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【摘 要】国家治理理念倡导推进体制制度改革，从制定层面保证国家的运行。档案工作作为公共事业不可或缺的组成部分，在国家治理理念的引导下，档案部门对制度规范进行了变革，并且一些档案部门也增加与外界的合作，强化了档案工作能力。但由于制度变革力度不够，档案工作治理主体相对单一，能力有待提高，档案工作存在诸多不足，仍需进一步深化改革。
【关键词】国家治理理念；档案工作；深化；改革
【中图分类号】G27 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2018）07-0217-03
国家治理理念的提出旨在通过推进制度的改革，强化合作，推动善治，以提升国家治理能力。回望国家治理理念推行过程中，在调研的基础上，总结档案工作现状，有助于重新审视档案工作的成绩与不足，以进一步深化档案工作的变革，真正实现档案的社会价值。
1 档案工作取得的成绩
在国家治理理念的引导下，档案工作的治理能力有所提高，为档案事业的深入发展与变革提供了契机。在新理念的引导下，档案工作取得了不小成就。
1.1 推进档案工作法律制度的完善
在现代国家治理理念的指导下，档案工作的治理能力有了显著的提升。国家档案局局长李明华在2016年全国档案局长馆长会议上的工作报告中提到，档案治理能力显著提升主要包括3个方面：“一是完善档案法治建设。包括继续进行《档案法》修订、推进档案行政审批制度改革、修改完善《档案工作国家秘密范围的规定》、出台《国家档案局规范性文件制定管理办法》等，使得档案公共权力的运行有法可依。二是推进依法治档。包括完成26家中央企业文件材料归档范围和档案保管期限表的审核批准；对北京、辽宁、山东等10个省（区、市）及部分中央单位进行档案行政执法检查等。三是开展档案普法宣传。包含启动全国档案‘七五’普法工作；印发《全国档案‘七五’法治宣传教育规划》等。”[1]这反映了各地区档案部门迎合国家改革需要，积极贯彻落实现代国家治理理念，推动完善法律制度，提升了档案治理的执行能力，有利于促进档案工作向着更好的趋势发展，使得档案收、管、用的结构趋于优化，提高供需服务水平，以获得社会各界的认可。
1.2 合作增强，档案工作能力得到提升
近年来，随着现代国家治理理念的不断发展，一些档案馆以全新的视角看待档案工作，将馆内的一些档案整理利用工作外包给一些企业单位来完成，借助外部优势，加快了对档案整理、建设开发力度。例如，中国第二历史档案馆，将档案的整理工作和数字化工作外包给了一些企业单位，加速档案信息化建设，缩短档案馆藏的“真空期”，一定程度上避免了因人力不足而使档案被“超时控制”的情况，为档案“收放重实效”奠定基础，促进档案对外开放利用。
2 存在的不足
档案工作虽然取得一定成就，但档案部门也不能忽视当前的不足，主要体现在以下2个方面。
2.1 治理主体相对单一，能力有待提高
档案工作实施“统一领导、分级管理”是中国档案管理原则，由国家统一管理档案，这是由国家性质和社会制度决定的。通过统一管理，有利于保障档案的公共性，便于社会更方便地利用。档案馆藏是不断积累的过程，随着档案馆藏量的增加，档案部门需要承担更多的档案管理任务。近年来，尽管一些公共档案馆会将一些档案馆整理和利用工作外包给一些企业单位完成，但毕竟只是一部分档案馆。例如，江苏省档案馆就基于保密的需要，档案馆的工作几乎都是由档案馆内部人员完成。
事实上，各个地区档案馆人才也存在不足，综合档案馆人才队伍素质也有待提高。从表1获悉，国家综合档案馆人员数量大体呈下降趋势，2015年略有回升。并且，档案专业学历越高的工作人员比较少，数量变化比较明显，表明档案专业高学历人才流动性比较频繁。此外，由于没有充分投入到档案工作当中，工作人员少，既要忙于行政事务，又要忙于事业工作等原因，导致大量到期的解密档案而被滞留，出现“超时控制”的情况。在实际中，档案开放前一般都要经过鉴定，而馆藏的大量档案要进行鉴定，工作量十分大，未能及时鉴定，导致已到期的档案开放利用率降低。
當然，有些档案被“超时控制”也是无奈之举。档案一般具有唯一性，一旦被损毁，就是毁掉了历史的记忆。在一些档案馆中，由于缺乏先进的设备技术，而无法对大面积的档案进行扫描，加上纸张变脆，很容易就会受到破坏。例如，南京市城市建设档案馆，保存了大量民国时期的基建图，但因缺乏先进的扫描设备，考虑到保护原件的需要，当前尚未提供利用。这就需要从硬件基础设施和技术上进行完善。2006—2015年国家综合档案馆专职人员情况见表1。
此外，在法律方面，国家政府作为制度法律的制定者和执行者，虽然会面向社会征集制定和修改法律的意见，但由于社会组织与公民参与的程度低，其所制定的法律制度的合理性是受到质疑并且有时候是难以服众的。由于缺乏社会公众的参与，缺乏互动，导致档案利用工作的有效性低。
有效性是指国家的治理体系能够最大限度地协调社会个体之间、社会群体之间及公民与政府之间的利益矛盾和社会冲突，能够提供各种公共服务，满足人民社会生活日益多样化的需求和诉求，反映的是各种治理活动能够赢得人民群众最大限度的同意和认可[2]。缺乏社会公众参与的档案工作，国家掌握着绝对的权力，可以按照自己的认识和理解，主观决定哪些档案被保存，哪些可以提供利用。因此，档案馆更多的是基于自身的需要出发，而非考虑到社会的实际需求情况。这就容易导致公共档案馆的馆藏开放结构不合理，档案资源得不到有效的配置，不能充分满足社会公众多样性的需求。并且，各个地区档案馆之间存在各自为政的状态，缺乏深度合作，难以形成协同效应。因此，从一定程度上说，现有的档案工作的有效性供给处于低水平状态，难以满足现代国家治理理念发展中对力量与智库的需求。
2.2 法律制度有待完善
【关键词】国家治理理念；档案工作；深化；改革
【中图分类号】G27 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2018）07-0217-03
国家治理理念的提出旨在通过推进制度的改革，强化合作，推动善治，以提升国家治理能力。回望国家治理理念推行过程中，在调研的基础上，总结档案工作现状，有助于重新审视档案工作的成绩与不足，以进一步深化档案工作的变革，真正实现档案的社会价值。
1 档案工作取得的成绩
在国家治理理念的引导下，档案工作的治理能力有所提高，为档案事业的深入发展与变革提供了契机。在新理念的引导下，档案工作取得了不小成就。
1.1 推进档案工作法律制度的完善
在现代国家治理理念的指导下，档案工作的治理能力有了显著的提升。国家档案局局长李明华在2016年全国档案局长馆长会议上的工作报告中提到，档案治理能力显著提升主要包括3个方面：“一是完善档案法治建设。包括继续进行《档案法》修订、推进档案行政审批制度改革、修改完善《档案工作国家秘密范围的规定》、出台《国家档案局规范性文件制定管理办法》等，使得档案公共权力的运行有法可依。二是推进依法治档。包括完成26家中央企业文件材料归档范围和档案保管期限表的审核批准；对北京、辽宁、山东等10个省（区、市）及部分中央单位进行档案行政执法检查等。三是开展档案普法宣传。包含启动全国档案‘七五’普法工作；印发《全国档案‘七五’法治宣传教育规划》等。”[1]这反映了各地区档案部门迎合国家改革需要，积极贯彻落实现代国家治理理念，推动完善法律制度，提升了档案治理的执行能力，有利于促进档案工作向着更好的趋势发展，使得档案收、管、用的结构趋于优化，提高供需服务水平，以获得社会各界的认可。
1.2 合作增强，档案工作能力得到提升
近年来，随着现代国家治理理念的不断发展，一些档案馆以全新的视角看待档案工作，将馆内的一些档案整理利用工作外包给一些企业单位来完成，借助外部优势，加快了对档案整理、建设开发力度。例如，中国第二历史档案馆，将档案的整理工作和数字化工作外包给了一些企业单位，加速档案信息化建设，缩短档案馆藏的“真空期”，一定程度上避免了因人力不足而使档案被“超时控制”的情况，为档案“收放重实效”奠定基础，促进档案对外开放利用。
2 存在的不足
档案工作虽然取得一定成就，但档案部门也不能忽视当前的不足，主要体现在以下2个方面。
2.1 治理主体相对单一，能力有待提高
档案工作实施“统一领导、分级管理”是中国档案管理原则，由国家统一管理档案，这是由国家性质和社会制度决定的。通过统一管理，有利于保障档案的公共性，便于社会更方便地利用。档案馆藏是不断积累的过程，随着档案馆藏量的增加，档案部门需要承担更多的档案管理任务。近年来，尽管一些公共档案馆会将一些档案馆整理和利用工作外包给一些企业单位完成，但毕竟只是一部分档案馆。例如，江苏省档案馆就基于保密的需要，档案馆的工作几乎都是由档案馆内部人员完成。
事实上，各个地区档案馆人才也存在不足，综合档案馆人才队伍素质也有待提高。从表1获悉，国家综合档案馆人员数量大体呈下降趋势，2015年略有回升。并且，档案专业学历越高的工作人员比较少，数量变化比较明显，表明档案专业高学历人才流动性比较频繁。此外，由于没有充分投入到档案工作当中，工作人员少，既要忙于行政事务，又要忙于事业工作等原因，导致大量到期的解密档案而被滞留，出现“超时控制”的情况。在实际中，档案开放前一般都要经过鉴定，而馆藏的大量档案要进行鉴定，工作量十分大，未能及时鉴定，导致已到期的档案开放利用率降低。
當然，有些档案被“超时控制”也是无奈之举。档案一般具有唯一性，一旦被损毁，就是毁掉了历史的记忆。在一些档案馆中，由于缺乏先进的设备技术，而无法对大面积的档案进行扫描，加上纸张变脆，很容易就会受到破坏。例如，南京市城市建设档案馆，保存了大量民国时期的基建图，但因缺乏先进的扫描设备，考虑到保护原件的需要，当前尚未提供利用。这就需要从硬件基础设施和技术上进行完善。2006—2015年国家综合档案馆专职人员情况见表1。
此外，在法律方面，国家政府作为制度法律的制定者和执行者，虽然会面向社会征集制定和修改法律的意见，但由于社会组织与公民参与的程度低，其所制定的法律制度的合理性是受到质疑并且有时候是难以服众的。由于缺乏社会公众的参与，缺乏互动，导致档案利用工作的有效性低。
有效性是指国家的治理体系能够最大限度地协调社会个体之间、社会群体之间及公民与政府之间的利益矛盾和社会冲突，能够提供各种公共服务，满足人民社会生活日益多样化的需求和诉求，反映的是各种治理活动能够赢得人民群众最大限度的同意和认可[2]。缺乏社会公众参与的档案工作，国家掌握着绝对的权力，可以按照自己的认识和理解，主观决定哪些档案被保存，哪些可以提供利用。因此，档案馆更多的是基于自身的需要出发，而非考虑到社会的实际需求情况。这就容易导致公共档案馆的馆藏开放结构不合理，档案资源得不到有效的配置，不能充分满足社会公众多样性的需求。并且，各个地区档案馆之间存在各自为政的状态，缺乏深度合作，难以形成协同效应。因此，从一定程度上说，现有的档案工作的有效性供给处于低水平状态，难以满足现代国家治理理念发展中对力量与智库的需求。
2.2 法律制度有待完善