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投标人之间串通投标隐蔽性强、认定难、查处难。为有效打击串通投标行为,《招标投标法实施条例》采用了“视为”立法技术,运用经验法则,对于有某种客观外在表现形式的行为,视同认定为“串通投标”。该条例第四十条规定:“有下列情形之一的,视为投标人相互串通投标:……(五)不同投标人的投标文件相互混装……”《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号,以下简称“87号令”)第三十七条也规定了串通投标常见情形,其中都包括“不同投标人的投标文件相互混装”。