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[摘要]我国在20世纪80年代初引进PPP模式，但由于认识不足缺乏理论指导，这一模式未能发展起来，相关法律问题的研究也属于起步阶段，到了2013年，党的十八届三中全会提出了“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，全国各地开始积极进行PPP项目的实践，南宁市～2014年那考河流域治理ppp项目开始，截至2018年9月，共有32个项目纳入市本级PPP项目库，涉及生态环境、交通运输、公共服务以及市政设施等四大领域，总投资463.82亿元。一方面促进了经济增长、政府职能转变，提高了公用基础设施的供应效率;另一方面，由于缺乏引导和规范的法律，实践中关于PPP协议性质、土地政策、项目融资、社会成本参与度、风险分担、监管体系等问题的理解也存在分歧与疑惑，严重制约了南宁市PPP模式发展，也使得PPP项目在实践中存在困难与阻力。本课题通过PPP模式的理论从手，借鉴国外先进经验，分析南宁市PPP项目的问题，进而提出促进PPP模式良性发展的对策建议，研究可以在一定程度上弥补理论研究的空缺。
[关键词]南宁市 PPP项目 PPP项目法律问题
[中图分类号]D92 [文献标识码]A [文章编号]1009-4245（2019）04-0042-08
DOI：10.19499/j.enki.45-1267，c.2019.04.008
一、国内外研究PPP模式法律问题现状述评及研究意义
PPP是英文Public Private Partnership的缩写，PPP模式即政府与社会资本合作模式，起源于20世纪70年代的欧洲国家，最初是英国政府为了缓解财政压力，调动市场资源配置的活力而提出来的。从撒切尔政府开始提出到梅杰政府的探索和布莱尔政府的重视和推进，经历了三十多年的发展历程。适用的领域也由最初的供暖、供电等公共产品和服务扩大到电信、铁路运输等基础设施建设。英国的PPP模式最初以PFI形式出现，后发展为PF2形式，逐渐建立和制定了促进项目推进的机构和政策。英国没有制定统一规范的PPP法典，但非常重视PPP项目的风险承担;德国的PPP法律体系主要由成文的法律构成，还成立了专门的PPP项目的监管机构。
国内对于PPP模式法律问题的理论研究是随着我国PPP模式的发展而发展的。我国在20世纪80年代初引进PPP模式，但由于认识不足缺乏理论指导，在我国未能发展起来，相关法律问题的研究也属于起步阶段，直到党的十八届三中全会提出了“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，全国各地才开始积极进行PPP项目的实践，一方面促进了经济增长、政府职能转变，提高了公用基础设施的供应效率;另一方面，由于缺乏引导和规范的法律，实践中关于PPP协议性质、土地政策、项目融资、社会成本参与度、风险分担、监管体系等问题的理解也存在分歧与疑惑，严重制约了我国PPP模式发展，也使得PPP项目在实践中遭受了不少困难与阻力。相关法律问题理论研究的论文篇数在2013年后也呈上升趋势;之后至今，PPP法律问题的研究朝着深入、细化的方向发展，并关注在PPP模式现实中出现的新问题。
二、PPP的不同模式及其经验借鉴
（一）PPP的内涵
综合我国一系列PPP政策文件规定，PPP的概念可分为狭义与广义两种，狭义的PPP强调使用者付费，项目必须具有一定的收费基础，我国传统的BOT项目即属于狭义的PPP项目。如根据《国务院关于加强地方政府性债务的意见》（国发[2014]第43号）的规定，“推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权，合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。”广义的PPP是指政府和社会资本之间的一种合作关系。可以是使用者付费，也可以是政府付费。财政部与国家发改委政策文件中关于PPP的概念均属于广义的PPP概念。由于定位不同，不同部委对PPP概念存在争议，目前在我国政策文件中，《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2005]42号）中关于PPP的概念争议较小，为大家所普遍接受。即“政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同。明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务者绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益”。
（二）PPP的不同模式及其特点
PPP是政府和社会资本合作模式的通称，并非指项目的具体操作方式。PPP项目的具体操作方式主要有以下几种。
1.委托运营（Operations & Maintenance，Q&M）。委托运营是指政府将存量公共资产的运营、维护职责委托给社会资本和项目公司，用户服务不由社会资本和项目公司负责的政府和社会资本合作项目运作方式。资产所有权属于政府，社会资本或项目公司只负责运营，合同期限一般不超过8年。
2.管理合同（Management Contract，MC），管理合同是指政府不仅把公共资产的运营维护，同时也把用户服務职责委托给社会资本或项目公司的运营方式，资产所有权仍然属于政府。管理合同通常作为转让一运营一移交的过渡方式，合同期限正常不超过3年。
3.建设—运营—移交（Build-Operrate-Transfer，BOT），是指新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务由社会资本方负责，合同期满后项目移交给政府，合同期限一般为20-30年。
4.建设一拥有一运营（Build-Own-Operrate，BOO），由BOT方式演变而来，与BOT区别在于BOO方式下项目所有权在注明公益性约束条款后由社会资本方拥有。 5.转让一运营一移交（Transfer-Operrate-Transfer，TOT），是指政府将存量公共资产的所有权转让给社会资本和项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务。资产所有权同BOT，协议期限正常不超过20-30年。
6改建—运营—移交（Rehabilitate-Operrate-Transfer，ROT），是政府在BOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运营方式，合同期限一般为20-30年。
7.建设一拥有一运营一移交（Build-Own-Operrate-Transfer，BOOT），它可以看成BOT的变异模式，这一模式在内容和形式上与BOT二者的区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权。
（三）国外PPP的发展状况及经验借鉴
1.英国PPP从PFI到PF2的发展。英国是最先实施PPP模式的国家，发展出了一套比较成熟完备的PPP体系。PPP模式在英国主要经历了PFI（Private FinanceInitiative）和PF2（Private Finance 2）两个发展阶段。
利用PFI模式，英国在20多年里实施了700多个基础设施和公共服务项目，总额超过700亿英镑，项目范围涉及医疗健康、国防设施，教育、交通、环境、文体设施等。不过，随着PFI的扩张发展，其弊端开始显露，而且在2008年的金融危机下遭遇了项目的资金链断裂。原因在于PFI的股本比例一般在10%，其余都是社会融资，属于高杠杆的融资方式，同时PFI缺乏有效的监管，上述原因导致PFI在金融危机下爆发矛盾。
在2012年，英国首次提出PF2模式，使PPP项目的股本比例提高到20%-30%，政府在初期投入了一定的资本以获取一定股权比例，降低私人资本股权，形成合理的权益及风险分担体系。PF2模式的成功之处在于形成中央和地方联系紧密的管理网络及成熟的融资方式。管理方面，中央由英国基础设施局执行全国性的基础设施发展战略并提供项目审批、咨询、技术援助与服务，同时地方拥有一定的政策自主权。在PPP项目融资方面，英国采取整体业务证券化，期限覆盖整个运营期。完善了权益清收的制度，证券持有人在满足合同约定条件时，无需经过法院诉讼，即可代管项目的经营管理，有效地保证了证券持有人的权利。此外，英国还通过设立养老资金平台、银行优惠贷款等多种方式来吸引社会资金参与PPP项目投资。
2.澳大利亚完善的政策法规及标准合同体系。在PPP项目的发展上，澳大利亚与英国的共同之处在于形成了较为完善的管理网络，由澳大利亚基础设施局来对PPP项目进行统一管理和指导。首先是完善的政策法规。2008年，澳大利亚出台了《澳大利亚基础设施法案》，而后颁布指导文件《国家PPP政策与指引》，同时在PPP招标分析、公共项目指标对比、风险分配、合同管理等方面都出台了指南，既规范了PPP的操作流程，也方便了企业的决策及经营管理PPP项目。其次是建立了标准合同体系。PPP项目具有运营时间长（达20-30年）、参与方多、投入巨大等特殊性，澳大利亚在2008年、2011年分别公布了适用于社会基础设施及经济基础设施的标准合同范本，让参与PPP项目的合同各方对双方的权利义务有了合理的预期，在很大程度上有效化解了公私之间的矛盾。
通过对国外PPP的分析对比，我们可以看出国外PPP发展模式是在其本国实践基础上发展起来的，具有浓厚的本国特色。总的来讲，都经历了从野蛮发展阶段到政府管理和引导阶段。颁布完善的法律法规及政策及标准的合同体系让PPP参与方有法可依，设立中央与地方管理无缝对接的管理机制让PPP参与方有法必依，同时通过成熟的融资方式为PPP发展注入活水也成了各国殊途同归的选择。
三、南宁市PPP项目发展的现状及法律问题分析
（一）现状
2017年南宁市本级重点推进PPP项目有11项，总投资138.68亿元。包括南宁市城市内河黑臭水体治理工程、南宁市儿童医院项目、南宁市水塘江综合整治工程、南宁市心圩江环境综合整治工程、南湖水质改善项目、邕江综合整治和开发利用工程（北岸：托洲大桥——清川大桥、三岸大桥——蒲庙大桥）A、B、c、D标，南宁市公众健身活动中心项目等;其中生态环境项目8个，公共服务项目2个，运输交通项目1个。2017年一2018年储备项目3项，总投资共计71.49亿元。
2018年南宁市将18个PPP项目列入年度开发计划，其中重点推进项目10个，中期储备项目7个，远期储备项目1个，涉及总投资236.16亿元。目前年度开发计划已报市政府并向社会发布。南宁市PPP项目2018第一季度总体呈现出积极向好的态势，项目落地情况以及投资完成情况在全区14个地市中均排名第一。自2017年3月PPP正式运营以来，通过采用“全线多断面考核、按效付费”的运营管理方法，形成水质、水量、防洪三大考核指标体系，有效实现了建设为运营服务，考核体现治理成果，全面达到治理效果。截至2018年9月，南宁市共有32个项目纳入市本级PPP项目库，涉及生态环境、交通运输、公共服务以及市政设施等四大行业，总投资463.82亿元。目前已签约落地项目18个，涉及总投资277.60亿元。已进^运营期项目3個，涉及总投资49.22亿，其中2018年上半年进入运营期项目1个。
从2014年那考河流域治理PPP项目开始，PPP项目已经改变了南宁人的生活，让南宁的环境更美、水更清、空气更清新。PPP项目对南宁市的深化改革，提升了政府提供公共服务的能力，弥补了财政资金的不足，在提高群众满意度方面起到了重要作用。在对南宁市2017年及2018年第一季度的PPP项目的资料整理中，可以看出国有企业作为PPP参与方占数90%以上，民营企业参与很少。PPP模式涉及纷繁复杂的法律问题以及资金需求量大、经营时间长等是民企望而却步的重要原因。 （二）面临的主要法律问题
1.政府角色定位不明。政府角色问题是分析PPP模式的首要问题，因为其关系到PPP协议的性质、PPP项目风险分担的原则、纠纷解决机制等系列问题。PPP项目一方是政府，一方是企业，政府同时还是PPP项目的监管者，因此在PPP项目中，政府既是运动员，又是裁判员。我国目前的法律法规中对政府的角色定位不清、约定不明。学界主要有行政主体说、民事主体说和混合主体说三种。
行政主体说认为政府作为公共事务的管理者，在履行PPP项目的规划、管理、监督等行政职能时，与社会资本之间构成行政法律关系。PPP项目是政府将部分社会公共管理的行政权力授予企业，所以在PPP项目中，政府享有行政优益权，在特许经营权中又有主动权。其法律依据来源于《行政许可法》中的特许条款，以及国务院法律文件中对参与PPP模式的行政主体的限制。
民事主体说认为PPP在行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事法律行为，构成民事主体之间的民事法律关系。PPP协议是政府和企业出于平等自愿的合同原则设立的，虽然政府属于行政机关，但在PPP协议中，政府与企业享有平等的权利义务。其法律依据来源于《合同法》、财政部对PPP纠纷解决方式采取民事诉讼方式的规定。
混合主体说认为政府在PPP项目中属于一种既是民事又是行政主体的混合体，不能简单定义和区分。
2.PPP协议合同性质及纠纷解决机制不明。PPP协议的合同性质解释了政府授权行为的法律属性。关于PPP协议的性质，目前在我国法律法规上没有统一明确的规定。
《行政诉讼法》及其司法解释明确规定：就政府特许经营协议提起行政诉讼的，人民法院应依法受理。规定明确了PPP协议属于行政合同，并可采取行政诉讼的方式来解决纠纷。财政部颁发的《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的规定》附件《PPP项目合同指南（试行）》中指出，PPP协议属于民事协议，应采取民事诉讼的解决方式。而在发改委《PPP合同指南》中，发改委为解决PPP纠纷提供的参考途径是协商、调解、诉讼和仲裁四种方式，没有明确诉讼的性质。
由此可见，对于PPP协议，我国法律和部委规定存在分歧，有些部委规定则避而不谈。
课题组成员就此问题到南宁市发展改革委员会PPP项目办公室、南宁市中级法院行政庭等单位进行了调研，发改委的实务工作者一致认为PPP协议属于民事协议，对南宁市中级人民法院的调研表明，南宁市目前为止没有发生过一起关于PPP项目争议的案件，关于PPP协议纠纷的解决，法官们倾向于依照《行政诉讼法》，由行政庭负责审理。
3.PPP项目的投资性质问题。目前对于PPP项目（特别是不使用财政性资金的使用者付费项目）是否属于政府投资项目的问题，有学者认为不使用财政资金的使用者付费项目不属于政府投资项目，但课题组研究表明，政府是通过让渡一定时间的社会公益项目经营期限给社会资本方经营，该公益项目虽由社会资本方出资，所有权应该还是属于政府投资项目。
4.PPP项目合规性问题。目前南宁市已落地的18个PPP项目在项目准备、项目采购、项目执行阶段均严格按国家发改委、财政部等相关政策法规在推进，在项目论证、社会投资人采购等关键环节都能做到合法合規，目前没有因违规而被清理出库的项目。
PPP项目在推进中常碰到的合规性问题主要有：（1）盲目推进，财承超出10%红线;（2）未严禁限制社会投资人身份，本级国有平台公司作为社会投资人参与项目建设;（3）政府承诺固定回报，项目“明股实债”;（4）未按要求开展运营期绩效考核关于二次招标问题。
5.关于PPP项目涉税问题。主要是政府可行性缺口补助方面涉及的增值税问题（广西文化艺术中心），项目在计算可行性缺口补助时是不计增值税的，目前税局要求征收，成本仍由政府承担。
6.PPP项目社会资本方的竞争性选择程序。目前PPP项目普遍采用公开招标和竞争性磋商等竞争性选择程序。但仍存在如下问题，在PPP项目采购阶段《关于招标投标法实施条例》第九条“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的可以免除二次招标”的规定，在PPP项目适用政府采购法框架下的招标采购时是否仍适用，存在一定争议：一是PPP项目和特许经营项目是否为同一概念;二是招标投标法中规定的招标和政府采购法中规定的招标是否为同一概念（两者援引的法律不一致）。由于两法属于不同部门主导起草的法律，任何一方均不能就此等争议进行官方的书面解释，因此实践中通常要看地方采购部门的“胆识”决定是否可以免标，徒生政策合规风险。
此外，政府采购法框架下主要采用的社会资本采购方式为公开招标和竞争性磋商，实践中通过公开招标方式采购社会资本后可以对二次招标进行豁免，对竞争性磋商方式采购的社会资本则不豁免。如此，则陷入了立法本意和项目实操需要方面的双重困境。一来招标投标法实施条例加入该条款就是为了解决PPP项目社会资本在项目建设期存在的二次招标问题，只不过在该文件起草时原住建部126号文也仅对特许经营项目约定了招标这种竞争方式，并无竞争性磋商这类新型采购方式;二来在一些以施工承包商和设备提供商为主要采购对象的PPP项目中，不能二次免标将严重削弱社会资本参与的积极性，甚至衍生出二次招标“走形式”的问题。
建议对PPP项目采购社会资本后的二次免标，从公开招标方式扩大至竞争性磋商、竞争性谈判等方式，解决上述问题。
7.PPP项目的经营性用地问题、融资问题。目前南宁市PPP项目的土地权属均归政府方所有，项目公司以无偿获得使用权的方法取得项目用地，但在具体操作上存在一定问题。根据合同约定，项目土地归政府方所有，应以政府方名义办理项目用地手续，项目建设用地规划许可证、土地证应办给政府方。项目公司作为项目的融资、建设、运营、移交主体，应将项目立项、工程规划许可证、施工许可证等手续办理到项目公司名下。而规划部门又要求，项目建设用地规划许可证和工程规划许可证应由同一主体申办，这与合同约定存在矛盾。目前还没有较好的解决方案。工程四证不能办给项目公司，一定程度上也影响了项目的融资。 PPP项目融资的途径有私募资金融资、信托、保险资金、项目收益类债券、商业银行保理融资等方式。现在南宁PPP项目多使用以PPP项目的一定期限使用权为担保从商业银行融资的方式。
8.4保底条款与固定投资回报问题。政府出资与社会资本的回报安排目前国家发改委、财政部的相关政策均要求政府不能在项目中约定保底条款与固定回报。目前政府的出资主要以股权出资为主，出资方式一般为现金出资和前期投入折算等方式。社会资本的回报安排主要有：（1）政府付费，主要为纯公益，无经营点的项目;（2）使用者付费，主要为纯经营项目，经营收入可覆盖项目成本;（3）可行性缺口补助，介于上述两者间。
9.PPP模式与国有资产转让的关系与衔接。主要是在存量项目转PPP上，目前南宁市还没有相关的项目。
10.价格确定及调整机制。不同类型的项目，价格的确定及调整机制不尽相同。有明确价格可以执行的项目，一般采用政府指导价进行调整，无法明确计量的项目，一般采用调整回报基数的方式进行调整。
（三）南宁市PPP项目典型案例的经验分析
课题组到那考河PPP项目、广西文化艺术中心进行了调研，并对其经验进行了总结分析。
那考河是南宁市18条城市内河之一，也曾是老百姓眼里的臭河，2014年起那考河PPP项目启动，三年后那考河旧貌换新颜，得到百姓的好评，迎来总书记的考察。那考河PPP项目作为南宁市首个PPP项目，积累了不少有益的经验。
1.PPP带来的物有所值效应。那考河治理项目总投资额达到11.9亿元的资金，通过PPP方式，政府与社会资本方签订了为期十年的协议，政府出资方与社会资本方共同出资2亿元注册成立了项目公司，其余资金均由社会资本方负责筹措，大大减轻了政府的财政压力。
2.按效果付费方式。项目建成初期8年的运营由社会资本方负责并获得合理的收益，政府聘请有资质的第三方机构，按照合同确定的水质、水量、防洪等考核指标体系对项目进行定期检测考核，按效果付费，更好地保障了长期的生态治理效果。
3引进实力雄厚和经验丰富的社会资本参与。南宁市之前使用传统的河道清淤、堤破绿化、景观提升、加盖防臭等方法对南宁市内河进行治理，受限于资金和技术等因素，投入了大量财力仍无法有效改善水质。那考河项目引进了在治水方面有丰富经验及雄厚实力的社会资本方，通过建设海绵体，修复那考河流域水生态环境，成功地改善了水环境。
广西文化艺术中心是由政府与威宁集团旗下的子公司通过PPP模式兴建的，先由社会资本方投资建设，建成后社会资本方拥有20年的经营使用权。广西文化艺术中心位于南宁五象新区核心区，建筑面积9万平方米，2017年11月已经开始营业，至今举办了上百场文艺演出，丰富了南宁市人民的文化生活。由于社会资本方引进了在文化艺术演出管理经验丰富的广西保利剧院管理有限公司进行运营管理，广西文化艺术中心有望成为南宁市新的文化艺术地标。该PPP项目由社会资本方承担项目的建设成本，建成后拥有20年的经营使用权来获得长期稳定回报，政府方通过此项目建成了广西重大文化公共设施和高级别的艺术表演中心，为市民提供了高质量的公共服务，社会资本方和政府方达到了共赢。
四、促进PPP模式良性发展的对策建议
（一）完善PPP相关的法律法规
课题组对我国PPP相关中央及地方法律法规、政策梳理見表1，由表可见，我国的PPP立法及政策规定比较零散庞杂、政出多门，位阶、效力偏低，还没有从国家层面颁布一部PPP法规，且实践中PPP项目遇到的某些实际问题在现行的法律和政策中找不到适用的依据，让实务部门左右为难。在实践中PPP项目的实施多是依据有关的政策规定，一旦PPP项目发生法律纠纷诉诸法院，政策并不是法院审理案件的有效依据。因此，在我国PPP模式发展到今天，已经有了一定规模和经验的时候，有必要专门立法，让PPP模式的发展更加良性和有序。特许经营法和PPP法是吸引社会资本方投资公共基础设施建设的两种思路。有些国家同时制定了特许经营法和PPP法，但都是先出台特许经营法，后因特许经营法不能覆盖PPP的所有情形，然后再出台PPP法。在借鉴外国经验的基础上，我国可以直接制定一部完整、统一、协调的PPP法。
（二）设立独立的PPP监管机构
PPP项目一方是政府，一方是社会资本方，政府同时是PPP项目的监管者。课题组到南宁市发改委的调研后发现，南宁市的PPP项目的监管主要由发改委财政、物价、规划、国土、水务、环保、住建、税务、审计、监察及PPP项目的实施单位等多个部门共同监管，缺乏统筹协调，且监管部门均是政府相关部门，监管者地位不独立，很有可能导致PPP项目监管不到位或出现不公平现象;同时易存在权力过于分散、相互争权及推责的问题，协调难度大。因此我国可以借鉴英国、澳大利亚及印度的做法，设立专门的PPP项目监管机构，并负责发改、财政、物价、规划、国土、水务、环保、住建、税务、审计等部门的统筹协调，实现对PPP项目的规范管理，改善参与方信息不对称、监管效率低下的情况，同时让利益相关者的风险分配更公平合理。
（三）完善PPP项目标准化合同
PPP项目合同是政府方与社会资本方依法就PPP项目合作所订立的合同，其目的是在政府方与社会资本方之间合理分配项目风险，明确双方的权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。PPP项目的合同体系通常包括PPP项目合同、股东协议、履约合同（含工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品或服务购买合同等）、融资合同和保险合同等。PPP项目合同是其他合同的基础，也是整个PPP项目合同体系的核心。在PPP项目中，除项目合同外，项目公司的股东之间还要签订股东协议。股东协议由项目公司的股东签订，以在股东之间建立长期的、有约束力的合约关系。股东协议主要包括以下条款：前提条件、项目公司的设立和融资、项目公司的经营范围、股东权利、履行PPP项目合同的股东承诺、股东的商业计划、股东转让、股东会、董事会、监事会组成及其职权范围、股息分配、违约终止后处理机制、不可抗力、适用法律和争议解决。项目公司与项目的融资方、承包商、专业运营商、原料供应商、产品或服务购买方、保险公司等其他参与方之间，还会围绕PPP项目合作订立一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，共同构成PPP项目的合同体系。 我国目前没有出台PPP项目标准化合同，财政部于2014年下发通知要求规范PPP合同管理工作，并随通知发布了《PPP项目合同指南（试行）》。全面系统地介绍了PPP项目合同体系，说明了各主要参与方在PPP项目中的角色及订立相关合同的目的，阐述了PPP项目合同的主要内容和核心条款，具体分析了合同条款中的风险分配原则、基本内容和权利义务安排。同时，从付费机制和行业领域两个方面，详细剖析了不同类型PPP项目合同中的核心要素和特定条款。这个指南在一定程度上给PPP项目各方制定合同提供了方向。
课题组通过调研了解到，广西各地的PPP项目合同往往由之前已经做过相关PPP项目的社会资本方根據之前的合同进行修改后提供，存在随意性和缺乏规范性的缺陷。由于各个领域的PPP项目存在很大的差异性，不可能使用一个统一的PPP项目合同。建议在几个比较典型的领域，如公益服务、环保等出台标准的合同，供其他领域的PPP项目参考借鉴。
（四）转变思想观念，激发PPP模式发展内在动力
一些地方政府对于PPP项目存在重融资、轻监管、甩包袱的心理。政府及社会资本方传统投资思想观念严重。政府忽视社会资本的盈利性，对于预期收益较低的项目，一厢情愿地推向市场，以致其缺乏市场吸引力;对于一些预期收益率高的项目，推向市场的动力不足。
课题组的调研表明，有很多外省的公司、商人持有大量资金在广西各地寻求投资机会，但也有外省商人觉得广西投资机会不是很多，原因在于信息传递的不对等与不充分。一方面，广西各地的政府方希望社会资本方参与PPP项目，提高政府提供社会公共公益服务的水平及效率;另一方面持有资金的社会资本方却不知道相应的信息，或由于政府对PPP项目的相关信息公布不及时或不全面，导致社会资本方持币观望。同时社会资本方过度关注资金的回收效率，对于PPP项目运营期长、需要资金量大望而却步。以上滞后的思想观念都会导致PPP模式发展停滞不前，政府应大力宣传成功的PPP项目，让社会资本方了解到PPP项目能对企业的长远稳定发展起到重要的作用，同时完善PPP项目的法律制度设置、合理设置PPP项目的风险分担、保障社会资本方投资PPP项目后可以获得合理的回报，提高PPP项目的社会吸引力。
（五）南宁市应因地制宜，采取现行法规所允许的PPP项目创新措施
1.加强PPP项目法律人才的培养。南宁市熟悉、精通PPP项目的法律人才极其稀少。PPP项目涉及的法律知识精深专业，推广应用PPP模式，需要专业法律人才为PPP项目提供全生命周期的法律服务。对此，首先可以采取“走出去、请进来”的办法，组织相关人员参加财政部、发改委及高校、律所组织的相关法律培训，聘请PPP项目法律专家上门讲座。增加对PPP项目法律、政策业务的认识及理解，进而实现由专业人做专业事。其次，各级财政、发改委及项目实施机构可聘请熟悉PPP项目法律业务的律所担任法律顾问，一是可以提高政府及企业的法治水平，规范PPP项目流程，保障PPP全生命周期的合规，同时也可将政府、企业实施PPP项目的法律风险转移至律师事务所。
2.充分利用社会资本在项目设计规划上的优势和手续审批上的便捷。积极鼓励社会资本发起项目，参与项目前期，编制实施方案。
3.创新PPP项目的融资模式。PPP项目融资的途径有私募资金融资、信托、保险资金、项目收益类债券、商业银行保理融资等方式。现在南宁PPP项目多使用以PPP项目的一定期限使用权为担保从商业银行融资的方式，融资模式的单一在一定程度上限制了南宁市PPP项目的发展速度和规模，可以更多地鼓励商业银行、保险公司、证券公司参与到PPP项目中，并给予一定的政策倾斜，给PPP项目注人活水。
五、结语
只有通过PPP项目的法律制度设置、规范PPP标准合同体系、合理设置监管制度及风险承担制度，找到政府方和社会资本方的利益契合点，并且激发PPP模式的内生动力，广西PPP模式才会朝着一个良性方向发展，更好地为社会提供更多更有效率的社会公共公益服务，改善民生。
[关键词]南宁市 PPP项目 PPP项目法律问题
[中图分类号]D92 [文献标识码]A [文章编号]1009-4245（2019）04-0042-08
DOI：10.19499/j.enki.45-1267，c.2019.04.008
一、国内外研究PPP模式法律问题现状述评及研究意义
PPP是英文Public Private Partnership的缩写，PPP模式即政府与社会资本合作模式，起源于20世纪70年代的欧洲国家，最初是英国政府为了缓解财政压力，调动市场资源配置的活力而提出来的。从撒切尔政府开始提出到梅杰政府的探索和布莱尔政府的重视和推进，经历了三十多年的发展历程。适用的领域也由最初的供暖、供电等公共产品和服务扩大到电信、铁路运输等基础设施建设。英国的PPP模式最初以PFI形式出现，后发展为PF2形式，逐渐建立和制定了促进项目推进的机构和政策。英国没有制定统一规范的PPP法典，但非常重视PPP项目的风险承担;德国的PPP法律体系主要由成文的法律构成，还成立了专门的PPP项目的监管机构。
国内对于PPP模式法律问题的理论研究是随着我国PPP模式的发展而发展的。我国在20世纪80年代初引进PPP模式，但由于认识不足缺乏理论指导，在我国未能发展起来，相关法律问题的研究也属于起步阶段，直到党的十八届三中全会提出了“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，全国各地才开始积极进行PPP项目的实践，一方面促进了经济增长、政府职能转变，提高了公用基础设施的供应效率;另一方面，由于缺乏引导和规范的法律，实践中关于PPP协议性质、土地政策、项目融资、社会成本参与度、风险分担、监管体系等问题的理解也存在分歧与疑惑，严重制约了我国PPP模式发展，也使得PPP项目在实践中遭受了不少困难与阻力。相关法律问题理论研究的论文篇数在2013年后也呈上升趋势;之后至今，PPP法律问题的研究朝着深入、细化的方向发展，并关注在PPP模式现实中出现的新问题。
二、PPP的不同模式及其经验借鉴
（一）PPP的内涵
综合我国一系列PPP政策文件规定，PPP的概念可分为狭义与广义两种，狭义的PPP强调使用者付费，项目必须具有一定的收费基础，我国传统的BOT项目即属于狭义的PPP项目。如根据《国务院关于加强地方政府性债务的意见》（国发[2014]第43号）的规定，“推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权，合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。”广义的PPP是指政府和社会资本之间的一种合作关系。可以是使用者付费，也可以是政府付费。财政部与国家发改委政策文件中关于PPP的概念均属于广义的PPP概念。由于定位不同，不同部委对PPP概念存在争议，目前在我国政策文件中，《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2005]42号）中关于PPP的概念争议较小，为大家所普遍接受。即“政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同。明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务者绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益”。
（二）PPP的不同模式及其特点
PPP是政府和社会资本合作模式的通称，并非指项目的具体操作方式。PPP项目的具体操作方式主要有以下几种。
1.委托运营（Operations & Maintenance，Q&M）。委托运营是指政府将存量公共资产的运营、维护职责委托给社会资本和项目公司，用户服务不由社会资本和项目公司负责的政府和社会资本合作项目运作方式。资产所有权属于政府，社会资本或项目公司只负责运营，合同期限一般不超过8年。
2.管理合同（Management Contract，MC），管理合同是指政府不仅把公共资产的运营维护，同时也把用户服務职责委托给社会资本或项目公司的运营方式，资产所有权仍然属于政府。管理合同通常作为转让一运营一移交的过渡方式，合同期限正常不超过3年。
3.建设—运营—移交（Build-Operrate-Transfer，BOT），是指新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务由社会资本方负责，合同期满后项目移交给政府，合同期限一般为20-30年。
4.建设一拥有一运营（Build-Own-Operrate，BOO），由BOT方式演变而来，与BOT区别在于BOO方式下项目所有权在注明公益性约束条款后由社会资本方拥有。 5.转让一运营一移交（Transfer-Operrate-Transfer，TOT），是指政府将存量公共资产的所有权转让给社会资本和项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务。资产所有权同BOT，协议期限正常不超过20-30年。
6改建—运营—移交（Rehabilitate-Operrate-Transfer，ROT），是政府在BOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运营方式，合同期限一般为20-30年。
7.建设一拥有一运营一移交（Build-Own-Operrate-Transfer，BOOT），它可以看成BOT的变异模式，这一模式在内容和形式上与BOT二者的区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权。
（三）国外PPP的发展状况及经验借鉴
1.英国PPP从PFI到PF2的发展。英国是最先实施PPP模式的国家，发展出了一套比较成熟完备的PPP体系。PPP模式在英国主要经历了PFI（Private FinanceInitiative）和PF2（Private Finance 2）两个发展阶段。
利用PFI模式，英国在20多年里实施了700多个基础设施和公共服务项目，总额超过700亿英镑，项目范围涉及医疗健康、国防设施，教育、交通、环境、文体设施等。不过，随着PFI的扩张发展，其弊端开始显露，而且在2008年的金融危机下遭遇了项目的资金链断裂。原因在于PFI的股本比例一般在10%，其余都是社会融资，属于高杠杆的融资方式，同时PFI缺乏有效的监管，上述原因导致PFI在金融危机下爆发矛盾。
在2012年，英国首次提出PF2模式，使PPP项目的股本比例提高到20%-30%，政府在初期投入了一定的资本以获取一定股权比例，降低私人资本股权，形成合理的权益及风险分担体系。PF2模式的成功之处在于形成中央和地方联系紧密的管理网络及成熟的融资方式。管理方面，中央由英国基础设施局执行全国性的基础设施发展战略并提供项目审批、咨询、技术援助与服务，同时地方拥有一定的政策自主权。在PPP项目融资方面，英国采取整体业务证券化，期限覆盖整个运营期。完善了权益清收的制度，证券持有人在满足合同约定条件时，无需经过法院诉讼，即可代管项目的经营管理，有效地保证了证券持有人的权利。此外，英国还通过设立养老资金平台、银行优惠贷款等多种方式来吸引社会资金参与PPP项目投资。
2.澳大利亚完善的政策法规及标准合同体系。在PPP项目的发展上，澳大利亚与英国的共同之处在于形成了较为完善的管理网络，由澳大利亚基础设施局来对PPP项目进行统一管理和指导。首先是完善的政策法规。2008年，澳大利亚出台了《澳大利亚基础设施法案》，而后颁布指导文件《国家PPP政策与指引》，同时在PPP招标分析、公共项目指标对比、风险分配、合同管理等方面都出台了指南，既规范了PPP的操作流程，也方便了企业的决策及经营管理PPP项目。其次是建立了标准合同体系。PPP项目具有运营时间长（达20-30年）、参与方多、投入巨大等特殊性，澳大利亚在2008年、2011年分别公布了适用于社会基础设施及经济基础设施的标准合同范本，让参与PPP项目的合同各方对双方的权利义务有了合理的预期，在很大程度上有效化解了公私之间的矛盾。
通过对国外PPP的分析对比，我们可以看出国外PPP发展模式是在其本国实践基础上发展起来的，具有浓厚的本国特色。总的来讲，都经历了从野蛮发展阶段到政府管理和引导阶段。颁布完善的法律法规及政策及标准的合同体系让PPP参与方有法可依，设立中央与地方管理无缝对接的管理机制让PPP参与方有法必依，同时通过成熟的融资方式为PPP发展注入活水也成了各国殊途同归的选择。
三、南宁市PPP项目发展的现状及法律问题分析
（一）现状
2017年南宁市本级重点推进PPP项目有11项，总投资138.68亿元。包括南宁市城市内河黑臭水体治理工程、南宁市儿童医院项目、南宁市水塘江综合整治工程、南宁市心圩江环境综合整治工程、南湖水质改善项目、邕江综合整治和开发利用工程（北岸：托洲大桥——清川大桥、三岸大桥——蒲庙大桥）A、B、c、D标，南宁市公众健身活动中心项目等;其中生态环境项目8个，公共服务项目2个，运输交通项目1个。2017年一2018年储备项目3项，总投资共计71.49亿元。
2018年南宁市将18个PPP项目列入年度开发计划，其中重点推进项目10个，中期储备项目7个，远期储备项目1个，涉及总投资236.16亿元。目前年度开发计划已报市政府并向社会发布。南宁市PPP项目2018第一季度总体呈现出积极向好的态势，项目落地情况以及投资完成情况在全区14个地市中均排名第一。自2017年3月PPP正式运营以来，通过采用“全线多断面考核、按效付费”的运营管理方法，形成水质、水量、防洪三大考核指标体系，有效实现了建设为运营服务，考核体现治理成果，全面达到治理效果。截至2018年9月，南宁市共有32个项目纳入市本级PPP项目库，涉及生态环境、交通运输、公共服务以及市政设施等四大行业，总投资463.82亿元。目前已签约落地项目18个，涉及总投资277.60亿元。已进^运营期项目3個，涉及总投资49.22亿，其中2018年上半年进入运营期项目1个。
从2014年那考河流域治理PPP项目开始，PPP项目已经改变了南宁人的生活，让南宁的环境更美、水更清、空气更清新。PPP项目对南宁市的深化改革，提升了政府提供公共服务的能力，弥补了财政资金的不足，在提高群众满意度方面起到了重要作用。在对南宁市2017年及2018年第一季度的PPP项目的资料整理中，可以看出国有企业作为PPP参与方占数90%以上，民营企业参与很少。PPP模式涉及纷繁复杂的法律问题以及资金需求量大、经营时间长等是民企望而却步的重要原因。 （二）面临的主要法律问题
1.政府角色定位不明。政府角色问题是分析PPP模式的首要问题，因为其关系到PPP协议的性质、PPP项目风险分担的原则、纠纷解决机制等系列问题。PPP项目一方是政府，一方是企业，政府同时还是PPP项目的监管者，因此在PPP项目中，政府既是运动员，又是裁判员。我国目前的法律法规中对政府的角色定位不清、约定不明。学界主要有行政主体说、民事主体说和混合主体说三种。
行政主体说认为政府作为公共事务的管理者，在履行PPP项目的规划、管理、监督等行政职能时，与社会资本之间构成行政法律关系。PPP项目是政府将部分社会公共管理的行政权力授予企业，所以在PPP项目中，政府享有行政优益权，在特许经营权中又有主动权。其法律依据来源于《行政许可法》中的特许条款，以及国务院法律文件中对参与PPP模式的行政主体的限制。
民事主体说认为PPP在行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事法律行为，构成民事主体之间的民事法律关系。PPP协议是政府和企业出于平等自愿的合同原则设立的，虽然政府属于行政机关，但在PPP协议中，政府与企业享有平等的权利义务。其法律依据来源于《合同法》、财政部对PPP纠纷解决方式采取民事诉讼方式的规定。
混合主体说认为政府在PPP项目中属于一种既是民事又是行政主体的混合体，不能简单定义和区分。
2.PPP协议合同性质及纠纷解决机制不明。PPP协议的合同性质解释了政府授权行为的法律属性。关于PPP协议的性质，目前在我国法律法规上没有统一明确的规定。
《行政诉讼法》及其司法解释明确规定：就政府特许经营协议提起行政诉讼的，人民法院应依法受理。规定明确了PPP协议属于行政合同，并可采取行政诉讼的方式来解决纠纷。财政部颁发的《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的规定》附件《PPP项目合同指南（试行）》中指出，PPP协议属于民事协议，应采取民事诉讼的解决方式。而在发改委《PPP合同指南》中，发改委为解决PPP纠纷提供的参考途径是协商、调解、诉讼和仲裁四种方式，没有明确诉讼的性质。
由此可见，对于PPP协议，我国法律和部委规定存在分歧，有些部委规定则避而不谈。
课题组成员就此问题到南宁市发展改革委员会PPP项目办公室、南宁市中级法院行政庭等单位进行了调研，发改委的实务工作者一致认为PPP协议属于民事协议，对南宁市中级人民法院的调研表明，南宁市目前为止没有发生过一起关于PPP项目争议的案件，关于PPP协议纠纷的解决，法官们倾向于依照《行政诉讼法》，由行政庭负责审理。
3.PPP项目的投资性质问题。目前对于PPP项目（特别是不使用财政性资金的使用者付费项目）是否属于政府投资项目的问题，有学者认为不使用财政资金的使用者付费项目不属于政府投资项目，但课题组研究表明，政府是通过让渡一定时间的社会公益项目经营期限给社会资本方经营，该公益项目虽由社会资本方出资，所有权应该还是属于政府投资项目。
4.PPP项目合规性问题。目前南宁市已落地的18个PPP项目在项目准备、项目采购、项目执行阶段均严格按国家发改委、财政部等相关政策法规在推进，在项目论证、社会投资人采购等关键环节都能做到合法合規，目前没有因违规而被清理出库的项目。
PPP项目在推进中常碰到的合规性问题主要有：（1）盲目推进，财承超出10%红线;（2）未严禁限制社会投资人身份，本级国有平台公司作为社会投资人参与项目建设;（3）政府承诺固定回报，项目“明股实债”;（4）未按要求开展运营期绩效考核关于二次招标问题。
5.关于PPP项目涉税问题。主要是政府可行性缺口补助方面涉及的增值税问题（广西文化艺术中心），项目在计算可行性缺口补助时是不计增值税的，目前税局要求征收，成本仍由政府承担。
6.PPP项目社会资本方的竞争性选择程序。目前PPP项目普遍采用公开招标和竞争性磋商等竞争性选择程序。但仍存在如下问题，在PPP项目采购阶段《关于招标投标法实施条例》第九条“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的可以免除二次招标”的规定，在PPP项目适用政府采购法框架下的招标采购时是否仍适用，存在一定争议：一是PPP项目和特许经营项目是否为同一概念;二是招标投标法中规定的招标和政府采购法中规定的招标是否为同一概念（两者援引的法律不一致）。由于两法属于不同部门主导起草的法律，任何一方均不能就此等争议进行官方的书面解释，因此实践中通常要看地方采购部门的“胆识”决定是否可以免标，徒生政策合规风险。
此外，政府采购法框架下主要采用的社会资本采购方式为公开招标和竞争性磋商，实践中通过公开招标方式采购社会资本后可以对二次招标进行豁免，对竞争性磋商方式采购的社会资本则不豁免。如此，则陷入了立法本意和项目实操需要方面的双重困境。一来招标投标法实施条例加入该条款就是为了解决PPP项目社会资本在项目建设期存在的二次招标问题，只不过在该文件起草时原住建部126号文也仅对特许经营项目约定了招标这种竞争方式，并无竞争性磋商这类新型采购方式;二来在一些以施工承包商和设备提供商为主要采购对象的PPP项目中，不能二次免标将严重削弱社会资本参与的积极性，甚至衍生出二次招标“走形式”的问题。
建议对PPP项目采购社会资本后的二次免标，从公开招标方式扩大至竞争性磋商、竞争性谈判等方式，解决上述问题。
7.PPP项目的经营性用地问题、融资问题。目前南宁市PPP项目的土地权属均归政府方所有，项目公司以无偿获得使用权的方法取得项目用地，但在具体操作上存在一定问题。根据合同约定，项目土地归政府方所有，应以政府方名义办理项目用地手续，项目建设用地规划许可证、土地证应办给政府方。项目公司作为项目的融资、建设、运营、移交主体，应将项目立项、工程规划许可证、施工许可证等手续办理到项目公司名下。而规划部门又要求，项目建设用地规划许可证和工程规划许可证应由同一主体申办，这与合同约定存在矛盾。目前还没有较好的解决方案。工程四证不能办给项目公司，一定程度上也影响了项目的融资。 PPP项目融资的途径有私募资金融资、信托、保险资金、项目收益类债券、商业银行保理融资等方式。现在南宁PPP项目多使用以PPP项目的一定期限使用权为担保从商业银行融资的方式。
8.4保底条款与固定投资回报问题。政府出资与社会资本的回报安排目前国家发改委、财政部的相关政策均要求政府不能在项目中约定保底条款与固定回报。目前政府的出资主要以股权出资为主，出资方式一般为现金出资和前期投入折算等方式。社会资本的回报安排主要有：（1）政府付费，主要为纯公益，无经营点的项目;（2）使用者付费，主要为纯经营项目，经营收入可覆盖项目成本;（3）可行性缺口补助，介于上述两者间。
9.PPP模式与国有资产转让的关系与衔接。主要是在存量项目转PPP上，目前南宁市还没有相关的项目。
10.价格确定及调整机制。不同类型的项目，价格的确定及调整机制不尽相同。有明确价格可以执行的项目，一般采用政府指导价进行调整，无法明确计量的项目，一般采用调整回报基数的方式进行调整。
（三）南宁市PPP项目典型案例的经验分析
课题组到那考河PPP项目、广西文化艺术中心进行了调研，并对其经验进行了总结分析。
那考河是南宁市18条城市内河之一，也曾是老百姓眼里的臭河，2014年起那考河PPP项目启动，三年后那考河旧貌换新颜，得到百姓的好评，迎来总书记的考察。那考河PPP项目作为南宁市首个PPP项目，积累了不少有益的经验。
1.PPP带来的物有所值效应。那考河治理项目总投资额达到11.9亿元的资金，通过PPP方式，政府与社会资本方签订了为期十年的协议，政府出资方与社会资本方共同出资2亿元注册成立了项目公司，其余资金均由社会资本方负责筹措，大大减轻了政府的财政压力。
2.按效果付费方式。项目建成初期8年的运营由社会资本方负责并获得合理的收益，政府聘请有资质的第三方机构，按照合同确定的水质、水量、防洪等考核指标体系对项目进行定期检测考核，按效果付费，更好地保障了长期的生态治理效果。
3引进实力雄厚和经验丰富的社会资本参与。南宁市之前使用传统的河道清淤、堤破绿化、景观提升、加盖防臭等方法对南宁市内河进行治理，受限于资金和技术等因素，投入了大量财力仍无法有效改善水质。那考河项目引进了在治水方面有丰富经验及雄厚实力的社会资本方，通过建设海绵体，修复那考河流域水生态环境，成功地改善了水环境。
广西文化艺术中心是由政府与威宁集团旗下的子公司通过PPP模式兴建的，先由社会资本方投资建设，建成后社会资本方拥有20年的经营使用权。广西文化艺术中心位于南宁五象新区核心区，建筑面积9万平方米，2017年11月已经开始营业，至今举办了上百场文艺演出，丰富了南宁市人民的文化生活。由于社会资本方引进了在文化艺术演出管理经验丰富的广西保利剧院管理有限公司进行运营管理，广西文化艺术中心有望成为南宁市新的文化艺术地标。该PPP项目由社会资本方承担项目的建设成本，建成后拥有20年的经营使用权来获得长期稳定回报，政府方通过此项目建成了广西重大文化公共设施和高级别的艺术表演中心，为市民提供了高质量的公共服务，社会资本方和政府方达到了共赢。
四、促进PPP模式良性发展的对策建议
（一）完善PPP相关的法律法规
课题组对我国PPP相关中央及地方法律法规、政策梳理見表1，由表可见，我国的PPP立法及政策规定比较零散庞杂、政出多门，位阶、效力偏低，还没有从国家层面颁布一部PPP法规，且实践中PPP项目遇到的某些实际问题在现行的法律和政策中找不到适用的依据，让实务部门左右为难。在实践中PPP项目的实施多是依据有关的政策规定，一旦PPP项目发生法律纠纷诉诸法院，政策并不是法院审理案件的有效依据。因此，在我国PPP模式发展到今天，已经有了一定规模和经验的时候，有必要专门立法，让PPP模式的发展更加良性和有序。特许经营法和PPP法是吸引社会资本方投资公共基础设施建设的两种思路。有些国家同时制定了特许经营法和PPP法，但都是先出台特许经营法，后因特许经营法不能覆盖PPP的所有情形，然后再出台PPP法。在借鉴外国经验的基础上，我国可以直接制定一部完整、统一、协调的PPP法。
（二）设立独立的PPP监管机构
PPP项目一方是政府，一方是社会资本方，政府同时是PPP项目的监管者。课题组到南宁市发改委的调研后发现，南宁市的PPP项目的监管主要由发改委财政、物价、规划、国土、水务、环保、住建、税务、审计、监察及PPP项目的实施单位等多个部门共同监管，缺乏统筹协调，且监管部门均是政府相关部门，监管者地位不独立，很有可能导致PPP项目监管不到位或出现不公平现象;同时易存在权力过于分散、相互争权及推责的问题，协调难度大。因此我国可以借鉴英国、澳大利亚及印度的做法，设立专门的PPP项目监管机构，并负责发改、财政、物价、规划、国土、水务、环保、住建、税务、审计等部门的统筹协调，实现对PPP项目的规范管理，改善参与方信息不对称、监管效率低下的情况，同时让利益相关者的风险分配更公平合理。
（三）完善PPP项目标准化合同
PPP项目合同是政府方与社会资本方依法就PPP项目合作所订立的合同，其目的是在政府方与社会资本方之间合理分配项目风险，明确双方的权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。PPP项目的合同体系通常包括PPP项目合同、股东协议、履约合同（含工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品或服务购买合同等）、融资合同和保险合同等。PPP项目合同是其他合同的基础，也是整个PPP项目合同体系的核心。在PPP项目中，除项目合同外，项目公司的股东之间还要签订股东协议。股东协议由项目公司的股东签订，以在股东之间建立长期的、有约束力的合约关系。股东协议主要包括以下条款：前提条件、项目公司的设立和融资、项目公司的经营范围、股东权利、履行PPP项目合同的股东承诺、股东的商业计划、股东转让、股东会、董事会、监事会组成及其职权范围、股息分配、违约终止后处理机制、不可抗力、适用法律和争议解决。项目公司与项目的融资方、承包商、专业运营商、原料供应商、产品或服务购买方、保险公司等其他参与方之间，还会围绕PPP项目合作订立一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，共同构成PPP项目的合同体系。 我国目前没有出台PPP项目标准化合同，财政部于2014年下发通知要求规范PPP合同管理工作，并随通知发布了《PPP项目合同指南（试行）》。全面系统地介绍了PPP项目合同体系，说明了各主要参与方在PPP项目中的角色及订立相关合同的目的，阐述了PPP项目合同的主要内容和核心条款，具体分析了合同条款中的风险分配原则、基本内容和权利义务安排。同时，从付费机制和行业领域两个方面，详细剖析了不同类型PPP项目合同中的核心要素和特定条款。这个指南在一定程度上给PPP项目各方制定合同提供了方向。
课题组通过调研了解到，广西各地的PPP项目合同往往由之前已经做过相关PPP项目的社会资本方根據之前的合同进行修改后提供，存在随意性和缺乏规范性的缺陷。由于各个领域的PPP项目存在很大的差异性，不可能使用一个统一的PPP项目合同。建议在几个比较典型的领域，如公益服务、环保等出台标准的合同，供其他领域的PPP项目参考借鉴。
（四）转变思想观念，激发PPP模式发展内在动力
一些地方政府对于PPP项目存在重融资、轻监管、甩包袱的心理。政府及社会资本方传统投资思想观念严重。政府忽视社会资本的盈利性，对于预期收益较低的项目，一厢情愿地推向市场，以致其缺乏市场吸引力;对于一些预期收益率高的项目，推向市场的动力不足。
课题组的调研表明，有很多外省的公司、商人持有大量资金在广西各地寻求投资机会，但也有外省商人觉得广西投资机会不是很多，原因在于信息传递的不对等与不充分。一方面，广西各地的政府方希望社会资本方参与PPP项目，提高政府提供社会公共公益服务的水平及效率;另一方面持有资金的社会资本方却不知道相应的信息，或由于政府对PPP项目的相关信息公布不及时或不全面，导致社会资本方持币观望。同时社会资本方过度关注资金的回收效率，对于PPP项目运营期长、需要资金量大望而却步。以上滞后的思想观念都会导致PPP模式发展停滞不前，政府应大力宣传成功的PPP项目，让社会资本方了解到PPP项目能对企业的长远稳定发展起到重要的作用，同时完善PPP项目的法律制度设置、合理设置PPP项目的风险分担、保障社会资本方投资PPP项目后可以获得合理的回报，提高PPP项目的社会吸引力。
（五）南宁市应因地制宜，采取现行法规所允许的PPP项目创新措施
1.加强PPP项目法律人才的培养。南宁市熟悉、精通PPP项目的法律人才极其稀少。PPP项目涉及的法律知识精深专业，推广应用PPP模式，需要专业法律人才为PPP项目提供全生命周期的法律服务。对此，首先可以采取“走出去、请进来”的办法，组织相关人员参加财政部、发改委及高校、律所组织的相关法律培训，聘请PPP项目法律专家上门讲座。增加对PPP项目法律、政策业务的认识及理解，进而实现由专业人做专业事。其次，各级财政、发改委及项目实施机构可聘请熟悉PPP项目法律业务的律所担任法律顾问，一是可以提高政府及企业的法治水平，规范PPP项目流程，保障PPP全生命周期的合规，同时也可将政府、企业实施PPP项目的法律风险转移至律师事务所。
2.充分利用社会资本在项目设计规划上的优势和手续审批上的便捷。积极鼓励社会资本发起项目，参与项目前期，编制实施方案。
3.创新PPP项目的融资模式。PPP项目融资的途径有私募资金融资、信托、保险资金、项目收益类债券、商业银行保理融资等方式。现在南宁PPP项目多使用以PPP项目的一定期限使用权为担保从商业银行融资的方式，融资模式的单一在一定程度上限制了南宁市PPP项目的发展速度和规模，可以更多地鼓励商业银行、保险公司、证券公司参与到PPP项目中，并给予一定的政策倾斜，给PPP项目注人活水。
五、结语
只有通过PPP项目的法律制度设置、规范PPP标准合同体系、合理设置监管制度及风险承担制度，找到政府方和社会资本方的利益契合点，并且激发PPP模式的内生动力，广西PPP模式才会朝着一个良性方向发展，更好地为社会提供更多更有效率的社会公共公益服务，改善民生。