赔偿强制责任保险制度的建立提供有益借鉴。
（二）中国核能安全保障宏观法律体系的完善
1．中国核能安全保障法律体系完善的总体思路
中国核能安全保障法律体系的完善的总体思路，是构建以核能安全保障基本法统领，以各方面的单项法律支撑，以有关法规和规章配套的法律体系。首先，应制定一部核能安全基本法。这部基本法确立事前预防、事中控制、事后补救各方面的基本原则和制度，其他下位法受基本法的影响与约束，与基本法保持逻辑与制度上的一致，将基本法确立的原则与制度落到实处。如美国1946年颁布了《核能源法》，日本1955年颁布《原子能基本法》［13］ 199-201。其次，在事前预防、事中控制、事后补救各方面都应制定一批效力层级较高的法律，向上作为核能安全基本法的支撑，向下作为各具体实施性的立法的依托，在整体上提高核能安全立法的权威与层次。如中国台湾地区制定了《放射性物料管理法》（2002）、《核子反应器设施管制法》（2003年）、《核子事故紧急应变法》（2003）、《核子损害赔偿法》（1971）等单项支撑法律。再次，根据核能安全基本法和各单项支撑法律规定的原则与制度，出台具体的实施细则、规定。这三个层级的立法相互联系，共同构成了核能安全保障法律体系的整体。
2．目前中国核能安全保障法律体系完善的具体要求
（1）及早制定作为核能安全基本法的《原子能法》。《原子能法》是中国境内所进行的核能研究、开发和利用活动的基本法律，其主要调整对象是在中国境内进行原子能研究、开发、利用过程中所形成的各种各样的社会关系［14］。《原子能法》的主要内容应包括总则（含立法目的，基本原则，核能利用安全监管机构及其职权等）；放射性矿物的勘察与采冶，放射性物质运输，核进出口，核设施的建设、运行与退役，放射性废物的处置，核辐射防护；核应急；核损害赔偿与环境整治，法律责任（违反该法的行政责任与刑事责任）；附则等［13］214-215。在这些内容中，总则部分规定的是基础性事项，核物料（核原料、核燃料、放射性废物）的管理和运输，核设施的管制以及核辐射防护，主要体现事前预防的要求；核应急体现的是事中控制的要求；核损害赔偿与环境整治主要规定事后补救的内容。鉴于《原子能法》为核能领域基本法的地位，其规定不可能过于详细，因而在立法技术的处理上可多采用委任性规定，将问题的具体解决交与下位的法律、法规和规章处理。
中国自20世纪80年代即已启动《原子能法》的立法，但由于其规范的事项覆盖范围广泛且复杂，加之其中牵涉多方利益难以协调，故时至今日仍未能出台。为了满足现实的需要，先行出台争议不大，专门规范核电开发安全的《核安全法》应是较为稳妥的做法。
（2）出台《核物料法》《核设施法》等核能安全单项支撑法律。当前，中国需由全国人大常委会在事前预防、事中控制、事后补救等方面制定一批专项法律，向上支撑核能安全基本法，向下统领现有法规、规章及其他规范性文件，以提升核能安全立法的整体层次。具体言之，在事前预防方面，应出台《核物料法》统领《核材料管制条例》（1987）、《核电厂放射性废物管理安全规定》（1991）等现有规定；出台《核设施法》统领《核电厂运行安全规定》（1991）、《民用核安全设备监督管理条例》（2007）等现有规定；新制定《核辐射防护法》。在事中控制方面，应制定《核应急法》统领《核电厂核事故应急管理条例》（1993）、《国家核应急预案》（2006）等现有规定。在事后补救方面，主要应制定《核损害赔偿法》。部分立法如果条件尚不成熟，可先由国务院制定行政法规，但立法机关应审视立法条件，及时将行政法规上升为法律。
（3）有计划地实施配套性立法。由于全国人大及其常委所制定法律规定较为原则，因此规定的具体落实则往往授权给下位的法规、规章处理。如《放射性污染防治法》第23条确立的核设施外围规划限制区制度，第45条确立的放射性固体废物处置收费制度，第46条确立的放射性固体废物贮存、处置资质许可证制度等，都有对国务院及其有关部门进行配套性立法，制定行政法规、规章的授权。一旦法律有对下位法立法的授权，有关职能负责部门应当及时编入立法规划，有计划、有步骤地制定上位法律规定的具体实施办法。
需要特别指出，实施上位法规定的地方性立法应结合地方的实际情况进行，体现地方特色，不应直接照搬上位法的有关规定而成为上位法的简单翻版。如核设施外围规划限制区制度，其实施必然是考虑当地的人口布局、地理环境等具体情况而因地制宜的，因而地方性立法应当就该制度的实施作出具有地方特色的规定。
四、结语
造成福岛核危机的这场“核震”给我们敲响了警钟：日本自1955年制定《原子能基本法》开始核安全立法，迄今核法律体系已较为完备，但其应对核危机的工作仍然存在种种问题而受到诟病。如果这样一场核危机发生在中国，我们的应对情况又会是怎么样？
当务之急，我们应居安而思危，未雨而绸缪，从微观法律制度和宏观法律体系两个层面完善中国核能安全保障立法。微观法律制度应覆盖“事前预防，事中控制，事后补救”各方面且要求内容较为完善，宏观法律体系应涵盖基本法、支撑法律、配套法规和规章，二者相互映衬，以求为核能安全提供坚实的法律保障。
参考文献：
［1］ 国家发展与改革委员会.核电中长期发展规划［EB/OL］.（2005-20-20）［2011-07-11］.http://www.sdpc.gov.cn/nyjt/nyzywx/W020071102337736707723.pdf.
［2］ 陈慈阳.环境法总论［M］.北京:中国政法大学出版社,2003:110.
［3］ 朱谦.环境法基本原理［M］.北京:知识产权出版社,2009:345-350.
［4］ 唐仙丽, 杨宇静.论中国突发性环境污染事故应急立法的完善［J］.重庆大学学报（社会科学版）,2005(6):114-117.
［5］ 张红卫.核能安全利用的法律制度分析［D］.青岛:中国海洋大学,2006:47.
［6］ 陈荣柱.核能事故损害赔偿与其保险之探讨［D］.高雄:高雄大学,2008:8-12.
［7］ 黄振中,赵秋雁,谭柏平.中国能源法学［M］.北京:法律出版社,2009:308.
［8］ 国家环境保护总局（环境保护部）.《放射性物质安全运输管理条例》的编制说明［EB/OL］. ［2011-03-16］.http://www.zhb.gov.cn/info/gw/bgth/200412/t20041231_ 63714.htm.
［9］ 张明杰.开放的政府——政府信息公开法律制度研究［M］.北京:中国政法大学出版社,2003:13.
［10］ 黄锡生,夏梓耀.论环境污染侵权中的环境损害［J］.海峡法学,2011(1):6-8.
［11］ 蔡先凤.论核损害民事责任中的责任限制原则［J］.法商研究,2006(1):85-86.
［12］ 蔡先凤.核损害民事责任研究［D］.武汉:武汉大学,2004:100.
［13］ 叶荣泗,吴钟珊.中国能源法律体系研究［M］.北京:中国电力出版社,2006.
［14］ 黄锡生,落志筠.中国核能利用立法现状及前瞻［J］.绿叶,2011(4):82-89.
关键词：核能安全；原子能法；核物料；核设施；核应急；核损害赔偿
2011年3月，日本里氏9.0级强震引发的福岛核危机再次让核能安全问题成为世界关注的焦点。核能高效、清洁、经济，无疑是解决世界能源问题、应对气候变化的理想能源。但是，发生核事故的风险，犹如悬挂在人们头上的达摩克利斯之剑，让人们对核能利用总是心怀疑虑。根据国务院批准的《核电中长期发展规划》，2005年至2020年中国计划新投产核电装机容量约2 300万千瓦，核电总装机容量将达到4 000万千瓦［1］。在如此大规模开发利用核能的背景下，如何保障安全显得至关重要。“科技加法律”是世界各国保障核能安全的通行做法，但中国现行核能安全立法既存在微观制度上的问题，又存在宏观体系上的缺陷，无法有效发挥法律在保障核能安全方面的应有作用。笔者欲就这些问题进行探讨，以期对完善中国核能安全保障法律制度与体系有所助益。
一、中国核能安全保障立法现状
（一）中国核能安全立法概况
中国核能安全立法起步于20世纪80年代，迄今已出台以《放射性污染防治法》为核心，覆盖核物料（核原料、核燃料、放射性废物）管制、核设施管理、核事故应急处置、核损害赔偿等多方面的一批法律、法规、规章以及其他规范性文件，核能安全立法初具规模。
2003年由全国人大常委会通过的《放射性污染防治法》是中国在核能安全领域的第一部法律，也是迄今唯一一部法律。该法确立了“预防为主、防治结合、严格管理、安全第一”的原则，引入了环境影响评价制度、“三同时”制度、许可证制度等基本制度，涉及放射性污染防治的监管，核设施、核技术利用、放射性矿物开发利用的放射性污染防治，放射性废物管理等多方面的内容，对于推动中国核能安全保障工作的开展有着重要的意义。
国务院制定的行政法规与有关部门出台的部门规章是目前中国核能安全立法 的主要组成部分，涵盖核事故预防、核事故应急等诸多方面的事项。核能利用的过程，简言之，就是开采核原料将其加工为核燃料，然后通过核设施予以利用，产生放射性废物的过程。为了预防核事故的发生，核原料、核燃料和核设施的安全均应予以保障，放射性废物应妥善处置。为此，国务院及有关部门相继出台了《核材料管制条例》（1987）、《核电厂运行安全规定》（1991）、《民用核安全设备监督管理条例》（2007）、《核电厂放射性废物管理安全规定》（1991）等行政法规和部门规章。在核应急方面，目前也已有《核电厂核事故应急管理条例》（1993）、《国家核应急预案》（第3版，2006）等立法规定。此外，由于中国核能安全立法尚不成熟，国务院及有关部门出台的规范性文件事实上也成为法律渊源之一。2007年6月，国务院向国家原子能机构发布《关于核事故损害赔偿责任问题的批复》，规定了核事故损害赔偿的责任主体、归责原则、免责事由、责任限额、财务保证与责任保险等事项，大致确定了中国的核损害赔偿制度。
核能安全地方性法规和规章，国际公约和双边协定都是中国核能安全立法的重要组成部分。中国部分省市已经出台了核能安全地方性法规和规章，如《广东省放射性废物管理办法》（2001）、《浙江省核电厂辐射环境保护条例》（2003）等。目前，中国已经缔结包括《核事故或辐射紧急情况援助公约》（1986年9月26日加入）、《核安全公约》（1994年6月17日加入）在内的多项核能安全国际公约和双边协定，致力于推动核能安全保障的国际合作。
html等保持一致，实现遏制核污染的需要［10］。
第二，合理设置赔偿责任限额。根据2007年国务院《关于核事故损害赔偿责任问题的批复》，中国核电站的营运者和乏燃料贮存、运输、后处理的营运者，对一次核事故所造成的损害最高赔偿额为3亿元人民币，其他经营者对一次核事故所造成的损害最高赔偿额为1亿元人民币。在美国，核电站及其相关装置的事故赔偿责任限额为94亿美元，中国台湾地区规定的核设施赔偿责任限额为新台币42亿元，但不包括利息及诉讼费用在内［11］。 两相比较，中国似应经过科学论证，提高赔偿责任限额，以免受害人得不到充分的救济。
第三，明确重大自然灾害是否是核损害赔偿责任的免责事由。早期的核损害赔偿公约，如《1963年核损害民事责任维也纳公约》规定如核事故由重大异常自然灾害导致，经营者可免责。随着核技术的发展，经营者在核设施选址及建造时，有能力充分考虑发生重大自然灾害的可能而采取措施以保安全，因此，再将重大自然灾害作为核损害赔偿免责事由便失去了正当性。《1997年维也纳议定书》将重大自然灾害从核损害赔偿免责事由中去除［12］。《侵权责任法》第70条的规定核损害赔偿的免责事由是“战争等情形”和“受害人故意”，应明确重大自然灾害不属于“战争等情形”之列。
第四，确立核损害赔偿强制责任保险制度，并将该制度与环境行政许可证制度挂钩，不办理强制责任保险就不颁发核设施经营相关许可证。中国已实行多年的机动车强制责任保险制度可为核损害赔偿强制责任保险制度的建立提供有益借鉴。
（二）中国核能安全保障宏观法律体系的完善
1．中国核能安全保障法律体系完善的总体思路
中国核能安全保障法律体系的完善的总体思路，是构建以核能安全保障基本法统领，以各方面的单项法律支撑，以有关法规和规章配套的法律体系。首先，应制定一部核能安全基本法。这部基本法确立事前预防、事中控制、事后补救各方面的基本原则和制度，其他下位法受基本法的影响与约束，与基本法保持逻辑与制度上的一致，将基本法确立的原则与制度落到实处。如美国1946年颁布了《核能源法》，日本1955年颁布《原子能基本法》［13］ 199-201。其次，在事前预防、事中控制、事后补救各方面都应制定一批效力层级较高的法律，向上作为核能安全基本法的支撑，向下作为各具体实施性的立法的依托，在整体上提高核能安全立法的权威与层次。如中国台湾地区制定了《放射性物料管理法》（2002）、《核子反应器设施管制法》（2003年）、《核子事故紧急应变法》（2003）、《核子损害赔偿法》（1971）等单项支撑法律。再次，根据核能安全基本法和各单项支撑法律规定的原则与制度，出台具体的实施细则、规定。这三个层级的立法相互联系，共同构成了核能安全保障法律体系的整体。
2．目前中国核能安全保障法律体系完善的具体要求
（1）及早制定作为核能安全基本法的《原子能法》。《原子能法》是中国境内所进行的核能研究、开发和利用活动的基本法律，其主要调整对象是在中国境内进行原子能研究、开发、利用过程中所形成的各种各样的社会关系［14］。《原子能法》的主要内容应包括总则（含立法目的，基本原则，核能利用安全监管机构及其职权等）；放射性矿物的勘察与采冶，放射性物质运输，核进出口，核设施的建设、运行与退役，放射性废物的处置，核辐射防护；核应急；核损害赔偿与环境整治，法律责任（违反该法的行政责任与刑事责任）；附则等［13］214-215。在这些内容中，总则部分规定的是基础性事项，核物料（核原料、核燃料、放射性废物）的管理和运输，核设施的管制以及核辐射防护，主要体现事前预防的要求；核应急体现的是事中控制的要求；核损害赔偿与环境整治主要规定事后补救的内容。鉴于《原子能法》为核能领域基本法的地位，其规定不可能过于详细，因而在立法技术的处理上可多采用委任性规定，将问题的具体解决交与下位的法律、法规和规章处理。
中国自20世纪80年代即已启动《原子能法》的立法，但由于其规范的事项覆盖范围广泛且复杂，加之其中牵涉多方利益难以协调，故时至今日仍未能出台。为了满足现实的需要，先行出台争议不大，专门规范核电开发安全的《核安全法》应是较为稳妥的做法。
（2）出台《核物料法》《核设施法》等核能安全单项支撑法律。当前，中国需由全国人大常委会在事前预防、事中控制、事后补救等方面制定一批专项法律，向上支撑核能安全基本法，向下统领现有法规、规章及其他规范性文件，以提升核能安全立法的整体层次。具体言之，在事前预防方面，应出台《核物料法》统领《核材料管制条例》（1987）、《核电厂放射性废物管理安全规定》（1991）等现有规定；出台《核设施法》统领《核电厂运行安全规定》（1991）、《民用核安全设备监督管理条例》（2007）等现有规定；新制定《核辐射防护法》。在事中控制方面，应制定《核应急法》统领《核电厂核事故应急管理条例》（1993）、《国家核应急预案》（2006）等现有规定。在事后补救方面，主要应制定《核损害赔偿法》。部分立法如果条件尚不成熟，可先由国务院制定行政法规，但立法机关应审视立法条件，及时将行政法规上升为法律。
（3）有计划地实施配套性立法。由于全国人大及其常委所制定法律规定较为原则，因此规定的具体落实则往往授权给下位的法规、规章处理。如《放射性污染防治法》第23条确立的核设施外围规划限制区制度，第45条确立的放射性固体废物处置收费制度，第46条确立的放射性固体废物贮存、处置资质许可证制度等，都有对国务院及其有关部门进行配套性立法，制定行政法规、规章的授权。一旦法律有对下位法立法的授权，有关职能负责部门应当及时编入立法规划，有计划、有步骤地制定上位法律规定的具体实施办法。
需要特别指出，实施上位法规定的地方性立法应结合地方的实际情况进行，体现地方特色，不应直接照搬上位法的有关规定而成为上位法的简单翻版。如核设施外围规划限制区制度，其实施必然是考虑当地的人口布局、地理环境等具体情况而因地制宜的，因而地方性立法应当就该制度的实施作出具有地方特色的规定。
四、结语
造成福岛核危机的这场“核震”给我们敲响了警钟：日本自1955年制定《原子能基本法》开始核安全立法，迄今核法律体系已较为完备，但其应对核危机的工作仍然存在种种问题而受到诟病。如果这样一场核危机发生在中国，我们的应对情况又会是怎么样？
当务之急，我们应居安而思危，未雨而绸缪，从微观法律制度和宏观法律体系两个层面完善中国核能安全保障立法。微观法律制度应覆盖“事前预防，事中控制，事后补救”各方面且要求内容较为完善，宏观法律体系应涵盖基本法、支撑法律、配套法规和规章，二者相互映衬，以求为核能安全提供坚实的法律保障。
参考文献：
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