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在经济全球化、国际化经营的大背景下,中国企业在走出去的过程中,除了承担商业风险,还必然要面临和承担许多国外政治风险。
1979年8月,国务院提出“出国办企业”,从而拉开了中国企业对外直接投资的序幕。党的十六大报告指出:“实施‘走出去’战略是对外开放新阶段的重大举措”,并进一步明确要求,要“通过市场和政策引导,发展具有国际竞争力的大公司大企业集团”,“鼓励和支持有比较优势的各种所有制企业对外投资,带动商品和劳务出口,形成一批有实力的跨国企业和著名品牌”。
从2000～2004年,中国年批准海外投资企业的平均增长率为33.01%,比“九五”期间提高了12.35个百分点。从2000年～2005年,年批准海外投资额的平均增长率为56.36%。
中国企业对外投资的特点
中国企业走出去的发展趋势具有以下几个特点:
第一,对外投资呈加快发展趋势,规模持续扩大。据商务部统计,2002～2007年,我国累计对外直接投资净额达到597亿美元,年均增速高达60%。中国是发展中国家吸收外商投资最多,同时也是对外投资最多的国家。
第二,通过收购、兼并实现的直接投资占投资额量的大部分。2006年,通过收购、兼并实现的非金融类直接投资为70亿美元,金融类为12亿美元,占当年投资资金流量的39%。2007年中国对外直接投资265亿美元,其中非金融类投资248亿美元,占93%,2008年非金融类对外直接投资占85%。
第三,对外投资形式多样,行业分布广泛。中国企业“走出去”过程中,学习借鉴了国际经验,既有通过收购兼并,也有与当地企业合资及第三国企业联合投资,代资承包工程等方式,2006年,中国对外直接投资中流向采矿业的有85.4亿美元,占40%;流向商业服务业的45.2亿,占21.4%,交通运输占13.8亿美元,占6.5%。
第四,一大批大型企业通过专业化、集约化和规模化的跨国经营,在更大范围内优化资源配置,在“走出去”过程中形成优势。中石油、中海油、中远等一批中国企业在“走出去”的过程中取得了令人瞩目的成就。
另据普华永道新近发布的调查报告测算,2009年中国海外投资交易达166宗,交易金额约335亿美元,为2008年的3倍,也超过了国际金融危机前2007年的水平。“走出去”战略取得了积极的成果。但是,随着中国企业越来越多的走出去的行为,也产生了许多国外政治风险。
如何衡量国外政政治风险?
关于“国外政治风险”的概念早已有之,西方银行投资时往往有 “好”国家与“坏”国家区分,并由此产生了所谓的“国家风险评估”理论,比如,美国人斯特芬·罗伯克(Stefan H.Robock)在1971 年的一篇甚有影响的论文——《政治风险:识别与评估》中就指出,国际经营中政治风险存在于(1)经营环境中出现的一些不连续性;(2)这些不连续性难以预料;(3)它们由政治变化所带来的。经营环境中的这些变化必须具有对某家企业的利润或其他目标有重大影响的潜在可能性时才构成“风险”。杰夫利·西蒙(Jeffreg D.Simon) 则在其1982年发表的《政治风险评估:过去的倾向和未来的展望》论文中认为“政治风险可视为政府的亦或社会的行动与政策,或源于东道国或源于其外,对有选择的或者大多数国外经营与投资产生不利影响。”Jeffrey D.Simon认为,“政治风险可被视为政府的或社会的行动与政策,或者导源于东道国内或者导源于东道国外,对挑选的一批或大多数外国经营业务与投资产生反面影响。”
在国内,也有学者指出,国外政治风险是指“环绕某一国际项目或企业的设定经营结果(收入、成本、利润、市场份额、经营的连续性等) 而可能源自于东道国政治、政策、亦或外汇制度的不稳定性的非市场不确定变化”,或指“在跨国经营的活动中,由于东道国政府政策的不稳定性以及干预经济的行为,导致该国外国投资者投资价值遭受损失的不确定性”,或者指 “因东道国政局动荡、民族或宗教派别冲突、战争及各项经济政策的变化等因素,给投资者造成经济损失的可能性。”
如何衡量国外政治风险也有不少研究成果,这些成果指出了四种比较具体的衡量国外政治风险的指标或指数,应用比较广泛的有以下四种:第一,宏观社会政治模型(The Macro-sociopolitical Models)。MSP模型的核心是将政治不稳定解释成各种经济的、意识形态的及社会力量的综合作用。第二,丁氏渐逝需求模型(The Ting Obsolescing Demand Model)。此模型考虑了渐逝协议现象以及非工业化国家建立行业政策和投资管理体制的趋势。这个模型认为越来越多的国家加速工业化并专注于经济发展。因此,没收和国有化等暴力风险将逐渐变得罕见。第三,政治制度稳定指数。该指数旨在为政治风险提供一个定量分析框架。它由三个分指数构成:国家的社会经济特征指数、社会冲突指数和政府作用指数,其中社会冲突指数有三个分量:社会不安定、国内暴乱和统治危机。这些指数分别根据各类指标测定,从年鉴或政府文件等出版物中获得。第四,政治风险指数。政治风险指数动态考量不同国家经营环境的现状以及未来5年后和10年后的情况。它先选定一套能够灵活加权的关键因素,再由专长于政治科学而不是商务的常设专家组对评估国家多项因素以国际企业的角度评分,汇总各因素的评分即得该国政治风险指数。
我国企业对外直接投资的战略和模式
对这些国外政治风险的研究的对象,过去多以西方跨国企业的行为为主,现在则有了“中国企业的国外政治风险”的新案例。
与其他对外直接投资的国家相比较,我国企业对外直接投资的战略和模式有其鲜明的特点和显著区别,表现在: (1)国有或国有控股企业是OFDI(对外直接投资)的主体。截至2007年末,中央企业OFDI存量占中国OFDI存量的比重超过80%,2006年,国有企业在对外直接存量中占到了81%。OFDI的海外资产规模前10大企业均为国有或国有控股企业。
(2)资源能源寻求型和市场扩张式OFDI占较大比重。截至2007年底,石油、矿产开采类OFDI存量占23.9%,商业服务类OFDI存量占25.9%,批发零售类OFDI存量占17.3%,交通物流类OFDI存量占10.1%,制造业类OFDI存量占10%。中国企业的OFDI具有较强的政策促动性,尤其是国企表现更为明显,还体现在OFDI的产业选择上没有显现我国的产业优势,在OFDI模式上过于单一。
(3)据不完全统计,至2006年,外交部参与处理的各类中国人海外安全事件已超过30,000起。截至2006年12月25日,至少有558名中国公民在海外被羁押(158人)或受当地社会动乱波及(400人);至少有37人在76起凶案(抢劫、偷盗、枪击)中丧生,至少有42人受伤。在这其中,主要受冲击的人员都在大型国有企业,现将遭遇的主要政治劫持事件整理如表1。
(4)在中国企业“走出去”的过程中,主要领域集中在资源、能源和通信服务业为主,主要的投资金额均有几单集中的大型投资项目带动,其中包括像2008年中铝联合美铝收购力拓12%股权,工行55亿完成收购南非标准银行20%的股份等等,都表现出国有企业在“走出去”过程中占有主流地位。据普华永道的一份调查报告指出,2009年进行海外“抄底”的企业中,主力军是国有企业,特别是央企。
因此,国有企业控股或者参股企业在“走出去”过程中所遭遇到的政治风险,更能说明中国企业国外政治风险的要义。
如何防范国外政治风险:中海油收购尤尼科案例分析
在如何防范国外政治风险领域,中国海洋石油总公司收购美国尤尼科石油公司事件具有典型的意义。
中国海洋石油总公司(CNOOC,以下简称中海油)是中国最大的国家石油公司之一,是中国最大的海上油气生产商。自成立以来,中国海油保持了良好的发展态势,由一家单纯从事油气开采的上游公司,发展成为主业突出、产业链完整的综合型能源集团,形成了上游(石油勘探、开发、生产及销售)、中下游(天然气及发电、化工、炼化、化肥)、专业技术服务(油田服务、海油工程、综合服务)、金融服务以及新能源等产业板块。
尤尼科石油公司(Unocal Corporation,以下简称尤尼科)是一家以原油和天然气勘探开发为主的公司,总部设在美国加州,距今已有115年的历史,员工数量为6600人左右。经过100多年的发展,尤尼科目前业务包括北美和国际原油及天然气开采、物探、天然气及管网建设、贸易、采矿及房地产等业务。其中原油及天然气开采业务是尤尼科的主营业务。截至2004年底,公司总收入为82.04亿美元,净利润为12.08亿美元,公司总资产达131亿美元,在美国油气巨头中排名第九。
2005年1月7日,尤尼科挂牌出售,中海油计划出价130亿美元、全现金购买。3月初中海油开始与尤尼科高层接触,并向尤尼科提交了“无约束力报价”。尤尼科当时的市值还不到百亿美元。但很快,随着国际原油价格飙升,尤尼科股价迅速上涨,中海油内部对这一收购看法出现分歧。在中海油意见还没有统一之时,美国第二大石油公司雪佛龙4月宣布以160亿美元加股票的形式收购尤尼科,收购计划包括25%的现金(44亿美元)、75%的股票交换,以及接收尤尼科的16亿美元债务。6月10日,美国联邦贸易委员会批准雪佛龙的收购计划。6月17日,美国联邦众议员查德·庞勃(Richard Pombo)和邓肯·亨特(Duncan Hunter)致函布什总统,要求以国家安全为由全面审议中海油收购尤尼科的计划。中海油收购难度加大。7月20日,尤尼科董事会决定接受雪佛龙公司加价之后的报价,并推荐给股东大会。2005年8月2日,中海油宣布撤回收购尤尼科的报价。至此,这场长达8个月之久,中国迄今为止涉及金额最多、规模最大的海外收购,以中海油的主动退出而告终。
中海油收购尤尼科失利,主要是对海外政治风险估计不足。具体来说,有以下几点:
(1)目标企业所在国的政治障碍是竞购失败的最主要原因在中海油提出收购案时,东道国美国的政治反应尤为强烈。收购交易宣布后,在美国出现了前所未有的政治上的反对声音,甚至要取消或更改美国外国投资委员会多年来行之有效的程序。中国经济的崛起和壮大,使视中国为强大竞争对手的美方感到无比担心和恐惧。尤其是这笔收购涉及到国家经济安全的能源行业,触动了美国人最敏感的能源神经,也很自然被贴上中国实施能源走出去战略的标签,这些都导致美国一些公众和政府机构的警惕。美国能源部长、财政部长先后表示美国政府出于国家安全考虑,要严格审查这起收购案。接着美国参众两院通过了能源法案新增条款,要求政府在120天内对中国的能源状况进行研究,研究报告出台21天后,才能够批准中海油对尤尼科的收购。这一法案的通过基本排除了中海油竞购成功的可能。由此可见,目标企业所在国国内的政治和政策障碍,是这次中海油公司并购美国尤尼科公司失败的最主要原因。
(2)制度环境差异。中美两国的政治制度与经济体制存在根本差异,两国公司之间的收购活动不可避免地伴随有政治风险,收购过程也更加艰难。另外,中海油国有企业的身份使其收购目的令人生疑:到底是接受母公司的财政支持,完成中国石油的战略任务;还是以上市公司的身份,完全市场化地参与收购。美方始终认为这起收购是国家行为,所以采取政治手段横加干涉,使得中海油最终迫于强大的政治压力退出收购。
(3)国企背景被泛政治化。中国政府与国有企业之间不透明的关系则是竞购失败的一个不可忽略原因。中海油对尤尼科的竞购引起了华盛顿的激烈反应。中海油是一家香港上市公司,70%的股份归未上市的母公司所有,母公司的全部股份则为一个中央政府机构所有。这个机构就是国务院国有资产监督管理委员会(简称国资委),它是中国政府认定的“战略”行业中的约190家主要企业的控股股东。这种关系足以让许多人相信,中国海洋石油公司不过是中国政府的一个部门。此外,中海油严重依赖国有母公司提供的补贴,这不可避免地令人质疑其独立性。由于中国政府和企业的关系复杂而含糊不清,因而使外国政界和竞购对手有了合理原因,来强烈反对中国国有企业收购外国公司。
海外“中国因素”给中国企业带来的风险
尤尼斯收购失败只是中国企业走出去过程中的一个较为典型的案例。除此之外的国外政治风险可以从表2说明:
如果说几乎所有的企业都可能会碰到这些风险之外,对于中国来说,还有一个特殊的政治风险,就是中国企业受到“中国因素”的影响会比其他国家的影响更大。
在改革开放的三十多年时间里,中国先是实行开放政策,接着是与世界经济“接轨”,一方面改革经济运行机制与体制,使其适应世界经济体系;另一方面是加入世界贸易组织等国际经济组织,融入世界经济体系;当外部世界突然发现中国企业越来越多地现身国际商业市场和资本市场、中国学生和旅游者越来越多地出现在各国的高等学府时,“中国因素”便成了一个热门话题。美国和欧洲国家为约束中国而颁布的一些新的规则不能被中国所接受,而同时,中国对国际事务的干预力度也在逐渐加强,不会轻易附和西方决策国的意见,甚至还会做出相反的政治表态。在“走出去”的实施过程中,中国企业的收购和投资行为也引来了非难和歧视。
海外的“中国因素”给中国企业带来的风险,具体表现在以下四点:
(1)“中国因素”与地区冲突、恐怖主义相结合。比较突出的是在伊拉克、阿富汗、巴基斯坦、尼日利亚、埃塞俄比亚、苏丹等国,针对中国人员与机构的袭击和绑架事件,这些国家的恐怖和极端分子为了达到政治目的,造成一定声势,不惜进行恐怖主义的活动,威胁了在那些地方经营的中国企业和人员的安全。以巴基斯坦为例,在政治上巴基斯坦与中国一直保持着友好关系,这也成为反巴基斯坦政府的极端组织屡屡袭击中国人的原因之一。
(2)“中国因素”与“中国威胁论”、“反华排华”相结合。西方一些政府和许多别有用心的人把失业、高油价怪罪于中国的经济高速发展,出现了“中国威胁论”。而中国企业海外经营往往过分追求纯粹的经济利益,不注重建立本土化的公共关系,很少实施本土化的经营战略,很容易引起“排华”情绪,导致绑架人质、敲诈勒索、获取高额赎金等事件的发生。比如印度尼西亚发生的“反华潮”,欧洲极右翼分子针对中国人的暴力事件。菲律宾、马来西亚和越南等一些东南亚国家也存在严重的“排华”情绪,当地华人屡遭武装分子的袭击,给在这些地区开展投资经营活动的中国企业造成极大损失。
(3)“中国因素”与地缘政治相结合,受到第三国的干预。第三国干预风险包括第三国施加东道国压力或者是第三国政府直接采取制裁措施的风险。比较突出的案例是当中石油筹备海外上市赴纽约路演时,美国一些政治势力致函各大投资基金,以中石油在“邪恶国家”苏丹开发石油为由要求基金经理们抵制中石油,并在美国国会提出了正式的议案。2004 年初中石化集团参与竞标伊朗油田时,也受到了美国的阻挠。
(4)投资目的国人民对“中国因素”的认知。在阿拉伯或者巴基斯坦地区或者国家,这些地方的绝大多数人民对中国抱有好感,这样则会增加企业在这些地区经营的便利;而相反,一些对中国或者意识形态仇恨的国家人民,则会对来自中国的企业不报好感。有些国家的领导人的“中国认知”还可以直接决定企业经营环境的好坏,在对中国有好感的政治领导人治理下,中国企业更容易在这些国家经营管理。
从企业、政府、国际三个方面层面防范国外政治风险
中国企业“走出去”在面对上述国外政治风险的时候,要减小甚至消除政治风险,本文作者认为所采取的防范措施主要应包括三个方面,即从企业本身防范,政府层次的配套措施和国际层面的预防。
第一,在“走出去”前做好充分的政治风险的评估工作。“‘内向型’的企业自然不用太在乎其他国家的政治、经济、文化和历史,但对于‘走出去’的企业就另当别论。而由于这些年对人文社会科学的轻视,中国对他国的政治、经济、文化与历史的研究又是恰恰目前极为不利的。” 所以加强对投资目的国政治背景的研究很有必要,在项目实施前,应分析判定目标国的总体政治形势,据此筛选相对适宜的东道国。
第二,建立有效的监控、预警政治因素变动的机制。监控社会政治因素的变动是一个连续不断的过程,即使出现突变,也是各种矛盾长期积累的结果。因此,建立一个监控和预警系统,跟踪东道国及相关国家的政治形势变化是很有必要的。有效的监控系统能够使跨国公司在政治风险到来之前赢得时间,在机遇到来时,采取果断措施规避风险。同时应该做好政府间的协调工作,这在预防或是发生政治风险后都是一个保障。
第三,购买关于防御政治风险的保险。几乎所有发达国家有旨在保护本国企业在海外投资安全的保险机构。海外投资保险是指跨国公司以购买投资保险和担保的形式,将政治风险转嫁给保险公司。在美国,承担投资保险和担保的是海外私人投资公司(OPIC)。它承担的政治风险有四种:①货币不可兑换;②没收;③战争、革命、暴乱和内战;④政治暴力事件。中国在政策性出口信用保险与海外投资保证方面的承保机构是中国出口信用保险公司。购买保险是中国企业“走出去”降低政治风险更为经济的一条选择。
第四,注重与当地融合和本土化。中国企业在“走出去”的过程中,往往没有注意到当地的经济民生发展,较少雇用当地员工,导致企业经营和当地发展不一致。如果中国跨国企业能加强与东道国各界利益上的融合,那么产生政治风险的可能性就会降低。
但是,仅有企业层次的防范还不够,还应有政府层面的防范措施,这些措施包括:
第一,在“走出去”的进程中,中国政府对中国企业、公民在海外的经营状况和安全问题不但给与了高度关注,而且都在不断的进步探索中。在机构设置方面,外交部专门设立了“涉外安全事务司”,专门处理涉及中国公民海外安全方面的问题。政府相关部门根据我国外交政策方针及对外发展战略,对各国投资环境进行了细致的分析,同时把有关信息向国内企业进行了通报并提供及时的有针对性地指导。
虽然中国还没有专门的政治风险评估机构,但是有政府背景的中国出口信用保险公司在这方面做了很重要的工作,发布了我国首部《国家风险分析报告》,“标志着我国国家风险分析体系的正式建立,为我国境外投资企业进行风险的识别、评估提供了科学的参考依据。”
第二,鼓励民营企业“走出去”。迄今,国有或国有控股企业是中国海外投资的绝对主导力量。这种特定的投资主体结构不仅在海外投资中存在颇为严重的国有资产流失问题,而且效率问题和遭遇到的政治风险更突出。由于认为民营企业的效率高于国有企业,近来中国学者普遍主张鼓励民营企业先“走出去”,改变目前国有企业主导海外投资的局面,甚至有著名经济学家主张对外投资应以私营企业为主。
除了以上理由外,还需要考量的是以国有企业为主的投资结构会增加海外投资的政治风险水平。因为一些国家会认为中国国有企业并非完全基于市场行为而进行经营,其往往体现了政府意志,从而对我国企业“走出去”横加干涉,更为严重的方法是禁止投资贸易,因而改善这种投资主体结构,推动民营、私营企业“走出去”,从事海外投资有助于缓解或避免发生某些政治风险。
以中海油收购尤尼科公司为例,美国政府和民众往往认为作为国有企业的中海油的收购行动背后体现的是中国政府的意志,因而在收购过程中遭遇了很多不必要的审查和非难。随着中国国有资产管理体制改革、国有资产战略性重组的深化及民营经济的壮大,目前“国重民轻”的投资主体结构必将发生变化。中国民营企业“走出去”必将是一个崭新的浪潮。
第三,在建立政府保障企业投资安全的体系中,健全立法保障内容。我国现有领事保护的相关法律依据主要有两方面:一是与外国签订的领事条约和参加的国际公约;二是国内法,包括国籍法、继承法、《中国公民出入境管理法》、海商法等。但这种领事保护本身是有限度的,因为使领馆在驻在国没有行政权力,更无司法权力,也不能干涉他国司法主权。因此,推动领事保护法制化,可以让更多在外企业遵循依法办事的原则,对企业在东道国合法经营和依法受保护至关重要。
由于政治风险的成因和作用结果可能涉及了国家间的关系,国际体系的机制等方面,所以企业在投资过程中,也要注意国际层面的预防措施。
第一,要利用有关防范及处置海外投资政治风险的国际法制。战后国际社会在建立防范及处置海外投资政治风险的国际法制的成果主要有三个方面:①根据ICSID公约建立的投资争端解决机制;②根据MIGA公约建立的政治风险保险机制;③根据WTO协定建立的贸易争端解决机制。在当今国际社会处于无政府状态并且强权政治若隐若现的情况下,国际法对处于发展中国家的中国维护合法权益总体上是有利的。加入和合理运用以上国际条约,对于中国企业在世界范围内防范政治风险也是可取的,运用好这些国际条约,可以尽可能把企业运营中碰到的问题归于纯粹的经济上来,摒除过多的政治因素的影响。
第二,通过国家间协商或者政治领导人会议解决争端。两国或者多国间出现企业经济纠纷,或是因为一些政治因素导致企业经营困难的情况下,展开国家间领导人或者多国领导人会议交流沟通是另一种实际且效益更大的国际间防御政治风险的举措。通常情况下,当两国关系良好或者国家领导人之间关系良好,在发生政治因素影响企业经营的事件时,是比较容易解决问题的。在一些非洲或者亚洲国家,中国企业在投资过程中经常会采取先通过政府协商或者政府接触来获取经营上的优势,而在发生经济问题时,也会采取政府间沟通来解决。比如中俄在石油运输线路上的争议和中澳能源争端过程中,两国通过国家领导人协商来解决争端。
1979年8月,国务院提出“出国办企业”,从而拉开了中国企业对外直接投资的序幕。党的十六大报告指出:“实施‘走出去’战略是对外开放新阶段的重大举措”,并进一步明确要求,要“通过市场和政策引导,发展具有国际竞争力的大公司大企业集团”,“鼓励和支持有比较优势的各种所有制企业对外投资,带动商品和劳务出口,形成一批有实力的跨国企业和著名品牌”。
从2000～2004年,中国年批准海外投资企业的平均增长率为33.01%,比“九五”期间提高了12.35个百分点。从2000年～2005年,年批准海外投资额的平均增长率为56.36%。
中国企业对外投资的特点
中国企业走出去的发展趋势具有以下几个特点:
第一,对外投资呈加快发展趋势,规模持续扩大。据商务部统计,2002～2007年,我国累计对外直接投资净额达到597亿美元,年均增速高达60%。中国是发展中国家吸收外商投资最多,同时也是对外投资最多的国家。
第二,通过收购、兼并实现的直接投资占投资额量的大部分。2006年,通过收购、兼并实现的非金融类直接投资为70亿美元,金融类为12亿美元,占当年投资资金流量的39%。2007年中国对外直接投资265亿美元,其中非金融类投资248亿美元,占93%,2008年非金融类对外直接投资占85%。
第三,对外投资形式多样,行业分布广泛。中国企业“走出去”过程中,学习借鉴了国际经验,既有通过收购兼并,也有与当地企业合资及第三国企业联合投资,代资承包工程等方式,2006年,中国对外直接投资中流向采矿业的有85.4亿美元,占40%;流向商业服务业的45.2亿,占21.4%,交通运输占13.8亿美元,占6.5%。
第四,一大批大型企业通过专业化、集约化和规模化的跨国经营,在更大范围内优化资源配置,在“走出去”过程中形成优势。中石油、中海油、中远等一批中国企业在“走出去”的过程中取得了令人瞩目的成就。
另据普华永道新近发布的调查报告测算,2009年中国海外投资交易达166宗,交易金额约335亿美元,为2008年的3倍,也超过了国际金融危机前2007年的水平。“走出去”战略取得了积极的成果。但是,随着中国企业越来越多的走出去的行为,也产生了许多国外政治风险。
如何衡量国外政政治风险?
关于“国外政治风险”的概念早已有之,西方银行投资时往往有 “好”国家与“坏”国家区分,并由此产生了所谓的“国家风险评估”理论,比如,美国人斯特芬·罗伯克(Stefan H.Robock)在1971 年的一篇甚有影响的论文——《政治风险:识别与评估》中就指出,国际经营中政治风险存在于(1)经营环境中出现的一些不连续性;(2)这些不连续性难以预料;(3)它们由政治变化所带来的。经营环境中的这些变化必须具有对某家企业的利润或其他目标有重大影响的潜在可能性时才构成“风险”。杰夫利·西蒙(Jeffreg D.Simon) 则在其1982年发表的《政治风险评估:过去的倾向和未来的展望》论文中认为“政治风险可视为政府的亦或社会的行动与政策,或源于东道国或源于其外,对有选择的或者大多数国外经营与投资产生不利影响。”Jeffrey D.Simon认为,“政治风险可被视为政府的或社会的行动与政策,或者导源于东道国内或者导源于东道国外,对挑选的一批或大多数外国经营业务与投资产生反面影响。”
在国内,也有学者指出,国外政治风险是指“环绕某一国际项目或企业的设定经营结果(收入、成本、利润、市场份额、经营的连续性等) 而可能源自于东道国政治、政策、亦或外汇制度的不稳定性的非市场不确定变化”,或指“在跨国经营的活动中,由于东道国政府政策的不稳定性以及干预经济的行为,导致该国外国投资者投资价值遭受损失的不确定性”,或者指 “因东道国政局动荡、民族或宗教派别冲突、战争及各项经济政策的变化等因素,给投资者造成经济损失的可能性。”
如何衡量国外政治风险也有不少研究成果,这些成果指出了四种比较具体的衡量国外政治风险的指标或指数,应用比较广泛的有以下四种:第一,宏观社会政治模型(The Macro-sociopolitical Models)。MSP模型的核心是将政治不稳定解释成各种经济的、意识形态的及社会力量的综合作用。第二,丁氏渐逝需求模型(The Ting Obsolescing Demand Model)。此模型考虑了渐逝协议现象以及非工业化国家建立行业政策和投资管理体制的趋势。这个模型认为越来越多的国家加速工业化并专注于经济发展。因此,没收和国有化等暴力风险将逐渐变得罕见。第三,政治制度稳定指数。该指数旨在为政治风险提供一个定量分析框架。它由三个分指数构成:国家的社会经济特征指数、社会冲突指数和政府作用指数,其中社会冲突指数有三个分量:社会不安定、国内暴乱和统治危机。这些指数分别根据各类指标测定,从年鉴或政府文件等出版物中获得。第四,政治风险指数。政治风险指数动态考量不同国家经营环境的现状以及未来5年后和10年后的情况。它先选定一套能够灵活加权的关键因素,再由专长于政治科学而不是商务的常设专家组对评估国家多项因素以国际企业的角度评分,汇总各因素的评分即得该国政治风险指数。
我国企业对外直接投资的战略和模式
对这些国外政治风险的研究的对象,过去多以西方跨国企业的行为为主,现在则有了“中国企业的国外政治风险”的新案例。
与其他对外直接投资的国家相比较,我国企业对外直接投资的战略和模式有其鲜明的特点和显著区别,表现在: (1)国有或国有控股企业是OFDI(对外直接投资)的主体。截至2007年末,中央企业OFDI存量占中国OFDI存量的比重超过80%,2006年,国有企业在对外直接存量中占到了81%。OFDI的海外资产规模前10大企业均为国有或国有控股企业。
(2)资源能源寻求型和市场扩张式OFDI占较大比重。截至2007年底,石油、矿产开采类OFDI存量占23.9%,商业服务类OFDI存量占25.9%,批发零售类OFDI存量占17.3%,交通物流类OFDI存量占10.1%,制造业类OFDI存量占10%。中国企业的OFDI具有较强的政策促动性,尤其是国企表现更为明显,还体现在OFDI的产业选择上没有显现我国的产业优势,在OFDI模式上过于单一。
(3)据不完全统计,至2006年,外交部参与处理的各类中国人海外安全事件已超过30,000起。截至2006年12月25日,至少有558名中国公民在海外被羁押(158人)或受当地社会动乱波及(400人);至少有37人在76起凶案(抢劫、偷盗、枪击)中丧生,至少有42人受伤。在这其中,主要受冲击的人员都在大型国有企业,现将遭遇的主要政治劫持事件整理如表1。
(4)在中国企业“走出去”的过程中,主要领域集中在资源、能源和通信服务业为主,主要的投资金额均有几单集中的大型投资项目带动,其中包括像2008年中铝联合美铝收购力拓12%股权,工行55亿完成收购南非标准银行20%的股份等等,都表现出国有企业在“走出去”过程中占有主流地位。据普华永道的一份调查报告指出,2009年进行海外“抄底”的企业中,主力军是国有企业,特别是央企。
因此,国有企业控股或者参股企业在“走出去”过程中所遭遇到的政治风险,更能说明中国企业国外政治风险的要义。
如何防范国外政治风险:中海油收购尤尼科案例分析
在如何防范国外政治风险领域,中国海洋石油总公司收购美国尤尼科石油公司事件具有典型的意义。
中国海洋石油总公司(CNOOC,以下简称中海油)是中国最大的国家石油公司之一,是中国最大的海上油气生产商。自成立以来,中国海油保持了良好的发展态势,由一家单纯从事油气开采的上游公司,发展成为主业突出、产业链完整的综合型能源集团,形成了上游(石油勘探、开发、生产及销售)、中下游(天然气及发电、化工、炼化、化肥)、专业技术服务(油田服务、海油工程、综合服务)、金融服务以及新能源等产业板块。
尤尼科石油公司(Unocal Corporation,以下简称尤尼科)是一家以原油和天然气勘探开发为主的公司,总部设在美国加州,距今已有115年的历史,员工数量为6600人左右。经过100多年的发展,尤尼科目前业务包括北美和国际原油及天然气开采、物探、天然气及管网建设、贸易、采矿及房地产等业务。其中原油及天然气开采业务是尤尼科的主营业务。截至2004年底,公司总收入为82.04亿美元,净利润为12.08亿美元,公司总资产达131亿美元,在美国油气巨头中排名第九。
2005年1月7日,尤尼科挂牌出售,中海油计划出价130亿美元、全现金购买。3月初中海油开始与尤尼科高层接触,并向尤尼科提交了“无约束力报价”。尤尼科当时的市值还不到百亿美元。但很快,随着国际原油价格飙升,尤尼科股价迅速上涨,中海油内部对这一收购看法出现分歧。在中海油意见还没有统一之时,美国第二大石油公司雪佛龙4月宣布以160亿美元加股票的形式收购尤尼科,收购计划包括25%的现金(44亿美元)、75%的股票交换,以及接收尤尼科的16亿美元债务。6月10日,美国联邦贸易委员会批准雪佛龙的收购计划。6月17日,美国联邦众议员查德·庞勃(Richard Pombo)和邓肯·亨特(Duncan Hunter)致函布什总统,要求以国家安全为由全面审议中海油收购尤尼科的计划。中海油收购难度加大。7月20日,尤尼科董事会决定接受雪佛龙公司加价之后的报价,并推荐给股东大会。2005年8月2日,中海油宣布撤回收购尤尼科的报价。至此,这场长达8个月之久,中国迄今为止涉及金额最多、规模最大的海外收购,以中海油的主动退出而告终。
中海油收购尤尼科失利,主要是对海外政治风险估计不足。具体来说,有以下几点:
(1)目标企业所在国的政治障碍是竞购失败的最主要原因在中海油提出收购案时,东道国美国的政治反应尤为强烈。收购交易宣布后,在美国出现了前所未有的政治上的反对声音,甚至要取消或更改美国外国投资委员会多年来行之有效的程序。中国经济的崛起和壮大,使视中国为强大竞争对手的美方感到无比担心和恐惧。尤其是这笔收购涉及到国家经济安全的能源行业,触动了美国人最敏感的能源神经,也很自然被贴上中国实施能源走出去战略的标签,这些都导致美国一些公众和政府机构的警惕。美国能源部长、财政部长先后表示美国政府出于国家安全考虑,要严格审查这起收购案。接着美国参众两院通过了能源法案新增条款,要求政府在120天内对中国的能源状况进行研究,研究报告出台21天后,才能够批准中海油对尤尼科的收购。这一法案的通过基本排除了中海油竞购成功的可能。由此可见,目标企业所在国国内的政治和政策障碍,是这次中海油公司并购美国尤尼科公司失败的最主要原因。
(2)制度环境差异。中美两国的政治制度与经济体制存在根本差异,两国公司之间的收购活动不可避免地伴随有政治风险,收购过程也更加艰难。另外,中海油国有企业的身份使其收购目的令人生疑:到底是接受母公司的财政支持,完成中国石油的战略任务;还是以上市公司的身份,完全市场化地参与收购。美方始终认为这起收购是国家行为,所以采取政治手段横加干涉,使得中海油最终迫于强大的政治压力退出收购。
(3)国企背景被泛政治化。中国政府与国有企业之间不透明的关系则是竞购失败的一个不可忽略原因。中海油对尤尼科的竞购引起了华盛顿的激烈反应。中海油是一家香港上市公司,70%的股份归未上市的母公司所有,母公司的全部股份则为一个中央政府机构所有。这个机构就是国务院国有资产监督管理委员会(简称国资委),它是中国政府认定的“战略”行业中的约190家主要企业的控股股东。这种关系足以让许多人相信,中国海洋石油公司不过是中国政府的一个部门。此外,中海油严重依赖国有母公司提供的补贴,这不可避免地令人质疑其独立性。由于中国政府和企业的关系复杂而含糊不清,因而使外国政界和竞购对手有了合理原因,来强烈反对中国国有企业收购外国公司。
海外“中国因素”给中国企业带来的风险
尤尼斯收购失败只是中国企业走出去过程中的一个较为典型的案例。除此之外的国外政治风险可以从表2说明:
如果说几乎所有的企业都可能会碰到这些风险之外,对于中国来说,还有一个特殊的政治风险,就是中国企业受到“中国因素”的影响会比其他国家的影响更大。
在改革开放的三十多年时间里,中国先是实行开放政策,接着是与世界经济“接轨”,一方面改革经济运行机制与体制,使其适应世界经济体系;另一方面是加入世界贸易组织等国际经济组织,融入世界经济体系;当外部世界突然发现中国企业越来越多地现身国际商业市场和资本市场、中国学生和旅游者越来越多地出现在各国的高等学府时,“中国因素”便成了一个热门话题。美国和欧洲国家为约束中国而颁布的一些新的规则不能被中国所接受,而同时,中国对国际事务的干预力度也在逐渐加强,不会轻易附和西方决策国的意见,甚至还会做出相反的政治表态。在“走出去”的实施过程中,中国企业的收购和投资行为也引来了非难和歧视。
海外的“中国因素”给中国企业带来的风险,具体表现在以下四点:
(1)“中国因素”与地区冲突、恐怖主义相结合。比较突出的是在伊拉克、阿富汗、巴基斯坦、尼日利亚、埃塞俄比亚、苏丹等国,针对中国人员与机构的袭击和绑架事件,这些国家的恐怖和极端分子为了达到政治目的,造成一定声势,不惜进行恐怖主义的活动,威胁了在那些地方经营的中国企业和人员的安全。以巴基斯坦为例,在政治上巴基斯坦与中国一直保持着友好关系,这也成为反巴基斯坦政府的极端组织屡屡袭击中国人的原因之一。
(2)“中国因素”与“中国威胁论”、“反华排华”相结合。西方一些政府和许多别有用心的人把失业、高油价怪罪于中国的经济高速发展,出现了“中国威胁论”。而中国企业海外经营往往过分追求纯粹的经济利益,不注重建立本土化的公共关系,很少实施本土化的经营战略,很容易引起“排华”情绪,导致绑架人质、敲诈勒索、获取高额赎金等事件的发生。比如印度尼西亚发生的“反华潮”,欧洲极右翼分子针对中国人的暴力事件。菲律宾、马来西亚和越南等一些东南亚国家也存在严重的“排华”情绪,当地华人屡遭武装分子的袭击,给在这些地区开展投资经营活动的中国企业造成极大损失。
(3)“中国因素”与地缘政治相结合,受到第三国的干预。第三国干预风险包括第三国施加东道国压力或者是第三国政府直接采取制裁措施的风险。比较突出的案例是当中石油筹备海外上市赴纽约路演时,美国一些政治势力致函各大投资基金,以中石油在“邪恶国家”苏丹开发石油为由要求基金经理们抵制中石油,并在美国国会提出了正式的议案。2004 年初中石化集团参与竞标伊朗油田时,也受到了美国的阻挠。
(4)投资目的国人民对“中国因素”的认知。在阿拉伯或者巴基斯坦地区或者国家,这些地方的绝大多数人民对中国抱有好感,这样则会增加企业在这些地区经营的便利;而相反,一些对中国或者意识形态仇恨的国家人民,则会对来自中国的企业不报好感。有些国家的领导人的“中国认知”还可以直接决定企业经营环境的好坏,在对中国有好感的政治领导人治理下,中国企业更容易在这些国家经营管理。
从企业、政府、国际三个方面层面防范国外政治风险
中国企业“走出去”在面对上述国外政治风险的时候,要减小甚至消除政治风险,本文作者认为所采取的防范措施主要应包括三个方面,即从企业本身防范,政府层次的配套措施和国际层面的预防。
第一,在“走出去”前做好充分的政治风险的评估工作。“‘内向型’的企业自然不用太在乎其他国家的政治、经济、文化和历史,但对于‘走出去’的企业就另当别论。而由于这些年对人文社会科学的轻视,中国对他国的政治、经济、文化与历史的研究又是恰恰目前极为不利的。” 所以加强对投资目的国政治背景的研究很有必要,在项目实施前,应分析判定目标国的总体政治形势,据此筛选相对适宜的东道国。
第二,建立有效的监控、预警政治因素变动的机制。监控社会政治因素的变动是一个连续不断的过程,即使出现突变,也是各种矛盾长期积累的结果。因此,建立一个监控和预警系统,跟踪东道国及相关国家的政治形势变化是很有必要的。有效的监控系统能够使跨国公司在政治风险到来之前赢得时间,在机遇到来时,采取果断措施规避风险。同时应该做好政府间的协调工作,这在预防或是发生政治风险后都是一个保障。
第三,购买关于防御政治风险的保险。几乎所有发达国家有旨在保护本国企业在海外投资安全的保险机构。海外投资保险是指跨国公司以购买投资保险和担保的形式,将政治风险转嫁给保险公司。在美国,承担投资保险和担保的是海外私人投资公司(OPIC)。它承担的政治风险有四种:①货币不可兑换;②没收;③战争、革命、暴乱和内战;④政治暴力事件。中国在政策性出口信用保险与海外投资保证方面的承保机构是中国出口信用保险公司。购买保险是中国企业“走出去”降低政治风险更为经济的一条选择。
第四,注重与当地融合和本土化。中国企业在“走出去”的过程中,往往没有注意到当地的经济民生发展,较少雇用当地员工,导致企业经营和当地发展不一致。如果中国跨国企业能加强与东道国各界利益上的融合,那么产生政治风险的可能性就会降低。
但是,仅有企业层次的防范还不够,还应有政府层面的防范措施,这些措施包括:
第一,在“走出去”的进程中,中国政府对中国企业、公民在海外的经营状况和安全问题不但给与了高度关注,而且都在不断的进步探索中。在机构设置方面,外交部专门设立了“涉外安全事务司”,专门处理涉及中国公民海外安全方面的问题。政府相关部门根据我国外交政策方针及对外发展战略,对各国投资环境进行了细致的分析,同时把有关信息向国内企业进行了通报并提供及时的有针对性地指导。
虽然中国还没有专门的政治风险评估机构,但是有政府背景的中国出口信用保险公司在这方面做了很重要的工作,发布了我国首部《国家风险分析报告》,“标志着我国国家风险分析体系的正式建立,为我国境外投资企业进行风险的识别、评估提供了科学的参考依据。”
第二,鼓励民营企业“走出去”。迄今,国有或国有控股企业是中国海外投资的绝对主导力量。这种特定的投资主体结构不仅在海外投资中存在颇为严重的国有资产流失问题,而且效率问题和遭遇到的政治风险更突出。由于认为民营企业的效率高于国有企业,近来中国学者普遍主张鼓励民营企业先“走出去”,改变目前国有企业主导海外投资的局面,甚至有著名经济学家主张对外投资应以私营企业为主。
除了以上理由外,还需要考量的是以国有企业为主的投资结构会增加海外投资的政治风险水平。因为一些国家会认为中国国有企业并非完全基于市场行为而进行经营,其往往体现了政府意志,从而对我国企业“走出去”横加干涉,更为严重的方法是禁止投资贸易,因而改善这种投资主体结构,推动民营、私营企业“走出去”,从事海外投资有助于缓解或避免发生某些政治风险。
以中海油收购尤尼科公司为例,美国政府和民众往往认为作为国有企业的中海油的收购行动背后体现的是中国政府的意志,因而在收购过程中遭遇了很多不必要的审查和非难。随着中国国有资产管理体制改革、国有资产战略性重组的深化及民营经济的壮大,目前“国重民轻”的投资主体结构必将发生变化。中国民营企业“走出去”必将是一个崭新的浪潮。
第三,在建立政府保障企业投资安全的体系中,健全立法保障内容。我国现有领事保护的相关法律依据主要有两方面:一是与外国签订的领事条约和参加的国际公约;二是国内法,包括国籍法、继承法、《中国公民出入境管理法》、海商法等。但这种领事保护本身是有限度的,因为使领馆在驻在国没有行政权力,更无司法权力,也不能干涉他国司法主权。因此,推动领事保护法制化,可以让更多在外企业遵循依法办事的原则,对企业在东道国合法经营和依法受保护至关重要。
由于政治风险的成因和作用结果可能涉及了国家间的关系,国际体系的机制等方面,所以企业在投资过程中,也要注意国际层面的预防措施。
第一,要利用有关防范及处置海外投资政治风险的国际法制。战后国际社会在建立防范及处置海外投资政治风险的国际法制的成果主要有三个方面:①根据ICSID公约建立的投资争端解决机制;②根据MIGA公约建立的政治风险保险机制;③根据WTO协定建立的贸易争端解决机制。在当今国际社会处于无政府状态并且强权政治若隐若现的情况下,国际法对处于发展中国家的中国维护合法权益总体上是有利的。加入和合理运用以上国际条约,对于中国企业在世界范围内防范政治风险也是可取的,运用好这些国际条约,可以尽可能把企业运营中碰到的问题归于纯粹的经济上来,摒除过多的政治因素的影响。
第二,通过国家间协商或者政治领导人会议解决争端。两国或者多国间出现企业经济纠纷,或是因为一些政治因素导致企业经营困难的情况下,展开国家间领导人或者多国领导人会议交流沟通是另一种实际且效益更大的国际间防御政治风险的举措。通常情况下,当两国关系良好或者国家领导人之间关系良好,在发生政治因素影响企业经营的事件时,是比较容易解决问题的。在一些非洲或者亚洲国家,中国企业在投资过程中经常会采取先通过政府协商或者政府接触来获取经营上的优势,而在发生经济问题时,也会采取政府间沟通来解决。比如中俄在石油运输线路上的争议和中澳能源争端过程中,两国通过国家领导人协商来解决争端。