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摘要：随着我国经济社会的不断发展，现行土地制度越来越成为社会主义市场经济发展的障碍，新《土地管理法》的颁布实施，将有力推动我国土地开发模式的转变，从数量扩张型向集约高效利用型转变。本文通过系统梳理我国土地利用的现状，分析存在问题，以问题导向、目标导向、结果导向，全面解读新《土地管理法》修订重点及未来我们土地开发的转变方向及开发模式的建议，切实践行习近平新时代生态文明思想。
中图分类号：TU 文献标识码：A 文章编号：（2020）-01-283
新《土地管理法》修改的背景：
1、土地征收制度不合理，因征地引发的社会矛盾积累较多;
2、农村集体土地权益保障不充分，农村集体经营性建设用地不能与国有建设用地同等入市、同权同价;
3、宅基地取得、使用和退出制度不完整，用益物权难落实;土地增值收益分配机制不健全，兼顾国家、集体、个人之间利益不够;
4、用地审批政出多门、交叉重复、矛盾冲突，缺乏深入的协调衔接;以开发为中心的土地规划往往会受到地方官员政绩导向和利益冲动的影响而偏离本意，由此出现了违法用地、违章建设、耕地流失等一系列问题，不仅影响到经济的可持续发展，而且对生态环境的保护造成了极大的威胁。
针对土地制度存在的突出问题，2014年中办国办印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，对农村土地制度改革进行顶层设计。2015年2月，全国人大常委会通过《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县行政区域内暂停调整实施有关法律规定的决定》，在33个试点地区暂停实施《土地管理法》5个条款、《城市房地产管理法》1个条款。授权决定还明确：对实践证明可行的，修改完善有关法律。《土地管理法》的修改正是在这样的背景下启动的。
本次《土地管理法》修正重点内容
本次重点从十个方面进行了修订：
一是明确了国土空间规划体系的编制原则。本次修正增加第18条，规定“国家建立国土空间规划体系。经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护和建設活动的基本依据。”为了解决改革过渡期的规划衔接问题，本次修正还明确“已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。”同时在附则中增加“编制国土空间规划前，经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行”的规定。
二是进一步严格耕地保护制度。本次修正在第33条至第35条明确规定永久基本农田经依法划定后任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途，要求永久基本农田必须落实到地块，纳入数据库严格管理。另外，原法要求各省、自治区、直辖市必须把80%以上的耕地划入永久基本农田，考虑到各省的耕地后备资源有很大的不同，本次修正作了微调，“具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况规定”，使这项法律规定更加符合实际。
三是允许集体经营性建设用地入市。本次修正删除了原法第43条关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地，必须使用国有土地”的规定，允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意的条件下，通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用。同时，使用者取得集体经营性建设用地使用权后还可以转让、互换或者抵押。第23条增加“土地利用年度计划应当对本法第六十三条规定的集体经营性建设用地作出合理安排”的规定，表明集体经营性建设用地入市可以使用增量。
四是合理划分中央和地方土地审批权限。本次修正适应放管服改革的要求，对中央和地方的农用地转用审批权限进行了调整，按照是否占用永久基本农田来划分国务院和省级政府的审批权限。今后，国务院只审批涉及永久基本农田的农用地转用。同时，第35条也规定“禁止通过擅自调整县级土地利用总体规划、乡（镇）土地利用总体规划等方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批。”此外，按照谁审批谁负责的原则，取消了省级批准征地报国务院备案的规定。
五是明确界定土地征收属于公共利益的情形。本次修正增加第45条，首次对土地征收的公共利益进行界定，采取列举方式明确：因军事和外交、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要以及成片开发建设等六种情形，确需征收的，可以依法实施征收。这一规定将有利于缩小征地范围，限制政府滥用征地权。对政府组织实施的成片开发建设用地征收，应符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划及国务院自然资源主管部门规定的标准，且应纳入国民经济和社会发展年度计划，没有简单作为“非公益用地”处理，这是中央以及立法机关充分考虑改革的复杂性，结合现阶段实际作了审慎处理。
六是优化征地程序。本次修正在保留原批后征地公告的基础上，增加了批前征地补偿安置公告，规定“县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。多数被征地的农村集体经济组织成员对征地补偿安置方案有异议的，应当召开听证会修改。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议。”上述前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。
七是完善被征地农民安置补偿机制。本次修正首次将2004年国务院28号文件提出的“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则上升为法律规定，以区片综合地价取代原来的年产值倍数法，并强调至少每三年调整或者重新公布一次。并在原来的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的基础上，增加农村村民住宅补偿费用和将被征地农民社会保障费用的规定，从法律上为被征地农民构建更加完善的保障机制。 八是允许进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地。本次修正明确“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”
九是将宅基地审批权限下放至乡镇人民政府。本次修正明确农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准;其中，涉及占用农用地的，依法办理农用地转用审批手续。
十是调整宅基地改革和管理主体。本次修正明确国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作。并规定县级以上人民政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查的，适用本法关于自然资源主管部门监督检查的规定。
新《土地管理法》的颁布实施，对未来用地开发模式的转变
基于以上内容的修订，将开启城乡建设用地市场的统一，在破除“存量发展”时期土地资源瓶颈的同时，也改变了城乡土地要素流动、土地利用分配格局和用地开发的模式的转变。
1、占补平衡
①林地的占补平衡
通过分析上一年度国土绿化情况并保证至少18%国土面积来确定本年度可采伐林木量，进而可推导出本年度可调建设用地的林地总量，通过林地转用审批手续后，调为建设用地。
其中，天然林和一类公益林原则上不得砍伐，审批权限在国家林草局;
二类公益林一般不可砍伐，审批权在国家林草局和省级林业部门;
商品林实行伐育同步，其他疏林，灌木林、未成林地等审批权限在市、县林业部门。
②耕地的占补平衡
耕地分为一般耕地和基本农田，其中基本农田占耕地总量不小于80%。
通过分析上一年度耕地情况，在确保18亿亩耕地情况下来确定本年度耕地可使用量，进而可推导出本年度可调建设用地的耕地总量，通过农用地转用审批手续后，调为建设用地。
其中，基本农田原则上不得占用，审批权限在国务院;
其他耕地和一般农用地一般不得占用，一次占用其他耕地35ha或一般農用地70ha以上，由国务院审批，其他由地方审批。
③深化“放管服”改革政策的驱动
当前，国内外形势日趋严峻复杂，特别是新冠肺炎疫情的影响，迫切需要我们改善营商环境，转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力，促进产业发展，土地政策自然而然需要适应这种客观形势的变化，适应国家治理体系和治理能力现代化建设的迫切要求，推动“放管服”改革的深化拓展。土地管理简政放权正是应时之需，从注重审批向完善监管和提供优质服务转变，以便进一步从微观管理事务中解脱出来，更多地向战略性、全局性、前瞻性延伸。
通过下放相关建设用地审批权，给省级地方政府更多的自主权，使其能够因地制宜、因情施策，破解项目用地“落地难”、“落地慢”问题，赋予地方政府更大的权利自主调整土地利用空间布局，从而提高审批效率、项目落地效率和土地利用效率，让项目落地速度满足社会经济发展要求，进而满足改善营商环境、服务产业发展、提高基础设施保障，特别是解决农村建设项目落地慢、土地浪费严重等问题，通过“增减挂钩”倒逼解决农村土地利用低效浪费等问题，助推乡村振兴建设。
占用林地和耕地的建设项目实行：分区准入+约束指标+详细规划+规划许可制度的审批方式进行管理。
2、增减挂钩
异地调剂：这不仅是我国土地供给侧结构性改革的创新，也是发达地区和大城市增加建设用地潜力，释放土地二次红利，欠发达地区分享城市化、工业化红利，实现区域均衡发展的创举。
通过开展农村闲置宅基地复垦，实现城乡建设用地增减挂钩，并以“地票”形式公开交易，从而解决了大城市建设用地紧张的局面，农民也获得了可观的收益。更为重要的是，这一制度不仅解决了城镇化的资金来源，释放出巨大的建设用地空间，对控房价，降低实体经济成本，解决外来人口住房需求是莫大的利好，同时引导发展红利投向欠发达地区、贫困地区、广大乡村等，通过改善这些地区的道路交通、公共设施、社会保障等民生服务和设施，带动“就近城镇化”，激活本地消费内需，助力脱贫攻坚、乡村振兴的可持续发展。
用地类别调剂：如废弃矿坑整治、闲置地（闲置村庄、闲置划拨地、报废场地）整治、低质地（低质农田）整治，通过整治提升用地质量，根据整治的效果给予奖励政策，如配套资金、奖励建设用地指标等。
3、盘活存量建设用地：
①国有建设用地
对于闲置未开发的，经原审批机关批准，无偿收回该土地使用权;对已缴清地价款及相关费用，符合规划要求的，明确限定动工期限;对已办理建设用地手续但限期未开发的，撤销原批准用地文件，重新挂牌出让。
②集体建设用地
清查摸底，建立统一的集体建设用地入市制度，释放用地潜力。通过赋予集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能，明确入市范围和途径。在各级国土空间规划、年度建设用地指标、空间用途管制的约束下，将原集体企业、工厂等集体经营性建设用地盘活入市。通过建立入市制度，与同地段国有土地“同权同价”，盘活集体资产，使农民可以利用出让、租赁、入股等多种方式，实现集体经营性建设用地的保值和增值;同时，将“增减挂钩”和“占补平衡”结余的指标优先投放于乡村，通过招商引资，吸引城市工商资本下乡，实现乡村产业发展和集体经营性建设用地的增值，助力乡村振兴。
参考文献
《土地管理法》修订的背景、问题与方向
新《 土地管理法》系列解读
自然资源部法规司负责人解读新《土地管理法》
中图分类号：TU 文献标识码：A 文章编号：（2020）-01-283
新《土地管理法》修改的背景：
1、土地征收制度不合理，因征地引发的社会矛盾积累较多;
2、农村集体土地权益保障不充分，农村集体经营性建设用地不能与国有建设用地同等入市、同权同价;
3、宅基地取得、使用和退出制度不完整，用益物权难落实;土地增值收益分配机制不健全，兼顾国家、集体、个人之间利益不够;
4、用地审批政出多门、交叉重复、矛盾冲突，缺乏深入的协调衔接;以开发为中心的土地规划往往会受到地方官员政绩导向和利益冲动的影响而偏离本意，由此出现了违法用地、违章建设、耕地流失等一系列问题，不仅影响到经济的可持续发展，而且对生态环境的保护造成了极大的威胁。
针对土地制度存在的突出问题，2014年中办国办印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，对农村土地制度改革进行顶层设计。2015年2月，全国人大常委会通过《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县行政区域内暂停调整实施有关法律规定的决定》，在33个试点地区暂停实施《土地管理法》5个条款、《城市房地产管理法》1个条款。授权决定还明确：对实践证明可行的，修改完善有关法律。《土地管理法》的修改正是在这样的背景下启动的。
本次《土地管理法》修正重点内容
本次重点从十个方面进行了修订：
一是明确了国土空间规划体系的编制原则。本次修正增加第18条，规定“国家建立国土空间规划体系。经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护和建設活动的基本依据。”为了解决改革过渡期的规划衔接问题，本次修正还明确“已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。”同时在附则中增加“编制国土空间规划前，经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行”的规定。
二是进一步严格耕地保护制度。本次修正在第33条至第35条明确规定永久基本农田经依法划定后任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途，要求永久基本农田必须落实到地块，纳入数据库严格管理。另外，原法要求各省、自治区、直辖市必须把80%以上的耕地划入永久基本农田，考虑到各省的耕地后备资源有很大的不同，本次修正作了微调，“具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况规定”，使这项法律规定更加符合实际。
三是允许集体经营性建设用地入市。本次修正删除了原法第43条关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地，必须使用国有土地”的规定，允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意的条件下，通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用。同时，使用者取得集体经营性建设用地使用权后还可以转让、互换或者抵押。第23条增加“土地利用年度计划应当对本法第六十三条规定的集体经营性建设用地作出合理安排”的规定，表明集体经营性建设用地入市可以使用增量。
四是合理划分中央和地方土地审批权限。本次修正适应放管服改革的要求，对中央和地方的农用地转用审批权限进行了调整，按照是否占用永久基本农田来划分国务院和省级政府的审批权限。今后，国务院只审批涉及永久基本农田的农用地转用。同时，第35条也规定“禁止通过擅自调整县级土地利用总体规划、乡（镇）土地利用总体规划等方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批。”此外，按照谁审批谁负责的原则，取消了省级批准征地报国务院备案的规定。
五是明确界定土地征收属于公共利益的情形。本次修正增加第45条，首次对土地征收的公共利益进行界定，采取列举方式明确：因军事和外交、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要以及成片开发建设等六种情形，确需征收的，可以依法实施征收。这一规定将有利于缩小征地范围，限制政府滥用征地权。对政府组织实施的成片开发建设用地征收，应符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划及国务院自然资源主管部门规定的标准，且应纳入国民经济和社会发展年度计划，没有简单作为“非公益用地”处理，这是中央以及立法机关充分考虑改革的复杂性，结合现阶段实际作了审慎处理。
六是优化征地程序。本次修正在保留原批后征地公告的基础上，增加了批前征地补偿安置公告，规定“县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。多数被征地的农村集体经济组织成员对征地补偿安置方案有异议的，应当召开听证会修改。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议。”上述前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。
七是完善被征地农民安置补偿机制。本次修正首次将2004年国务院28号文件提出的“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则上升为法律规定，以区片综合地价取代原来的年产值倍数法，并强调至少每三年调整或者重新公布一次。并在原来的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的基础上，增加农村村民住宅补偿费用和将被征地农民社会保障费用的规定，从法律上为被征地农民构建更加完善的保障机制。 八是允许进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地。本次修正明确“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”
九是将宅基地审批权限下放至乡镇人民政府。本次修正明确农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准;其中，涉及占用农用地的，依法办理农用地转用审批手续。
十是调整宅基地改革和管理主体。本次修正明确国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作。并规定县级以上人民政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查的，适用本法关于自然资源主管部门监督检查的规定。
新《土地管理法》的颁布实施，对未来用地开发模式的转变
基于以上内容的修订，将开启城乡建设用地市场的统一，在破除“存量发展”时期土地资源瓶颈的同时，也改变了城乡土地要素流动、土地利用分配格局和用地开发的模式的转变。
1、占补平衡
①林地的占补平衡
通过分析上一年度国土绿化情况并保证至少18%国土面积来确定本年度可采伐林木量，进而可推导出本年度可调建设用地的林地总量，通过林地转用审批手续后，调为建设用地。
其中，天然林和一类公益林原则上不得砍伐，审批权限在国家林草局;
二类公益林一般不可砍伐，审批权在国家林草局和省级林业部门;
商品林实行伐育同步，其他疏林，灌木林、未成林地等审批权限在市、县林业部门。
②耕地的占补平衡
耕地分为一般耕地和基本农田，其中基本农田占耕地总量不小于80%。
通过分析上一年度耕地情况，在确保18亿亩耕地情况下来确定本年度耕地可使用量，进而可推导出本年度可调建设用地的耕地总量，通过农用地转用审批手续后，调为建设用地。
其中，基本农田原则上不得占用，审批权限在国务院;
其他耕地和一般农用地一般不得占用，一次占用其他耕地35ha或一般農用地70ha以上，由国务院审批，其他由地方审批。
③深化“放管服”改革政策的驱动
当前，国内外形势日趋严峻复杂，特别是新冠肺炎疫情的影响，迫切需要我们改善营商环境，转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力，促进产业发展，土地政策自然而然需要适应这种客观形势的变化，适应国家治理体系和治理能力现代化建设的迫切要求，推动“放管服”改革的深化拓展。土地管理简政放权正是应时之需，从注重审批向完善监管和提供优质服务转变，以便进一步从微观管理事务中解脱出来，更多地向战略性、全局性、前瞻性延伸。
通过下放相关建设用地审批权，给省级地方政府更多的自主权，使其能够因地制宜、因情施策，破解项目用地“落地难”、“落地慢”问题，赋予地方政府更大的权利自主调整土地利用空间布局，从而提高审批效率、项目落地效率和土地利用效率，让项目落地速度满足社会经济发展要求，进而满足改善营商环境、服务产业发展、提高基础设施保障，特别是解决农村建设项目落地慢、土地浪费严重等问题，通过“增减挂钩”倒逼解决农村土地利用低效浪费等问题，助推乡村振兴建设。
占用林地和耕地的建设项目实行：分区准入+约束指标+详细规划+规划许可制度的审批方式进行管理。
2、增减挂钩
异地调剂：这不仅是我国土地供给侧结构性改革的创新，也是发达地区和大城市增加建设用地潜力，释放土地二次红利，欠发达地区分享城市化、工业化红利，实现区域均衡发展的创举。
通过开展农村闲置宅基地复垦，实现城乡建设用地增减挂钩，并以“地票”形式公开交易，从而解决了大城市建设用地紧张的局面，农民也获得了可观的收益。更为重要的是，这一制度不仅解决了城镇化的资金来源，释放出巨大的建设用地空间，对控房价，降低实体经济成本，解决外来人口住房需求是莫大的利好，同时引导发展红利投向欠发达地区、贫困地区、广大乡村等，通过改善这些地区的道路交通、公共设施、社会保障等民生服务和设施，带动“就近城镇化”，激活本地消费内需，助力脱贫攻坚、乡村振兴的可持续发展。
用地类别调剂：如废弃矿坑整治、闲置地（闲置村庄、闲置划拨地、报废场地）整治、低质地（低质农田）整治，通过整治提升用地质量，根据整治的效果给予奖励政策，如配套资金、奖励建设用地指标等。
3、盘活存量建设用地：
①国有建设用地
对于闲置未开发的，经原审批机关批准，无偿收回该土地使用权;对已缴清地价款及相关费用，符合规划要求的，明确限定动工期限;对已办理建设用地手续但限期未开发的，撤销原批准用地文件，重新挂牌出让。
②集体建设用地
清查摸底，建立统一的集体建设用地入市制度，释放用地潜力。通过赋予集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能，明确入市范围和途径。在各级国土空间规划、年度建设用地指标、空间用途管制的约束下，将原集体企业、工厂等集体经营性建设用地盘活入市。通过建立入市制度，与同地段国有土地“同权同价”，盘活集体资产，使农民可以利用出让、租赁、入股等多种方式，实现集体经营性建设用地的保值和增值;同时，将“增减挂钩”和“占补平衡”结余的指标优先投放于乡村，通过招商引资，吸引城市工商资本下乡，实现乡村产业发展和集体经营性建设用地的增值，助力乡村振兴。
参考文献
《土地管理法》修订的背景、问题与方向
新《 土地管理法》系列解读
自然资源部法规司负责人解读新《土地管理法》