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摘 要：人民检察院办理当事人申请监督并提出合法诉求的行政非诉执行监督案件，可以立足法律监督职能开展行政争议实质性化解工作。人民检察院通过监督人民法院非诉执行活动，审查行政行为是否合法，发现人民法院执行活动违反法律规定，行政机关违法行使职权或者不行使职权的，应当提出检察建议。
关键词：行政争议实质性化解 非诉执行监督 公开听证 检察建议
一、案件难点与办理思路
司法实践中，对于行政相对人针对行政决定虽没有行使复议、诉讼权利，但在非诉执行阶段仍然提出其合法诉求所致的行政争议，称之为“遗落之诉”。对于行政相对人未就行政决定申请复议、提起诉讼，在行政非诉执行阶段向检察机关申请监督提出合法正当诉求的，检察机关可以立足法律监督职能依法开展行政争议实质性化解工作。
（一）行政机关对实际负责人魏某作出的行政处罚是否符合法律规定
根据《中华人民共和国安全生产法》（2014年）（以下简称《安全生产法》）（2014年）第92条规定：“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处上一年年收入百分之三十的罚款;……。”本案中，魏某诉称，时任总经理是于某，应对其进行处罚。经检察机关查实，公司发生安全事故时，原总经理于某已因股权纠纷、挪用资金等原因离开公司，公司已由魏某实际负责。
根据《山东省安全生产条例》第11条规定，生产经营单位的主要负责人依法履行安全生产工作职责，对安全生产工作全面负责，其他负责人对职责范围的安全生产工作负责。主要负责人包括对本单位生产经营负有全面领导责任的法定代表人、实际控制人以及其他主要决策人。由此，对魏某的行政处罚符合法律规定，处罚适当。
（二）行政机关批准延期缴纳的时间是否会导致申请人民法院强制执行的期限超期
行政机关申请人民法院强制执行的期限是以对当事人作出行政处罚决定之日起，在法定期限内当事人不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定，自期限届满之日起3个月内申请人民法院强制执行，还是以行政机关批准延期缴纳的最后一日起开始计算，是否会出现超期问题。本案中，县安监局对包装公司及魏某缴纳罚款的申请已延期一次，法律虽未规定延期的次数，但是根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第53条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起3个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。
虽然《中华人民共和国行政处罚法》（2017年）（以下简称《行政处罚法》（2017年）） 没有明确规定延期（分期）缴纳的时间问题，但根据《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》第153条规定，“申请执行的期限从法律文书规定的履行期间最后一日起计算;法律文书规定分期履行的，从规定的每次履行期间的最后一日起计算”，从本条文规定看，行政机关批准分期履行的，申请强制执行期限从履行期间的最后一日起计算，因此，批准延期履行的，申请强制执行期限也应遵照本条款规定。另外，2021年新修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第72条对此作了明确规定：“行政机关批准延期、分期缴纳罚款的，申请人民法院强制执行的期限，自暂缓或分期缴纳罚款期限结束之日起计算。”
（三）撤销加处罚款的合理性
《行政处罚法》（2017年）第51条规定，当事人到期不缴纳罚款的，作出行政处罚决定的行政机关可以加处罚款。该法第52条还规定，当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳。《行政强制法》第42条规定，实施行政强制执行，当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。本案中，包装公司及魏某因确有经济困难，多次向有关部门反映，经驻地乡政府协调，县应急局同意其再次延期缴纳。虽然未出具书面意见，但对此事实，有相关的书面说明予以证实，这种情形下应当认可行政机关同意再次延期缴纳是有效的行政行为，且公司在事故发生后已进行整改，构成可依法撤销的情形。
（四）穿透式监督如何实现更大的价值
检察机关充分发挥对法院、行政机关的双重监督功能，监督人民法院行政非诉执行活动的受理、审查、裁定和实施，以及行政机关作出行政行为的合法性，在查明事实、证据的基础上依法提出监督纠正意见。检察机关应当审查准予执行行政裁定认定事实是否清楚、适用法律是否正确，发现人民法院执行活动违反法律规定，行政机关违法行使职权或者不行使职权的，应当提出检察建议，促进人民法院公正司法、行政机关依法行政。
二、案件办理的启示
（一）坚持充分调查，依法精准办案
检察机关推动实质性化解行政争议，应坚持以精准化监督为导向，加强精细化审查，围绕争议焦点，对重要证据和案件事实进行认真调查核实，以查清事实、辨明是非作为成功化解行政争议、有效保障当事人合法权益的前提和基础。本案中，检察机关主动向法院、行政机关、企业驻地乡政府和其他知情人了解情况、调取相关案卷材料，查清了案件事实，固定了相关证据，证实了包装公司申请延期、行政机关同意延期缴纳罚款、包装公司发生安全事故后及时整改等事实，为后续建议行政机关撤销加处罚款奠定了坚实的基础。
（二）坚持借助外脑，提升理论认同
行政检察监督案件法律性、专业性强，借助外脑有助于帮助检察机关解决监督中法律适用难题。本案中，针对案件涉及的行政处罚、加处罚款等相关行政执法领域问题，特别是口头承诺的效力、加处罚款撤销等法律适用问题，检察机关除积极请示省市院外，还主动向行政法理论及实务专家请教，邀请法学专家参加听证，深入探讨相关行政行为，为检察建议等监督纠正意见奠定扎实的基础。
（三）坚持积极沟通，形成各方共识
检察机关在查清案件事实、明晰法律适用的基础上，通过提出检察建议、公开听证、释法说理、充分沟通等方式实现行政争议实质性化解。本案中，针对包装公司多次向各级反映，党委政府领导高度关注的实际，为了更好的化解矛盾，检察机关积极与法院、行政机关、乡政府和包装公司“双向多向”沟通，核实相关情况，明确化解争议、解决问题的思路，爭取县委、县政府主要领导的支持。组织召开公开听证会，加强释法说理，促使企业解开“法结”“心结”，在检察官建议下完善了公司安全生产管理制度，公司的内部管理和经营得到规范。法院撤销原裁定，行政机关依法撤销加处罚款。通过办案，既促进了依法行政，又撤销了不合理的行政处罚，化解了行政争议，维护了民营企业的合法权益，取得了多方满意的效果。
关键词：行政争议实质性化解 非诉执行监督 公开听证 检察建议
一、案件难点与办理思路
司法实践中，对于行政相对人针对行政决定虽没有行使复议、诉讼权利，但在非诉执行阶段仍然提出其合法诉求所致的行政争议，称之为“遗落之诉”。对于行政相对人未就行政决定申请复议、提起诉讼，在行政非诉执行阶段向检察机关申请监督提出合法正当诉求的，检察机关可以立足法律监督职能依法开展行政争议实质性化解工作。
（一）行政机关对实际负责人魏某作出的行政处罚是否符合法律规定
根据《中华人民共和国安全生产法》（2014年）（以下简称《安全生产法》）（2014年）第92条规定：“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处上一年年收入百分之三十的罚款;……。”本案中，魏某诉称，时任总经理是于某，应对其进行处罚。经检察机关查实，公司发生安全事故时，原总经理于某已因股权纠纷、挪用资金等原因离开公司，公司已由魏某实际负责。
根据《山东省安全生产条例》第11条规定，生产经营单位的主要负责人依法履行安全生产工作职责，对安全生产工作全面负责，其他负责人对职责范围的安全生产工作负责。主要负责人包括对本单位生产经营负有全面领导责任的法定代表人、实际控制人以及其他主要决策人。由此，对魏某的行政处罚符合法律规定，处罚适当。
（二）行政机关批准延期缴纳的时间是否会导致申请人民法院强制执行的期限超期
行政机关申请人民法院强制执行的期限是以对当事人作出行政处罚决定之日起，在法定期限内当事人不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定，自期限届满之日起3个月内申请人民法院强制执行，还是以行政机关批准延期缴纳的最后一日起开始计算，是否会出现超期问题。本案中，县安监局对包装公司及魏某缴纳罚款的申请已延期一次，法律虽未规定延期的次数，但是根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第53条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起3个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。
虽然《中华人民共和国行政处罚法》（2017年）（以下简称《行政处罚法》（2017年）） 没有明确规定延期（分期）缴纳的时间问题，但根据《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》第153条规定，“申请执行的期限从法律文书规定的履行期间最后一日起计算;法律文书规定分期履行的，从规定的每次履行期间的最后一日起计算”，从本条文规定看，行政机关批准分期履行的，申请强制执行期限从履行期间的最后一日起计算，因此，批准延期履行的，申请强制执行期限也应遵照本条款规定。另外，2021年新修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第72条对此作了明确规定：“行政机关批准延期、分期缴纳罚款的，申请人民法院强制执行的期限，自暂缓或分期缴纳罚款期限结束之日起计算。”
（三）撤销加处罚款的合理性
《行政处罚法》（2017年）第51条规定，当事人到期不缴纳罚款的，作出行政处罚决定的行政机关可以加处罚款。该法第52条还规定，当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳。《行政强制法》第42条规定，实施行政强制执行，当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。本案中，包装公司及魏某因确有经济困难，多次向有关部门反映，经驻地乡政府协调，县应急局同意其再次延期缴纳。虽然未出具书面意见，但对此事实，有相关的书面说明予以证实，这种情形下应当认可行政机关同意再次延期缴纳是有效的行政行为，且公司在事故发生后已进行整改，构成可依法撤销的情形。
（四）穿透式监督如何实现更大的价值
检察机关充分发挥对法院、行政机关的双重监督功能，监督人民法院行政非诉执行活动的受理、审查、裁定和实施，以及行政机关作出行政行为的合法性，在查明事实、证据的基础上依法提出监督纠正意见。检察机关应当审查准予执行行政裁定认定事实是否清楚、适用法律是否正确，发现人民法院执行活动违反法律规定，行政机关违法行使职权或者不行使职权的，应当提出检察建议，促进人民法院公正司法、行政机关依法行政。
二、案件办理的启示
（一）坚持充分调查，依法精准办案
检察机关推动实质性化解行政争议，应坚持以精准化监督为导向，加强精细化审查，围绕争议焦点，对重要证据和案件事实进行认真调查核实，以查清事实、辨明是非作为成功化解行政争议、有效保障当事人合法权益的前提和基础。本案中，检察机关主动向法院、行政机关、企业驻地乡政府和其他知情人了解情况、调取相关案卷材料，查清了案件事实，固定了相关证据，证实了包装公司申请延期、行政机关同意延期缴纳罚款、包装公司发生安全事故后及时整改等事实，为后续建议行政机关撤销加处罚款奠定了坚实的基础。
（二）坚持借助外脑，提升理论认同
行政检察监督案件法律性、专业性强，借助外脑有助于帮助检察机关解决监督中法律适用难题。本案中，针对案件涉及的行政处罚、加处罚款等相关行政执法领域问题，特别是口头承诺的效力、加处罚款撤销等法律适用问题，检察机关除积极请示省市院外，还主动向行政法理论及实务专家请教，邀请法学专家参加听证，深入探讨相关行政行为，为检察建议等监督纠正意见奠定扎实的基础。
（三）坚持积极沟通，形成各方共识
检察机关在查清案件事实、明晰法律适用的基础上，通过提出检察建议、公开听证、释法说理、充分沟通等方式实现行政争议实质性化解。本案中，针对包装公司多次向各级反映，党委政府领导高度关注的实际，为了更好的化解矛盾，检察机关积极与法院、行政机关、乡政府和包装公司“双向多向”沟通，核实相关情况，明确化解争议、解决问题的思路，爭取县委、县政府主要领导的支持。组织召开公开听证会，加强释法说理，促使企业解开“法结”“心结”，在检察官建议下完善了公司安全生产管理制度，公司的内部管理和经营得到规范。法院撤销原裁定，行政机关依法撤销加处罚款。通过办案，既促进了依法行政，又撤销了不合理的行政处罚，化解了行政争议，维护了民营企业的合法权益，取得了多方满意的效果。