论文部分内容阅读
改革开放以来，我国电信业经历了拆分与重组的一系列变革，反映了不同时期市场情况的变化以及国家指导思想的变化。目前国家又提出在5年内全国全面实现电信网、互联网和电视网的三网融合，对于电信业的管理法规提出了新的更高的要求。本文不妨对美国这一电信产业高度发达的国家进行分析，从中吸取经验。
一、美国电信法规变革历程
一般认为，美国电信法规变革是规则不断放开、不断自由化的历程，其实不然，其演化迄今大致经历了“放开——重组——再放开——再重组”这样四个变革历程。这一过程中的每个阶段都产生了不同的问题，并且也相应地提供了可供我国借鉴的宝贵经验。
(一)早期自由放任竞争
全球的电信产业起源于美国的私有企业——美国贝尔电话公司。它由电话发明人贝尔1877年亲自创办，后发展为美国电话电报公司，即AT&T公司。当时，美国政府及立法机构并没有意识到电信产业的特殊性。于是，在美国电话电报公司对技术的专利过期之后，根据1890年制定的反托拉斯法，美国电信产业进入了早期的自由竞争阶段。
(二)美国电信法规第一次变革
1934年美国颁布了《电信法》，联邦政府设立了联邦通信委员会(FCC)。该机构独立于政府，只对议会负责，并由议会任命，通过介入法规对电信产业进行管理，在这一法律的规制下，AT&T的垄断地位得以维护，独家垄断了美国电信市场近70年。
(三)美国电信法规第二次变革
1982年美国地方法官Harold Greene做出了最后判决修正案(MFJ)，并于1984年生效，对AT&T进行了拆分，结束了AT&T公司对美国长途电话、市话以及国际长途通信长达70年之久的垄断。1996年美国又通过了《电信改革法案》，允许市话运营商和长途电话运营商相互进入对方的业务市场，电信运营商、有线电视、无线广播和卫星通信等公司之间业务相互进入，并不再排斥国际电信运营商对美国电信市场的渗透。这些标志着美国电信业进入了全面竞争的时代。
(四)美国电信法规的第三次变化
2006年美国电信法规又做出了重大调整，联邦通信委员会经投票通过了AT&T对南方贝尔公司的收购议案。这次合并使得美国电信市场又一次形成了由AT&T主导的寡头竞争局面。
二、美国电信法规改革原因初探
(一)自然垄断性和网络经济性促使第一次变革的发生
早期自由放任的竞争给美国电信产业带来了一些好处，新的独立电信企业如雨后春笋般不断涌现，AT&T在竞争者的压力下开始降低服务价格。然而，自由竞争也给电信产业发展制造了严重的障碍，其揭示的一些问题至今仍有很强的参考价值。
第一，自然垄断属性使得分散经营的独立公司无法盈利，无法持续经营。一般认为，自然垄断的基本特征是在一定的产量范围内，企业的平均成本会随产量的增加而不断降低，从而由1个企业大规模生产，比2个或2个以上的小企业同时生产相同数量产品更有效率。在电话、电力、自来水以及天然气等公用事业行业内，投入的固定成本比较高，但增加1个电话或多发1度电的边际成本却相对很低，这些行业拥有一直下降的平均成本曲线和边际成本曲线，具有持续递增的规模收益，因此在某些行业里只能允许1家企业存在，它通过不断扩大规模排挤或吞并对手，最终形成自然垄断。电信业在当时绝对具有“高固定成本、低边际成本”的自然垄断特性，而且由于各公司提供的服务并无太大差别，竞争企业难以按高于平均成本的价格定价。这样一来，大部分的竞争者都坠入“扩大规模——降低成本——压低价格——再扩大规模”的恶性循环，最终资金链断裂被垄断者吞并。
第二，美国电信业早期自由竞争导致了网络严重的重复建设。由于独立公司竞相成立，竞争开始后不到3年的时间里，美国就出现了6000余家独立电信公司，许多城市都存在数家独立电信公司，甚至出现了数个运营商分别使用相互独立的交换系统服务于同一个社区的状况。几十年的自由竞争即将过去的时候，美国不同电信网络之间仍存在严重的互联互通障碍，不同网络的用户往往无法进行正常通信，而基础电信设施的共享更是无从谈起。运营商在相同的地区进行重复建设，不仅在资金上是一种严重浪费，也给地区居民带来了极大的不便。自由经济“互联互通、资源共享”的局面根本无法实现。随着这些独立公司倒闭或被收购，产业得以整合，情况才逐渐好转。
第三，市场发展受阻，需求难以增加。在具有自然垄断特征的行业实行自由竞争并不能给消费者带来真正的实惠。尽管在竞争初始阶段电信价格大幅下降，然而，分散经营导致单个企业运营成本过高。同时，由于自由竞争浪费了大量的资金，最终电信价格不能达到预期下降的目的。因此，在历经数10年的自由竞争结束后，美国电话入户率还不足40％，直到管制垄断时期电信公司通过长话补贴市话，电话普及率才得到大幅提升。
(二)新技术的应用和市场需求的增加弱化了自然垄断属性
是什么导致电信产业自然垄断属性逐渐减弱，演化为有竞争的产业，从而诱发第二次规制改革?
第一，新技术的开发和应用将改变自然垄断边界。产业自然垄断的属性与生产成本和技术水平密切相关，是生产者面临高固定成本和低边际成本技术条件约束下的结果。当生产或提供这些服务的技术发生根本性变化，或者由于新技术的实行出现了替代原有自然垄断产业生产或提供的新产品或新服务时，原来自然垄断性质产业的平均成本和边际成本曲线都将发生重大变化，甚至连要素投入的相对价格也会受到根本性影响，那些符合自然垄断(或自然寡头)技术特征的环节就成为瓶颈。瓶颈的位置并非一成不变，它将随技术变革改变，因此，传统的自然垄断产业的自然垄断特性就可能被弱化，甚至由此消失，原来具有自然垄断性的行业现在可能就不再具有自然垄断性，或者不是在整个产业链条上都具有自然垄断特性。如光纤技术的发展、卫星技术的应用和蜂窝移动通信技术的普及都为新企业进入电信产业创造了技术和经济条件，电信产业当然也就面临着由于技术创新可能带来的自然垄断性质的削弱或消失。
第二，需求因素的变化也可以改变自然垄断边界。市场容量和需求范围的扩大也可能使由多家企业来分割整个市场成为理论和现实的可能。对自然垄断特征的界定和判断都假定需求因素不变，而实际上需求因素是不断变化的，当需求发生变化时，自然垄断边界也可能会相应发生变化。在同一价格水平下当市场需求较小时，只能够维持1家企业的存在，此时具备规模经济与成本弱增性共 同制约：而当需求扩大到足以维持更多企业存在时，该行业的自然垄断性就会因需求扩大而弱化。结合第一点所讨论的技术创新因素，如果技术创新降低了企业生产成本，产品或服务价格的下降理所当然会刺激需求的增加，这样就可能导致进一步突破原有行业成本弱增性所产生的局限，该行业的自然垄断特性也就会进一步削弱甚至消失。
(三)第三次变革是电信产业自然垄断属性及其弱化因素共同作用的结果
美国电信法规的第三次变革是在互联网、电信网和电视网三网融合的新形势下发生的，原来的有线电视行业也开办了电信业务。一方面，在这种情况下，包括AT&T在内所面对的竞争对手已经不是那些传统的电信公司，而是直接同有线电视运营商进行竞争，相当于引入了新的竞争者。如果不对传统电信公司进行整合，在行业依旧带有自然垄断色彩的情况下，单个公司面对新的领域、新的竞争对手，将难以达到盈利的目的，重蹈自由竞争时期的覆辙。另一方面，由于市场需求突飞猛进地增长，削弱了电信产业自然垄断的属性，市场容量使得多家实力雄厚的公司共同竞争成为可能，因此，美国并没有采用1934年《电信法》的做法，保留了竞争的空间。
三、美国电信法规变革对中国的启示
在谈美国电信法规改革对我国启示之前，必须要重视中美两国国情的巨大差别。美国是发达资本主义国家，通信技术水平位于世界前列，资本充裕，各项法律制度相对完善。尤其是美国对电话、电信产业的开创性地位，是世界各国都无法比拟的，其电信产业从一开始就控制在私人公司手中。
我国的情况却完全不同。第一，我国仍然处在社会主义初级阶段，科学技术水平与发达国家还有差距，电信产业发展和信息化推进要求仍然很强烈，政府相关宏观调控职能与市场监管职能不能截然分开。第二，我国电信业国有产权占主体的微观市场结构亦要求政府要充分发挥宏观调控职能。因此，为了实现跨越式发展，现阶段仍然需要坚持并强化“产业发展+市场监管”，即“政监合一”的政府职能模式。
(一)既要防止垄断行为，又要防止过度竞争
一般而言，垄断容易影响电信产业提高服务水平，而过度竞争则使电信企业无以为继，两者都会对电信行业的发展造成不利影响。美国电信产业的发展证明了同质替代和异质替代都能形成竞争，如移动电话对固定电话形成的竞争和替代，GSM和CD—MA两种制式之间的竞争等方式。因此，必须推动电信产业内部的合作竞争，形成集约化经营。随着经济全球化和技术创新作用力的不断推动，电信产业市场内各厂商之间的关系已经由传统的相互对立、相互竞争转化为竞争与合作并存的阶段，通过合作竞争实现双赢是现代电信业发展的必然趋势。因此，我国电信产业的未来发展也要向着这一目标迈进，在做大做强电信业整体市场的同时，共享发展带来的成果，才能实现多赢的局面，不断推动电信产业向着合理有序、充满活力的有效竞争格局发展。
(二)依法加强电信监管机构的权威性
美国电信法规变革成功的关键在于法律赋予了FCC和州公用事业委员会相应的地位和权力。但我国目前一方面，在国家层面上电信监管职能分散，电信管制权分割造成责、权、利不对等，遇到问题相互推诿；另一方面，在地方层面上电信监管机构由于独立于当地政府，监管权力和手段不足。有法可依是依法治国之本，制定科学、规范、合理的《电信法》，界定电信监管部门的权限，既能充分发挥相关职能部门应有的监管作用，又不干预电信市场主体正常的商业活动。通过行政手段来规范市场和企业将会在一定程度上影响市场监管的透明性和可监督性。从而制约电信市场实现公平公正、合理有序的竞争。通过法律手段来规范电信市场，同时推动电信监管部门充分发挥作用，通过立法监管来形成有效的竞争格局，同时还要根据电信市场的变化来适时调整监管政策，引导电信企业和市场的健康发展。因此，需要加快《电信法》立法步伐，强化监管手段，增强监管权威性。
(三)适度多元化电信监管人才
长期以来，我国电信监管人员除最高领导来自其他行业外，绝大部分来自电信技术相关专业。当然，近年来随着政府人才体制改革，这种状况有所改变，但人才多元化仍然是电信监管机构需要解决的一个大问题，尤其在地方电信监管机构中更加明显。在政治体制改革新的发展阶段，应加大电信监管行业经济和法律类等专业人才的引进和培养力度，形成电信监管所需要的复合型人才队伍。
一、美国电信法规变革历程
一般认为，美国电信法规变革是规则不断放开、不断自由化的历程，其实不然，其演化迄今大致经历了“放开——重组——再放开——再重组”这样四个变革历程。这一过程中的每个阶段都产生了不同的问题，并且也相应地提供了可供我国借鉴的宝贵经验。
(一)早期自由放任竞争
全球的电信产业起源于美国的私有企业——美国贝尔电话公司。它由电话发明人贝尔1877年亲自创办，后发展为美国电话电报公司，即AT&T公司。当时，美国政府及立法机构并没有意识到电信产业的特殊性。于是，在美国电话电报公司对技术的专利过期之后，根据1890年制定的反托拉斯法，美国电信产业进入了早期的自由竞争阶段。
(二)美国电信法规第一次变革
1934年美国颁布了《电信法》，联邦政府设立了联邦通信委员会(FCC)。该机构独立于政府，只对议会负责，并由议会任命，通过介入法规对电信产业进行管理，在这一法律的规制下，AT&T的垄断地位得以维护，独家垄断了美国电信市场近70年。
(三)美国电信法规第二次变革
1982年美国地方法官Harold Greene做出了最后判决修正案(MFJ)，并于1984年生效，对AT&T进行了拆分，结束了AT&T公司对美国长途电话、市话以及国际长途通信长达70年之久的垄断。1996年美国又通过了《电信改革法案》，允许市话运营商和长途电话运营商相互进入对方的业务市场，电信运营商、有线电视、无线广播和卫星通信等公司之间业务相互进入，并不再排斥国际电信运营商对美国电信市场的渗透。这些标志着美国电信业进入了全面竞争的时代。
(四)美国电信法规的第三次变化
2006年美国电信法规又做出了重大调整，联邦通信委员会经投票通过了AT&T对南方贝尔公司的收购议案。这次合并使得美国电信市场又一次形成了由AT&T主导的寡头竞争局面。
二、美国电信法规改革原因初探
(一)自然垄断性和网络经济性促使第一次变革的发生
早期自由放任的竞争给美国电信产业带来了一些好处，新的独立电信企业如雨后春笋般不断涌现，AT&T在竞争者的压力下开始降低服务价格。然而，自由竞争也给电信产业发展制造了严重的障碍，其揭示的一些问题至今仍有很强的参考价值。
第一，自然垄断属性使得分散经营的独立公司无法盈利，无法持续经营。一般认为，自然垄断的基本特征是在一定的产量范围内，企业的平均成本会随产量的增加而不断降低，从而由1个企业大规模生产，比2个或2个以上的小企业同时生产相同数量产品更有效率。在电话、电力、自来水以及天然气等公用事业行业内，投入的固定成本比较高，但增加1个电话或多发1度电的边际成本却相对很低，这些行业拥有一直下降的平均成本曲线和边际成本曲线，具有持续递增的规模收益，因此在某些行业里只能允许1家企业存在，它通过不断扩大规模排挤或吞并对手，最终形成自然垄断。电信业在当时绝对具有“高固定成本、低边际成本”的自然垄断特性，而且由于各公司提供的服务并无太大差别，竞争企业难以按高于平均成本的价格定价。这样一来，大部分的竞争者都坠入“扩大规模——降低成本——压低价格——再扩大规模”的恶性循环，最终资金链断裂被垄断者吞并。
第二，美国电信业早期自由竞争导致了网络严重的重复建设。由于独立公司竞相成立，竞争开始后不到3年的时间里，美国就出现了6000余家独立电信公司，许多城市都存在数家独立电信公司，甚至出现了数个运营商分别使用相互独立的交换系统服务于同一个社区的状况。几十年的自由竞争即将过去的时候，美国不同电信网络之间仍存在严重的互联互通障碍，不同网络的用户往往无法进行正常通信，而基础电信设施的共享更是无从谈起。运营商在相同的地区进行重复建设，不仅在资金上是一种严重浪费，也给地区居民带来了极大的不便。自由经济“互联互通、资源共享”的局面根本无法实现。随着这些独立公司倒闭或被收购，产业得以整合，情况才逐渐好转。
第三，市场发展受阻，需求难以增加。在具有自然垄断特征的行业实行自由竞争并不能给消费者带来真正的实惠。尽管在竞争初始阶段电信价格大幅下降，然而，分散经营导致单个企业运营成本过高。同时，由于自由竞争浪费了大量的资金，最终电信价格不能达到预期下降的目的。因此，在历经数10年的自由竞争结束后，美国电话入户率还不足40％，直到管制垄断时期电信公司通过长话补贴市话，电话普及率才得到大幅提升。
(二)新技术的应用和市场需求的增加弱化了自然垄断属性
是什么导致电信产业自然垄断属性逐渐减弱，演化为有竞争的产业，从而诱发第二次规制改革?
第一，新技术的开发和应用将改变自然垄断边界。产业自然垄断的属性与生产成本和技术水平密切相关，是生产者面临高固定成本和低边际成本技术条件约束下的结果。当生产或提供这些服务的技术发生根本性变化，或者由于新技术的实行出现了替代原有自然垄断产业生产或提供的新产品或新服务时，原来自然垄断性质产业的平均成本和边际成本曲线都将发生重大变化，甚至连要素投入的相对价格也会受到根本性影响，那些符合自然垄断(或自然寡头)技术特征的环节就成为瓶颈。瓶颈的位置并非一成不变，它将随技术变革改变，因此，传统的自然垄断产业的自然垄断特性就可能被弱化，甚至由此消失，原来具有自然垄断性的行业现在可能就不再具有自然垄断性，或者不是在整个产业链条上都具有自然垄断特性。如光纤技术的发展、卫星技术的应用和蜂窝移动通信技术的普及都为新企业进入电信产业创造了技术和经济条件，电信产业当然也就面临着由于技术创新可能带来的自然垄断性质的削弱或消失。
第二，需求因素的变化也可以改变自然垄断边界。市场容量和需求范围的扩大也可能使由多家企业来分割整个市场成为理论和现实的可能。对自然垄断特征的界定和判断都假定需求因素不变，而实际上需求因素是不断变化的，当需求发生变化时，自然垄断边界也可能会相应发生变化。在同一价格水平下当市场需求较小时，只能够维持1家企业的存在，此时具备规模经济与成本弱增性共 同制约：而当需求扩大到足以维持更多企业存在时，该行业的自然垄断性就会因需求扩大而弱化。结合第一点所讨论的技术创新因素，如果技术创新降低了企业生产成本，产品或服务价格的下降理所当然会刺激需求的增加，这样就可能导致进一步突破原有行业成本弱增性所产生的局限，该行业的自然垄断特性也就会进一步削弱甚至消失。
(三)第三次变革是电信产业自然垄断属性及其弱化因素共同作用的结果
美国电信法规的第三次变革是在互联网、电信网和电视网三网融合的新形势下发生的，原来的有线电视行业也开办了电信业务。一方面，在这种情况下，包括AT&T在内所面对的竞争对手已经不是那些传统的电信公司，而是直接同有线电视运营商进行竞争，相当于引入了新的竞争者。如果不对传统电信公司进行整合，在行业依旧带有自然垄断色彩的情况下，单个公司面对新的领域、新的竞争对手，将难以达到盈利的目的，重蹈自由竞争时期的覆辙。另一方面，由于市场需求突飞猛进地增长，削弱了电信产业自然垄断的属性，市场容量使得多家实力雄厚的公司共同竞争成为可能，因此，美国并没有采用1934年《电信法》的做法，保留了竞争的空间。
三、美国电信法规变革对中国的启示
在谈美国电信法规改革对我国启示之前，必须要重视中美两国国情的巨大差别。美国是发达资本主义国家，通信技术水平位于世界前列，资本充裕，各项法律制度相对完善。尤其是美国对电话、电信产业的开创性地位，是世界各国都无法比拟的，其电信产业从一开始就控制在私人公司手中。
我国的情况却完全不同。第一，我国仍然处在社会主义初级阶段，科学技术水平与发达国家还有差距，电信产业发展和信息化推进要求仍然很强烈，政府相关宏观调控职能与市场监管职能不能截然分开。第二，我国电信业国有产权占主体的微观市场结构亦要求政府要充分发挥宏观调控职能。因此，为了实现跨越式发展，现阶段仍然需要坚持并强化“产业发展+市场监管”，即“政监合一”的政府职能模式。
(一)既要防止垄断行为，又要防止过度竞争
一般而言，垄断容易影响电信产业提高服务水平，而过度竞争则使电信企业无以为继，两者都会对电信行业的发展造成不利影响。美国电信产业的发展证明了同质替代和异质替代都能形成竞争，如移动电话对固定电话形成的竞争和替代，GSM和CD—MA两种制式之间的竞争等方式。因此，必须推动电信产业内部的合作竞争，形成集约化经营。随着经济全球化和技术创新作用力的不断推动，电信产业市场内各厂商之间的关系已经由传统的相互对立、相互竞争转化为竞争与合作并存的阶段，通过合作竞争实现双赢是现代电信业发展的必然趋势。因此，我国电信产业的未来发展也要向着这一目标迈进，在做大做强电信业整体市场的同时，共享发展带来的成果，才能实现多赢的局面，不断推动电信产业向着合理有序、充满活力的有效竞争格局发展。
(二)依法加强电信监管机构的权威性
美国电信法规变革成功的关键在于法律赋予了FCC和州公用事业委员会相应的地位和权力。但我国目前一方面，在国家层面上电信监管职能分散，电信管制权分割造成责、权、利不对等，遇到问题相互推诿；另一方面，在地方层面上电信监管机构由于独立于当地政府，监管权力和手段不足。有法可依是依法治国之本，制定科学、规范、合理的《电信法》，界定电信监管部门的权限，既能充分发挥相关职能部门应有的监管作用，又不干预电信市场主体正常的商业活动。通过行政手段来规范市场和企业将会在一定程度上影响市场监管的透明性和可监督性。从而制约电信市场实现公平公正、合理有序的竞争。通过法律手段来规范电信市场，同时推动电信监管部门充分发挥作用，通过立法监管来形成有效的竞争格局，同时还要根据电信市场的变化来适时调整监管政策，引导电信企业和市场的健康发展。因此，需要加快《电信法》立法步伐，强化监管手段，增强监管权威性。
(三)适度多元化电信监管人才
长期以来，我国电信监管人员除最高领导来自其他行业外，绝大部分来自电信技术相关专业。当然，近年来随着政府人才体制改革，这种状况有所改变，但人才多元化仍然是电信监管机构需要解决的一个大问题，尤其在地方电信监管机构中更加明显。在政治体制改革新的发展阶段，应加大电信监管行业经济和法律类等专业人才的引进和培养力度，形成电信监管所需要的复合型人才队伍。