论文部分内容阅读
摘 要：财政预算本是政府信息的重要组成部分，现代民主社会所要求的政府信息公开被世界上众多国家视为衡量民主的重要标准之一，并通过专门的立法规定政府有切实、及时地公开公众所需要的财政信息。然而，中国的财政预算透明度与西方发达国家相比仍存在很大的差距。本文以财政预算为视角，审视目前中国政府信息公开的优点与不足，并对此提出改良意见。
关键词：财政预算；政府信息公开；对策选择
一、引言
根据卢梭的社会契约论，国家是根据人们订立的契约建立的，大家必须服从公意。公意即为最高权力，即主权。主权应当属于人民。①因此，“人民的意志是政府权力的基础。”②社会契约论主要有两个要点：一是承认主权属于全体国民；二是承认政府为代表国民全体行使主权的机关。任何团体或者个人，不得行使未经国民赋予的职权。③根据社会契约论，国家只是人民的委托人，人民乃受托人，人民才真正行使权利。那么，当公民要示公开财政预算信息时，是否能够得到很好的满足呢？
二、我国财政预算与政府信息公开现状及问题
人民主权原则，对政府的监督权和议论自由权构成了我国公民获得政府信息权的宪法基础。④人民主权是获得政府信息权的最根本的根据，我国《宪法》第2条对此作出了具体规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”依据人民主权、社会契约理论，为了保证政府能够更好地执行民意，为人民服务，保障公民与社会利益，宪法规定了公民对政府的监督权。《政府信息公开条例》于2008年5月1日的生效，标志着我国政府信息公开的法律已经接近于完善，但是，由于受中华几千年传统封建思想的影响，实践中依然存在着诸多问题。
目前，与世界上其他发达国家相比，我国财政预算的整体透明度还很低，差距非常明显。IMF（国际货币基金组织）为了推动成员国财政透明度的工作，曾发表了《财政透明度良好行为准则》和《财政透明度问卷》，为发展中国家和转轨国家制定了一个财政透明度的最低标准及实施要求。通过与之最低标准的对比，我们可以清楚地看到我国财政预算体系的基本状况。⑤笔者试图通过我国财政预算公开的透明度的分析以揭示我国政府信息公开过程中存在的不足和问题。
（一）政府对预算信息的垄断
我国《预算法》对财政预算行为是否保密并未作出规定。1989年5月1日实施的《中华人民共和国保守国家秘密法》总则第2条规定“国家秘密是关系国家安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。”，《预算法》正式实施两年后，即1997年由财政部和保密局等中央政府部门规定：国家预算、中央预算、地方预算（省级以上）月、季执行情况属机密，各省、自治区、直辖市及计划市和省会城市年度预算、决算草案及未公布的年度预算、决算收支款项属机密。可见，我国对预算行为采取和执行的是“预算保密原则”。⑥预算保密性规定给政府信息垄断提供了温床。
在中国，80%以上的社会信息资料集中在政府机构手中，而这些机构的信息则基本处于封闭状态。《反垄断法》是对市场经济中的经济主体所形成的垄断行为所作的限制和调整，但对政府的预算信息垄断却无能为力。
（二）预算科目体系不尽科学合理
按IMF要示，政府预算科目体系的科学合理设计必须能够清晰地反映政府职能活动。众所周知，我国现行的预算科目体系是计划经济时代仿效苏联模式设计的，是与当时的计划经济体制下的型财政管理体制相适应的。如今，随着经济的不断发展，市场经济趋于完善，财政改革越来越深入，现行科目体系的弊端却越来越明显。如果按照现行的预算科目体系去衡量政府的信息透明度，长期以来，由于我国传统的财政预算是按支出功能编制的，各项支出内容划分不规范、不细致，它的科目体系只设到大类，下面具体的款、项、目都没有涉及，信息需求者是很难得到满意的答案的。政府的重点工作支出项目或者关系民生的项目如农业、教育等分散在种类科目中，按些编制的预算自然地就无法清晰、完善地反映政府的实际施政行为和活动。
（三）.预算外财政活动的隐蔽性。
由于上文所提到的预算科目体系的不合理性，必然给政府的财政活动带来了不稳定性，也必然给政府规避法律而埋下了伏笔，进而必然给政府财政预算与信息公开带来一定的障碍。预算编制和管理的范围，只限于预算内资金，基本上由部门和支出单位自行管理，缺乏最低限度的公开与透明度，这就给人民群众的监督带来了诸多的不便。因此，在全国范围内，很多“肥水”部门单位大都存在着不为人知也是人所共知的“小金库”现象。预算外财政活动的隐蔽性也间接地说明了公务员报考为什么这么的火热。
（四）缺乏对预算有效的监督。
政府的财政预算与信息本质上是属于人民的生活资源，也是人民的知情权得以体现的具体运用。其中，包括，预算信息的查询，运用以及监督，知情权是最为根本的权利。很难想象如果预算信息都不公开，那么又怎么能谈得上财政预算信息的使用和监督。阳光是最好的防腐剂。那么，在当今的中国，封闭、内向的行政传统仍然渗透在政府管理活动中的各个环节，公共决策性往往排斥公众的广泛参与。在一个花钱不受民主程序、民众监督和法律约束的情况下，纳税人的钱政府当然可以随意挥之。所以说，公共预算的改革仅有“自我约束”肯定是不够的。
三、加快推进财政预算公开的对策选择
（一）转变政府职能，建设服务型的财政预算理念
根据IMF要求和我国经济体制改革的具体特征，必须重新对政府的职能予以准确定位，由“官本位”转变为“民本位”，真正建立为人民服务的政府。在我国社会主义市场经济建设的过程中，政府应该明确其职能范围，到底应该“管什么”，“如何管”以及管理的监督。民众需要的，就是政府应该做的，“取之于民，用之于民”的理念必须扎根于政府，建立一个法治化、道德化、统一化和公开化的效率政府，财政预算透明度的目标必将实现。 （二）建立健全政府财务会计制度
IMF认为“所有的政府职能均为财务活动”。因此，必须建立完善政府财务会计体系。与企业的经营性目的相比，政府的活动虽不考虑盈利指标，但政府对财务资源的利用要受到有关法律、法规、合同、协议等来自外部的约束。也就是说，限定政府对财务资源的使用用途，保证政府财务资源的使用能有效地达到相应的公共目的（这构成政府的一个非常重要的受托责任）。目前，我国政府财务会计制度建设的指导思想是：建立一整套完整的政府会计准则体系，以权责发生制为基础，定期编报政府综合财务报告，反映政府的各项资产、负债、收入、费用和现金流等信息，构建内部监督、社会监督和审计监督的“三位一体”式的财务监管体系，提高政府财务活动的透明度和效率。至少，何为健全的政府财务会计制度，笔者认为完全可以参照企业财务会计制度来制定，建立权责明确的财务制度，定期发布财务会计报表，以备于纳税人定期或不定期的查询或者复制。
（三）健全政府信息公开法律体系，明确信息公开的范围
我国的信息公开法律制度尚处于起步阶段，虽然今年五月已经生效了政府信息公开条例，但整个法律制度还是很不完善。政府信息公开的应遵循“公开为原则，保密为例外”的基本原则。之所以确立这一基本原则，是“因为行政资讯是由公民交纳的税金而形成的，应当属于公共财产，因此应当公开放给公民使用，不应当由政府机关封存、废弃或处置。”在这一基本原则的指导下，立法首先是以列举的方式确定行政资讯不公开的范围，而将没有列入的行政资讯全部划入可以公开的范围。其次在决定某一行政资讯是否可以公开时，将行政机关的裁量权的自由度尽可能收缩到最小程度，防止行政机关通过自由裁量权裁剪公民的知情权。⑦但是公开的范围却总是不够明确，含糊不清。《政府信息公开条例》以概括式加列举式的形式对信息公开的范围加以规定。但给我们的感觉总是不够明确，到底哪些内容属于公开的，哪些内容属于不予公开的？因此，一部好的《信息公开法》必须让人们一眼就看出哪些内容可以不予公开？笔者建议由国务院，或者最高人民法院对些作出更为具体的解释，越具体越好，列举规定不予公开的信息。“法未禁止者皆为允许。”
（四）加大财政预算监督力度
我国政府的财政预算的审计是由政府的组成部门审计机关来完成的，由于审计机关在政府中的特殊地方，使其很难达到独立审计的目标。事实上而成的内部审计，缺少透明度。在一份对中国审计的调查资料充分说明了这一点。资料数据显示，86%的答卷者把“独立性缺乏”列为审计制度所存在的首要问题，政府直接控制的内部审计的一切问题都根湖于审计不独立。所以，要想从根本上解决财政预算审计监督力度监督不足问题，必须从根本上改变审计部门从属于政府的格局，使之独立出来，从属于立法机构，对人民负责。
注 释：
①张明杰：《开放的政府――政府信息公开法律制度研究》，中国政法大学出版社2003年版，第77页.
②《世界人权宣言》第21条第3款.
③张明杰：《开放的政府――政府信息公开法律制度研究》，中国政法大学出版社2003年版，第77页.
④张明杰：《开放的政府――政府信息公开法律制度研究》，中国政法大学出版社2003年版，第201页.
⑤邴志刚：《纳税人的“知情权”与“阳光财政”》，载《地方财政研究》2006年09月第9期第5页.
⑥陈玲霞，温艳：《预算公开原则预算法：思考与建议》，载《河北理工大学学报》2008年第2期第34页.
⑦应松年：《行政法与行政诉讼法学》，法律出版2005年版第370页.
关键词：财政预算；政府信息公开；对策选择
一、引言
根据卢梭的社会契约论，国家是根据人们订立的契约建立的，大家必须服从公意。公意即为最高权力，即主权。主权应当属于人民。①因此，“人民的意志是政府权力的基础。”②社会契约论主要有两个要点：一是承认主权属于全体国民；二是承认政府为代表国民全体行使主权的机关。任何团体或者个人，不得行使未经国民赋予的职权。③根据社会契约论，国家只是人民的委托人，人民乃受托人，人民才真正行使权利。那么，当公民要示公开财政预算信息时，是否能够得到很好的满足呢？
二、我国财政预算与政府信息公开现状及问题
人民主权原则，对政府的监督权和议论自由权构成了我国公民获得政府信息权的宪法基础。④人民主权是获得政府信息权的最根本的根据，我国《宪法》第2条对此作出了具体规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”依据人民主权、社会契约理论，为了保证政府能够更好地执行民意，为人民服务，保障公民与社会利益，宪法规定了公民对政府的监督权。《政府信息公开条例》于2008年5月1日的生效，标志着我国政府信息公开的法律已经接近于完善，但是，由于受中华几千年传统封建思想的影响，实践中依然存在着诸多问题。
目前，与世界上其他发达国家相比，我国财政预算的整体透明度还很低，差距非常明显。IMF（国际货币基金组织）为了推动成员国财政透明度的工作，曾发表了《财政透明度良好行为准则》和《财政透明度问卷》，为发展中国家和转轨国家制定了一个财政透明度的最低标准及实施要求。通过与之最低标准的对比，我们可以清楚地看到我国财政预算体系的基本状况。⑤笔者试图通过我国财政预算公开的透明度的分析以揭示我国政府信息公开过程中存在的不足和问题。
（一）政府对预算信息的垄断
我国《预算法》对财政预算行为是否保密并未作出规定。1989年5月1日实施的《中华人民共和国保守国家秘密法》总则第2条规定“国家秘密是关系国家安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。”，《预算法》正式实施两年后，即1997年由财政部和保密局等中央政府部门规定：国家预算、中央预算、地方预算（省级以上）月、季执行情况属机密，各省、自治区、直辖市及计划市和省会城市年度预算、决算草案及未公布的年度预算、决算收支款项属机密。可见，我国对预算行为采取和执行的是“预算保密原则”。⑥预算保密性规定给政府信息垄断提供了温床。
在中国，80%以上的社会信息资料集中在政府机构手中，而这些机构的信息则基本处于封闭状态。《反垄断法》是对市场经济中的经济主体所形成的垄断行为所作的限制和调整，但对政府的预算信息垄断却无能为力。
（二）预算科目体系不尽科学合理
按IMF要示，政府预算科目体系的科学合理设计必须能够清晰地反映政府职能活动。众所周知，我国现行的预算科目体系是计划经济时代仿效苏联模式设计的，是与当时的计划经济体制下的型财政管理体制相适应的。如今，随着经济的不断发展，市场经济趋于完善，财政改革越来越深入，现行科目体系的弊端却越来越明显。如果按照现行的预算科目体系去衡量政府的信息透明度，长期以来，由于我国传统的财政预算是按支出功能编制的，各项支出内容划分不规范、不细致，它的科目体系只设到大类，下面具体的款、项、目都没有涉及，信息需求者是很难得到满意的答案的。政府的重点工作支出项目或者关系民生的项目如农业、教育等分散在种类科目中，按些编制的预算自然地就无法清晰、完善地反映政府的实际施政行为和活动。
（三）.预算外财政活动的隐蔽性。
由于上文所提到的预算科目体系的不合理性，必然给政府的财政活动带来了不稳定性，也必然给政府规避法律而埋下了伏笔，进而必然给政府财政预算与信息公开带来一定的障碍。预算编制和管理的范围，只限于预算内资金，基本上由部门和支出单位自行管理，缺乏最低限度的公开与透明度，这就给人民群众的监督带来了诸多的不便。因此，在全国范围内，很多“肥水”部门单位大都存在着不为人知也是人所共知的“小金库”现象。预算外财政活动的隐蔽性也间接地说明了公务员报考为什么这么的火热。
（四）缺乏对预算有效的监督。
政府的财政预算与信息本质上是属于人民的生活资源，也是人民的知情权得以体现的具体运用。其中，包括，预算信息的查询，运用以及监督，知情权是最为根本的权利。很难想象如果预算信息都不公开，那么又怎么能谈得上财政预算信息的使用和监督。阳光是最好的防腐剂。那么，在当今的中国，封闭、内向的行政传统仍然渗透在政府管理活动中的各个环节，公共决策性往往排斥公众的广泛参与。在一个花钱不受民主程序、民众监督和法律约束的情况下，纳税人的钱政府当然可以随意挥之。所以说，公共预算的改革仅有“自我约束”肯定是不够的。
三、加快推进财政预算公开的对策选择
（一）转变政府职能，建设服务型的财政预算理念
根据IMF要求和我国经济体制改革的具体特征，必须重新对政府的职能予以准确定位，由“官本位”转变为“民本位”，真正建立为人民服务的政府。在我国社会主义市场经济建设的过程中，政府应该明确其职能范围，到底应该“管什么”，“如何管”以及管理的监督。民众需要的，就是政府应该做的，“取之于民，用之于民”的理念必须扎根于政府，建立一个法治化、道德化、统一化和公开化的效率政府，财政预算透明度的目标必将实现。 （二）建立健全政府财务会计制度
IMF认为“所有的政府职能均为财务活动”。因此，必须建立完善政府财务会计体系。与企业的经营性目的相比，政府的活动虽不考虑盈利指标，但政府对财务资源的利用要受到有关法律、法规、合同、协议等来自外部的约束。也就是说，限定政府对财务资源的使用用途，保证政府财务资源的使用能有效地达到相应的公共目的（这构成政府的一个非常重要的受托责任）。目前，我国政府财务会计制度建设的指导思想是：建立一整套完整的政府会计准则体系，以权责发生制为基础，定期编报政府综合财务报告，反映政府的各项资产、负债、收入、费用和现金流等信息，构建内部监督、社会监督和审计监督的“三位一体”式的财务监管体系，提高政府财务活动的透明度和效率。至少，何为健全的政府财务会计制度，笔者认为完全可以参照企业财务会计制度来制定，建立权责明确的财务制度，定期发布财务会计报表，以备于纳税人定期或不定期的查询或者复制。
（三）健全政府信息公开法律体系，明确信息公开的范围
我国的信息公开法律制度尚处于起步阶段，虽然今年五月已经生效了政府信息公开条例，但整个法律制度还是很不完善。政府信息公开的应遵循“公开为原则，保密为例外”的基本原则。之所以确立这一基本原则，是“因为行政资讯是由公民交纳的税金而形成的，应当属于公共财产，因此应当公开放给公民使用，不应当由政府机关封存、废弃或处置。”在这一基本原则的指导下，立法首先是以列举的方式确定行政资讯不公开的范围，而将没有列入的行政资讯全部划入可以公开的范围。其次在决定某一行政资讯是否可以公开时，将行政机关的裁量权的自由度尽可能收缩到最小程度，防止行政机关通过自由裁量权裁剪公民的知情权。⑦但是公开的范围却总是不够明确，含糊不清。《政府信息公开条例》以概括式加列举式的形式对信息公开的范围加以规定。但给我们的感觉总是不够明确，到底哪些内容属于公开的，哪些内容属于不予公开的？因此，一部好的《信息公开法》必须让人们一眼就看出哪些内容可以不予公开？笔者建议由国务院，或者最高人民法院对些作出更为具体的解释，越具体越好，列举规定不予公开的信息。“法未禁止者皆为允许。”
（四）加大财政预算监督力度
我国政府的财政预算的审计是由政府的组成部门审计机关来完成的，由于审计机关在政府中的特殊地方，使其很难达到独立审计的目标。事实上而成的内部审计，缺少透明度。在一份对中国审计的调查资料充分说明了这一点。资料数据显示，86%的答卷者把“独立性缺乏”列为审计制度所存在的首要问题，政府直接控制的内部审计的一切问题都根湖于审计不独立。所以，要想从根本上解决财政预算审计监督力度监督不足问题，必须从根本上改变审计部门从属于政府的格局，使之独立出来，从属于立法机构，对人民负责。
注 释：
①张明杰：《开放的政府――政府信息公开法律制度研究》，中国政法大学出版社2003年版，第77页.
②《世界人权宣言》第21条第3款.
③张明杰：《开放的政府――政府信息公开法律制度研究》，中国政法大学出版社2003年版，第77页.
④张明杰：《开放的政府――政府信息公开法律制度研究》，中国政法大学出版社2003年版，第201页.
⑤邴志刚：《纳税人的“知情权”与“阳光财政”》，载《地方财政研究》2006年09月第9期第5页.
⑥陈玲霞，温艳：《预算公开原则预算法：思考与建议》，载《河北理工大学学报》2008年第2期第34页.
⑦应松年：《行政法与行政诉讼法学》，法律出版2005年版第370页.