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根据陕西省发改委印发《陕西省推进政府和社会资本合作（PPP）三年行动计划（2017-2019年）》，规划至2019年将有12个通用机场PPP项目。PPP模式将是通用机场建设运营的主要模式。西部通用机场有限公司是西部机场集团公司联合中国航空油料集团、陕西航空产业投资集团共同出资成立的通用机场专业运营管理公司，目前，旗下丹凤、神木通用机场均采用PPP模式建设运营，由于PPP项目周期较长，且政策变动较大，项目实施过程中存在风险较多。通过总结已有项目的实施经验，结合一起PPP项目司法纠纷案例，占在社会资本方的角度，谈谈对参与政府主导的通用机场建设的风险防控。
通用航空业是国家战略性新兴产业，通用机场是通用航空业发展必不可少的载体和基础。根据陕西省发改委印发《陕西省推进政府和社会资本合作（PPP）三年行动计划（2017-2019年）》，规划至2019年将有12个通用机场项目，包含神木、汉阴、旬阳、延川、宜川、黄陵、子长、吴起、富县、石泉、韩城、丹凤通用机场，估算投资规模57.22亿。可以说近几年PPP模式将是陕西省地方政府实施通用机场建设采用的主要模式。下面将通过省内一起PPP项目司法纠纷案例，以社會资本方的角度，谈谈对参与政府主导的通用机场建设风险防控的一点思考。
一、案例诉讼争议及判决情况
某市经济产业园道路工程PPP项目总投资4.02亿元，特许经营期15年，包含建设期1年和维护运营期14年。市人民政府授权其经济产业园管理委员会（下称管委会）作为项目业主，代表政府对项目投资，并行使监督管理职能。
2017年08月04日，某园林营造产业股份有限公司（下称园林公司）作为社会资本方中标该工程PPP项目。管委会与园林公司签订《产业园道路PPP项目合同》，合同约定：开工日期为2017年11月15日。同年投资设立“某市苏顺建设有限公司”（下称项目公司）。
由于项目一直未开工，管委会先后在2018年04月至06月5次下发书面开工通知书。直至2018年06月29日，管委会发出解除合同通知书。园林公司一纸诉状告上法院，请求确认解除合同无效。
该案诉争的主要问题有以下三点：一是项目是否符合开工条件。二是管委会解除合同通知是否有效。三是施工方在项目未取得《国有土地使用权证》《工程规划许可证》情况下是否有权拒绝开工。
（一）园林公司认为不履行合同，是因为管委会未取得国务院、陕西省国土部门合法的土地使用批文，至今未选定监理机构，未获得施工许可证，没有收到合法的开工通知，项目暂时还不具备开工条件。
（二）管委会认为施工方案、建设施工许可证等应由项目公司向有关部门申请。管委会已多次致函催促开工未果，园林公司和项目公司拒绝开工建设，已构成合同的实质性违约。
（三）经过双方举证，一审法院审理认为，《PPP项目合同》已明确约定了开工时间及合同解除的条件，解除合同的条件成就，管委会依法享有解除权，解除合同的行为有效。判决驳回园林公司的诉讼请求。
园林公司不服一审判决提出上诉。二审法院认为，合同中没有约定在未取得《国有土地使用权证》和《工程规划许可证》的情况下有权拒绝开工，驳回上诉维持原判。
二、案例所引起的思考
根据住建部印发《建筑工程施工许可证管理办法》规定，取得施工许可证是项目合规开工的条件，而取得建筑工程土地规划许可证、土地使用权证、建设工程规划许可证是申请办理施工许可证的前置手续，以上权证也是金融机构债务性融资放款的必备要件。但是，2019年7月1起施行的《政府投资条例》第二十条规定“政府投资项目开工建设，应当符合本条例和有关法律、行政法规规定的建设条件，不符合规定建设条件的，不得开工建设”。《建筑工程施工许可证管理办法》属于部门规章，并未纳入《条例》规范范围。结合以上案例判决结果似有不妥，却不违背《政府投资条例》关于开工的规定。笔者将持续关注此案件后续的发展。
三、对PPP的风险分析
通过本案例也给笔者带来一些思考。那么在社会资本方参与的PPP项目中，如何识别、控制、规避风险，将对项目是否能够顺利推进，具有重要的意义。
目前，社会资本方参与地方政府基础设施建设投资多是采用PPP模式，PPP项目合同周期一般在10-30年，具有规模大、周期长、合同复杂等特点，实施过程中外部环境及内部环境变化难以预测，那么风险管理应作为PPP项目中社会资本方重点关注的问题，根据笔者参与的通用机场PPP项目的经验，认为主要有以下几种风险需要特别关注。
政策风险。PPP模式我国尚未制定清晰的法律条文，法律与法规、法规与部门规章之间的一致性尚待解决。本案例中并未依据部门规章做出司法判决主张。
违约风险。PPP项目合同资金来源大部分为政府补贴，资金来源单一，如出现资金不到位项目公司经营将陷入困境，社会资本方处于劣势。
审批风险。PPP项目审批牵涉较多环节、层次，政府多个部门参与，部门不同审批要求也不尽相同，整个过程面临较大不确定性，导致社会资本方无法达到预期目标。
合作风险。PPP项目合作伙伴多，合作周期长，或有风险无法准确预测，履约过程中产生的争议如无法有效解决，可能会导致项目无法持续。
融资风险。融资担保容易引发财务风险，是社会资本进入PPP 项目时需要慎重考虑的问题。PPP项目国家明确规定政府不能提供担保，以项目未来收益权做担保金融机构无法通过审批，由社会资本方股东做担保，那么就会将项目公司风险传导至股东，也就失去了成立项目公司隔离风险的作用。项目公司资产抵押可以作为融资担保的途径，但是在与政府签订《特许经营协议》中必须形成专门的约定，并约定反担保条款。否则可能因PPP项目资产产权的特殊性质，在办理融资担保时无法通过政府股东的批准。
税收风险。PPP财税方面尚无专门法规，目前只有BOT模式有会计准则解释，涉税问题基本由各地方税务部门以答疑形式对其约束，地域不同存在一定差异。笔者所知陕西省税务局在营改增答复中对BOT分为二种情况，明确了陕西省内PPP项目执行的增值税项目。如果对这些特殊性不够了解，必然导致PPP项目会计核算与税务政策执行不准确，影响项目投后评价并产生一定的税收风险。
PPP项目还应关注履约保函的风险;建设项目考核对收益的影响等等。
四、对规避风险的一点认识
2017年11月至今国务院部委数十次发文对PPP项目提出合法、合规的具体要求，对不符合规范的项目实施最严厉的清库、退库措施。2019年6月，国家发改委印发《依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》，强调涉及政府资金的PPP项目，按照《政府投资条例》规定实行审批制，对于PPP模式来说高压态势仍然继续。
近期媒体屡有曝光PPP纠纷案件，以PPP模式为主业务的某大型上市龙头房地产公司披露债务危机。这些都对我们提出了警示，社会资本方该如何在政府连环严查、高压态势下突围？
以上论述，项目的合法、合规是运作PPP模式的前提，也是项目持续推进的保证。社会资本方通过合同的洽商，签订有效的风险规避及分担机制合同条款，是化解风险保证自身利益的关键环节。与政府部门主动有诚意的沟通解决困难，与合作伙伴之间坦诚相待共同进退，才能更好的合作达到共赢，这也体现了PPP（政府与社会资本方合作）的核心要义。（作者单位：西部通用机场有限公司）
通用航空业是国家战略性新兴产业，通用机场是通用航空业发展必不可少的载体和基础。根据陕西省发改委印发《陕西省推进政府和社会资本合作（PPP）三年行动计划（2017-2019年）》，规划至2019年将有12个通用机场项目，包含神木、汉阴、旬阳、延川、宜川、黄陵、子长、吴起、富县、石泉、韩城、丹凤通用机场，估算投资规模57.22亿。可以说近几年PPP模式将是陕西省地方政府实施通用机场建设采用的主要模式。下面将通过省内一起PPP项目司法纠纷案例，以社會资本方的角度，谈谈对参与政府主导的通用机场建设风险防控的一点思考。
一、案例诉讼争议及判决情况
某市经济产业园道路工程PPP项目总投资4.02亿元，特许经营期15年，包含建设期1年和维护运营期14年。市人民政府授权其经济产业园管理委员会（下称管委会）作为项目业主，代表政府对项目投资，并行使监督管理职能。
2017年08月04日，某园林营造产业股份有限公司（下称园林公司）作为社会资本方中标该工程PPP项目。管委会与园林公司签订《产业园道路PPP项目合同》，合同约定：开工日期为2017年11月15日。同年投资设立“某市苏顺建设有限公司”（下称项目公司）。
由于项目一直未开工，管委会先后在2018年04月至06月5次下发书面开工通知书。直至2018年06月29日，管委会发出解除合同通知书。园林公司一纸诉状告上法院，请求确认解除合同无效。
该案诉争的主要问题有以下三点：一是项目是否符合开工条件。二是管委会解除合同通知是否有效。三是施工方在项目未取得《国有土地使用权证》《工程规划许可证》情况下是否有权拒绝开工。
（一）园林公司认为不履行合同，是因为管委会未取得国务院、陕西省国土部门合法的土地使用批文，至今未选定监理机构，未获得施工许可证，没有收到合法的开工通知，项目暂时还不具备开工条件。
（二）管委会认为施工方案、建设施工许可证等应由项目公司向有关部门申请。管委会已多次致函催促开工未果，园林公司和项目公司拒绝开工建设，已构成合同的实质性违约。
（三）经过双方举证，一审法院审理认为，《PPP项目合同》已明确约定了开工时间及合同解除的条件，解除合同的条件成就，管委会依法享有解除权，解除合同的行为有效。判决驳回园林公司的诉讼请求。
园林公司不服一审判决提出上诉。二审法院认为，合同中没有约定在未取得《国有土地使用权证》和《工程规划许可证》的情况下有权拒绝开工，驳回上诉维持原判。
二、案例所引起的思考
根据住建部印发《建筑工程施工许可证管理办法》规定，取得施工许可证是项目合规开工的条件，而取得建筑工程土地规划许可证、土地使用权证、建设工程规划许可证是申请办理施工许可证的前置手续，以上权证也是金融机构债务性融资放款的必备要件。但是，2019年7月1起施行的《政府投资条例》第二十条规定“政府投资项目开工建设，应当符合本条例和有关法律、行政法规规定的建设条件，不符合规定建设条件的，不得开工建设”。《建筑工程施工许可证管理办法》属于部门规章，并未纳入《条例》规范范围。结合以上案例判决结果似有不妥，却不违背《政府投资条例》关于开工的规定。笔者将持续关注此案件后续的发展。
三、对PPP的风险分析
通过本案例也给笔者带来一些思考。那么在社会资本方参与的PPP项目中，如何识别、控制、规避风险，将对项目是否能够顺利推进，具有重要的意义。
目前，社会资本方参与地方政府基础设施建设投资多是采用PPP模式，PPP项目合同周期一般在10-30年，具有规模大、周期长、合同复杂等特点，实施过程中外部环境及内部环境变化难以预测，那么风险管理应作为PPP项目中社会资本方重点关注的问题，根据笔者参与的通用机场PPP项目的经验，认为主要有以下几种风险需要特别关注。
政策风险。PPP模式我国尚未制定清晰的法律条文，法律与法规、法规与部门规章之间的一致性尚待解决。本案例中并未依据部门规章做出司法判决主张。
违约风险。PPP项目合同资金来源大部分为政府补贴，资金来源单一，如出现资金不到位项目公司经营将陷入困境，社会资本方处于劣势。
审批风险。PPP项目审批牵涉较多环节、层次，政府多个部门参与，部门不同审批要求也不尽相同，整个过程面临较大不确定性，导致社会资本方无法达到预期目标。
合作风险。PPP项目合作伙伴多，合作周期长，或有风险无法准确预测，履约过程中产生的争议如无法有效解决，可能会导致项目无法持续。
融资风险。融资担保容易引发财务风险，是社会资本进入PPP 项目时需要慎重考虑的问题。PPP项目国家明确规定政府不能提供担保，以项目未来收益权做担保金融机构无法通过审批，由社会资本方股东做担保，那么就会将项目公司风险传导至股东，也就失去了成立项目公司隔离风险的作用。项目公司资产抵押可以作为融资担保的途径，但是在与政府签订《特许经营协议》中必须形成专门的约定，并约定反担保条款。否则可能因PPP项目资产产权的特殊性质，在办理融资担保时无法通过政府股东的批准。
税收风险。PPP财税方面尚无专门法规，目前只有BOT模式有会计准则解释，涉税问题基本由各地方税务部门以答疑形式对其约束，地域不同存在一定差异。笔者所知陕西省税务局在营改增答复中对BOT分为二种情况，明确了陕西省内PPP项目执行的增值税项目。如果对这些特殊性不够了解，必然导致PPP项目会计核算与税务政策执行不准确，影响项目投后评价并产生一定的税收风险。
PPP项目还应关注履约保函的风险;建设项目考核对收益的影响等等。
四、对规避风险的一点认识
2017年11月至今国务院部委数十次发文对PPP项目提出合法、合规的具体要求，对不符合规范的项目实施最严厉的清库、退库措施。2019年6月，国家发改委印发《依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》，强调涉及政府资金的PPP项目，按照《政府投资条例》规定实行审批制，对于PPP模式来说高压态势仍然继续。
近期媒体屡有曝光PPP纠纷案件，以PPP模式为主业务的某大型上市龙头房地产公司披露债务危机。这些都对我们提出了警示，社会资本方该如何在政府连环严查、高压态势下突围？
以上论述，项目的合法、合规是运作PPP模式的前提，也是项目持续推进的保证。社会资本方通过合同的洽商，签订有效的风险规避及分担机制合同条款，是化解风险保证自身利益的关键环节。与政府部门主动有诚意的沟通解决困难，与合作伙伴之间坦诚相待共同进退，才能更好的合作达到共赢，这也体现了PPP（政府与社会资本方合作）的核心要义。（作者单位：西部通用机场有限公司）