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[摘 要] 本文以北京海淀区为例，借鉴国内外食品生产监管的优秀经验，综合运用实地调查、数据分析等多种方法，探讨海淀区食品企业安全生产的现状、食品生产监管存在的问题，并提出解决问题的对策措施。
[关键词] 食品；生产；监管；安全；对策；措施
[中图分类号] D630.1 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2014）15- 0113- 03
0 引 言
2009 年 6 月 1 日《中华人民共和国食品安全法》正式实施。其立法的宗旨是保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全。近年来，国务院明确要求要加大食品安全治本的力度，在整个食品产业链中，关键是要加强对食品生产加工环节的监管。近年来，国家提出要加强城乡结合区、农村的食品安全监管，加强对食品生产小作坊的监管。是否能在食品生产加工环节保证食品的质量和安全，是否能解决食品小作坊生存难题，很长时间内将成为决定我国食品安全水平的关键环节。食品生产监管部门（目前主要是质检部门）是食品生产加工环节的主要监管部门，如何对食品生产企业进行监管，确保食品的质量和安全，这给食品生产监管部门带来了巨大的挑战。经过长时间的摸索和实践，我国食品安全监管水平不断提升，食品安全管理体系已与国际接轨。但近几年，重大食品安全事故频频发生，如奶粉三聚氰胺事件、地沟油、塑化剂、毒胶囊、加工业明胶的果冻、注胶虾、“威极”工业盐制酱油、“立顿”茶农药超标、猪肉加硼砂变牛肉、硼砂粽子等数不胜数。普通百姓越来越感觉到现在吃什么食品都是不安全的，另外，社会上癌症的发病率非常高，而且越来越年轻化，这或许与食品安全问题有一定的联系。这样更加引发了全国性的食品安全恐慌。由此，本文以北京海淀区为例，借鉴国内外食品生产监管的优秀经验，综合运用实地调查、数据分析等多种方法，探讨海淀区食品企业安全生产的现状、食品生产监管存在的问题，并提出解决问题的对策措施。
1 海淀区食品生产监管现状
1.1 海淀区食品生产监管的机构组织
中华人民共和国食品安全法中规定：“国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理”。
根据国家政府部门的相关规定，食品产业链条中的生产环节包括初级食用农产品的生产和食品生产加工。其中在初级食用农产品的生产阶段，由海淀区农业局对农户的行为进行监管；在食品生产加工阶段，由区质监局负责对食品生产企业的行为进行监管；由区工商局对食品生产经营者办理营业执照行为进行监管；由区食药局对市场上简单食品生产经营的行为进行监管；由区公安局对生产、销售有毒有害食品等违法犯罪行为进行监管。
海淀区质监局是北京市海淀区质量技术监督局简称，是北京市质量技术监督局直属的处级行政机构，其前身是成立于2001年的北京市质量技术监督局海淀分局，2006年扩编改名至今，是县级工业产品生产许可证主管部门。海淀区质监局是北京市质量技术监督局直属处级行政机构，下设9个部门，包括：办公室、质量计量监管科、标准化监管科、食品生产监管科、特种设备安全监察科、法制科、稽查一科、稽查二科、稽查三科。
1.2 海淀区食品生产监管内容
海淀区质监局食品生产监管的主要内容包括：
（1）负责食品质量安全市场准入制度的组织实施和监督管理。食品质量安全市场准入制度要求食品生产企业必须具备食品质量安全必备的生产条件，按规定程序获取食品生产许可证，生产的产品必须经检验合格并加印（贴）食品质量安全市场准入标志后，方可销售；食品生产许证必须按照规定进行年审和换发证书。
（2）对食品生产加工企业的持续食品质量安全和卫生状况进行监管。食品生产加工企业必须具备保证产品质量安全的环境要求和卫生条件；使用的原材料必须符合国家相关规定；食品生产工艺流程要科学、合理；生产中使用的包装材料和设备、工具等须符合规定及保持清洁；禁止使用非食用物质生产食品等。
2 海淀区食品生产监管存在的问题及原因分析
2.1 监管力量不足以满足实际需求
2.1.1 执法资源与监管对象比例失衡
由于海淀区行政区域广大，食品生产企业众多，企业分布广泛，行政许可业务的数量和工作强度均居全市之首。海淀区食品企业数量约占北京市三成、化妆品企业数量占北京市八成，监管工作任务繁重。北京市海淀区质监局食品科现有公务员6人，辖区食品企业404多家、食品相关企业147家，另外食品科根据市局的要求还要对辖区内803家化妆品企业进行监管，人均监管企业数超过225家；按照市局的食品生产加工企业分类管理巡查任务，全年巡查企业任务大概是1 600家次，是全市之最。除执法人员数量少外，执法车辆等资源的配置与调用也时常无法满足工作需求。有时外出执行任务，执法车辆无法保障；有时执法人员外出到企业执法，在履行行政执法任务之外，还要充当司机。执法资源与监管对象失衡主要表现在以下几个方面：
（1）食品监管人员的培训不能保证。广东省质监局规定：食品监管人员一年必须保证全脱产的业务培训不少于40个小时，但是实际工作中由于时间、经费和工作强度大等原因不能保证。
（2）车辆配置不足，配备给食品科的车辆只有一部，无法满足执行食品企业日常巡查监管、食品企业审查、食品投诉等任务的要求。
（3）食品科的平时工作包括：食品化妆品企业日常巡查监管、食品化妆品企业审查、食品化妆品举报投诉、食品化妆品的委托生产备案、食品化妆品企业的年审、监督抽查后处理、B类食品生产许可工作（从2013年5月1日开始，A类为肉制品、乳制品、饮料、速冻食品；B类是除A类以外的其他食品）、专项整治、法律法规宣贯培训等。监管范围广泛，操作难度巨大。
2.1.2 食品检验能力较低，监管经费不足 海淀区质监局食品科有关食品生产监管的经费是每年只有10万元，面对数量庞大的食品生产企业，这些监管费用明显不足。监管经费包括：整治法规宣贯培训经费、监管过程的快速检测仪器经费、监督抽查检验经费等，其中占很大比重的经费花在检测上：监管过程中的快速检测仪器现在是没有配备的，快速检测仪器要2万元/套，需要大量的试纸去检验。在国家卫生部发布的关于印发《食品中可能违法添加的非食用物质和易滥用的食品添加剂品种名单》的通知中有90多个项目，如果全部项目都检测，费用是非常庞大的。在产品监督检验方面，一般是2个月每个产品抽检一次，全区有近400家食品企业，假设每个企业平均有2个产品，一个产品基本的抽检费用大概是1 500元/次，如果全区的食品企业全部检验，费用是非常庞大的。
2.2 食品生产监管存在交叉或真空现象
目前，按照规定，北京市海淀区质监局对食品生产企业具有明确的监管职责，抽样检验也是该局的主要工作，但是除了海淀区质监局外，北京市海淀区卫生局也会对食品生产加工企业产品进行抽检。这样做一方面增加了行政成本和检测成本，另一方面，对于同一个食品企业，两个部门的检验项目不同，因为海淀区质监局抽检项目包括卫生指标、质量指标以及食品标识，而海淀区卫生局仅检验其卫生指标，所以，一个食品企业可能其卫生指标合格，而其他质量、标识等指标不合格，这样就会导致出现两个部门的抽检结果不一致，从而造成食品生产监管混乱。
2.3 食品安全的主体责任与监管责任划分不清晰
就职能部门而言，北京市海淀区质监局一直强调主体责任在食品生产企业，他们只是负有监管责任。但实际上，一旦发生食品安全事件，主体责任与监管责任到底由谁负责众说纷纭。目前，多数媒体报道食品安全事件的主体责任在于职能部门监督不力，但很少有报道去探讨食品生产经营者才是食品安全事件的主体责任承担者以及企业应该如何做才能落实主体责任。
3 完善海淀区食品生产监管的对策研究
3.1 加强食品生产监管队伍建设
3.1.1 加强内外沟通，形成监管合力
针对目前海淀区食品监管工作人员少、监管任务重的现状，通过综合巡查工作模式，整合科室人员、质监工作站人员，充分调动内部人员力量，完成对企业的巡查工作。海淀区质监局应当积极加强与区工商、卫生、药监、镇街等相关职能部门以及技术部门的沟通与合作，实现外部体系食品安全监管信息资源的互通与共享，及时分析、掌握企业动态变化情况；加强部门之间的协调配合，形成相互支持、良性互动的强大合力，及时研究解决食品违法犯罪活动的变化规律和发展动向。
3.1.2 建立监督机制
第一，建立健全各项规章制度。要根据国家（上级）的法律法规来制定食品监管相关的各项规章制度，明确各个岗位的责任制度，明确监管执法、罚没与费用开支等制度。并且，要及时将各项规章制度予以公示，对于食品生产的各种监管制度和措施要让群众知晓，接受群众的监督。第二，完善内外监督机制。要建立对上级和对下级同时进行监督的机制。通过公开举报方式，开辟群众监督的渠道，加强与媒体的联系，主动接受监督监察部门的监督，主动接受群众的监督。
3.2 完善公众参与监督的制度
第一，建立多元化的食品生产监管举报方式。对于食品生产监管，传统的公众参与监管方式主要有举报、投诉等。近年来，随着信息技术的飞速发展，公众对食品生产监管可以采用手机短信、网络调查等电子化的参与方式。海淀区质监局可通过媒体加大宣传力度，向社会公布多元化的举报方式和方法，这样可以快速广泛地收集群众的各种有关食品安全问题的投诉，便于及时发现问题，处理问题，防止大规模食品安全事故的发生。
第二，建立食品生产监管举报奖励制度。目前，全国各地食品生产监管部门对于举报的奖励金额不等，相差巨大，一些地方的奖励带有随意性，没有形成制度，这样造成群众的举报积极性不高，认为事不关己高高挂起，并且认为奖励的力度不大，因此不想参与食品安全事故的举报。针对上述情况，海淀区质监局应当根据食品安全方面的法律规范为举报奖励制度提供合法性保障，具体可根据海淀区的实际经济状况，制定相关奖励制度，进行适度的奖励。同时，还应当加强宣传，让老百姓都熟知奖励制度，人人参与。
3.3 引导企业落实主体责任
要向社会加大宣传力度，食品质量安全的第一责任人是生产者而不是监管部门。引导、促进食品生产加工企业建立食品安全主任制度，每个企业要配备食品质量安全员和食品质量安全主任从事企业食品质量安全监督检查工作，配合政府职能部门加强对企业的食品质量安全监管。要做到有效引导企业落实食品安全的主体责任。
主要参考文献
[1]张颢. 我国食品安全监管体系改进策略研究[J]. 现代商贸工业，2012 （18）：1-3.
[2]于喜繁. 破解食品安全监管难题的制度经济学思考[J].湖北社会科学，2012 （4）：72-75.
[3]杭冬婷. 加强食品小作坊监管 确保食品安全[J].沈阳干部学刊，2012 （4）：22-23.
[4]王琳. 食品生产领域作坊式小企业监管机制的探索[D].上海：复旦大学，2010：36-46.
[5]张鑫， 封俊丽， 姬军荣. 我国食品安全监管体制创新[J].2013（4）： 47-49.
[6]杨福星. 中国与发达国家食品安全监管体制的比较[J]. 中国防伪， 2005（6）：51-54.
[7]李怀. 发达国家食品安全监管体制及其对我国的启示[J]. 东北财经大学学报，2005（1）：3-8.
[关键词] 食品；生产；监管；安全；对策；措施
[中图分类号] D630.1 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2014）15- 0113- 03
0 引 言
2009 年 6 月 1 日《中华人民共和国食品安全法》正式实施。其立法的宗旨是保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全。近年来，国务院明确要求要加大食品安全治本的力度，在整个食品产业链中，关键是要加强对食品生产加工环节的监管。近年来，国家提出要加强城乡结合区、农村的食品安全监管，加强对食品生产小作坊的监管。是否能在食品生产加工环节保证食品的质量和安全，是否能解决食品小作坊生存难题，很长时间内将成为决定我国食品安全水平的关键环节。食品生产监管部门（目前主要是质检部门）是食品生产加工环节的主要监管部门，如何对食品生产企业进行监管，确保食品的质量和安全，这给食品生产监管部门带来了巨大的挑战。经过长时间的摸索和实践，我国食品安全监管水平不断提升，食品安全管理体系已与国际接轨。但近几年，重大食品安全事故频频发生，如奶粉三聚氰胺事件、地沟油、塑化剂、毒胶囊、加工业明胶的果冻、注胶虾、“威极”工业盐制酱油、“立顿”茶农药超标、猪肉加硼砂变牛肉、硼砂粽子等数不胜数。普通百姓越来越感觉到现在吃什么食品都是不安全的，另外，社会上癌症的发病率非常高，而且越来越年轻化，这或许与食品安全问题有一定的联系。这样更加引发了全国性的食品安全恐慌。由此，本文以北京海淀区为例，借鉴国内外食品生产监管的优秀经验，综合运用实地调查、数据分析等多种方法，探讨海淀区食品企业安全生产的现状、食品生产监管存在的问题，并提出解决问题的对策措施。
1 海淀区食品生产监管现状
1.1 海淀区食品生产监管的机构组织
中华人民共和国食品安全法中规定：“国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理”。
根据国家政府部门的相关规定，食品产业链条中的生产环节包括初级食用农产品的生产和食品生产加工。其中在初级食用农产品的生产阶段，由海淀区农业局对农户的行为进行监管；在食品生产加工阶段，由区质监局负责对食品生产企业的行为进行监管；由区工商局对食品生产经营者办理营业执照行为进行监管；由区食药局对市场上简单食品生产经营的行为进行监管；由区公安局对生产、销售有毒有害食品等违法犯罪行为进行监管。
海淀区质监局是北京市海淀区质量技术监督局简称，是北京市质量技术监督局直属的处级行政机构，其前身是成立于2001年的北京市质量技术监督局海淀分局，2006年扩编改名至今，是县级工业产品生产许可证主管部门。海淀区质监局是北京市质量技术监督局直属处级行政机构，下设9个部门，包括：办公室、质量计量监管科、标准化监管科、食品生产监管科、特种设备安全监察科、法制科、稽查一科、稽查二科、稽查三科。
1.2 海淀区食品生产监管内容
海淀区质监局食品生产监管的主要内容包括：
（1）负责食品质量安全市场准入制度的组织实施和监督管理。食品质量安全市场准入制度要求食品生产企业必须具备食品质量安全必备的生产条件，按规定程序获取食品生产许可证，生产的产品必须经检验合格并加印（贴）食品质量安全市场准入标志后，方可销售；食品生产许证必须按照规定进行年审和换发证书。
（2）对食品生产加工企业的持续食品质量安全和卫生状况进行监管。食品生产加工企业必须具备保证产品质量安全的环境要求和卫生条件；使用的原材料必须符合国家相关规定；食品生产工艺流程要科学、合理；生产中使用的包装材料和设备、工具等须符合规定及保持清洁；禁止使用非食用物质生产食品等。
2 海淀区食品生产监管存在的问题及原因分析
2.1 监管力量不足以满足实际需求
2.1.1 执法资源与监管对象比例失衡
由于海淀区行政区域广大，食品生产企业众多，企业分布广泛，行政许可业务的数量和工作强度均居全市之首。海淀区食品企业数量约占北京市三成、化妆品企业数量占北京市八成，监管工作任务繁重。北京市海淀区质监局食品科现有公务员6人，辖区食品企业404多家、食品相关企业147家，另外食品科根据市局的要求还要对辖区内803家化妆品企业进行监管，人均监管企业数超过225家；按照市局的食品生产加工企业分类管理巡查任务，全年巡查企业任务大概是1 600家次，是全市之最。除执法人员数量少外，执法车辆等资源的配置与调用也时常无法满足工作需求。有时外出执行任务，执法车辆无法保障；有时执法人员外出到企业执法，在履行行政执法任务之外，还要充当司机。执法资源与监管对象失衡主要表现在以下几个方面：
（1）食品监管人员的培训不能保证。广东省质监局规定：食品监管人员一年必须保证全脱产的业务培训不少于40个小时，但是实际工作中由于时间、经费和工作强度大等原因不能保证。
（2）车辆配置不足，配备给食品科的车辆只有一部，无法满足执行食品企业日常巡查监管、食品企业审查、食品投诉等任务的要求。
（3）食品科的平时工作包括：食品化妆品企业日常巡查监管、食品化妆品企业审查、食品化妆品举报投诉、食品化妆品的委托生产备案、食品化妆品企业的年审、监督抽查后处理、B类食品生产许可工作（从2013年5月1日开始，A类为肉制品、乳制品、饮料、速冻食品；B类是除A类以外的其他食品）、专项整治、法律法规宣贯培训等。监管范围广泛，操作难度巨大。
2.1.2 食品检验能力较低，监管经费不足 海淀区质监局食品科有关食品生产监管的经费是每年只有10万元，面对数量庞大的食品生产企业，这些监管费用明显不足。监管经费包括：整治法规宣贯培训经费、监管过程的快速检测仪器经费、监督抽查检验经费等，其中占很大比重的经费花在检测上：监管过程中的快速检测仪器现在是没有配备的，快速检测仪器要2万元/套，需要大量的试纸去检验。在国家卫生部发布的关于印发《食品中可能违法添加的非食用物质和易滥用的食品添加剂品种名单》的通知中有90多个项目，如果全部项目都检测，费用是非常庞大的。在产品监督检验方面，一般是2个月每个产品抽检一次，全区有近400家食品企业，假设每个企业平均有2个产品，一个产品基本的抽检费用大概是1 500元/次，如果全区的食品企业全部检验，费用是非常庞大的。
2.2 食品生产监管存在交叉或真空现象
目前，按照规定，北京市海淀区质监局对食品生产企业具有明确的监管职责，抽样检验也是该局的主要工作，但是除了海淀区质监局外，北京市海淀区卫生局也会对食品生产加工企业产品进行抽检。这样做一方面增加了行政成本和检测成本，另一方面，对于同一个食品企业，两个部门的检验项目不同，因为海淀区质监局抽检项目包括卫生指标、质量指标以及食品标识，而海淀区卫生局仅检验其卫生指标，所以，一个食品企业可能其卫生指标合格，而其他质量、标识等指标不合格，这样就会导致出现两个部门的抽检结果不一致，从而造成食品生产监管混乱。
2.3 食品安全的主体责任与监管责任划分不清晰
就职能部门而言，北京市海淀区质监局一直强调主体责任在食品生产企业，他们只是负有监管责任。但实际上，一旦发生食品安全事件，主体责任与监管责任到底由谁负责众说纷纭。目前，多数媒体报道食品安全事件的主体责任在于职能部门监督不力，但很少有报道去探讨食品生产经营者才是食品安全事件的主体责任承担者以及企业应该如何做才能落实主体责任。
3 完善海淀区食品生产监管的对策研究
3.1 加强食品生产监管队伍建设
3.1.1 加强内外沟通，形成监管合力
针对目前海淀区食品监管工作人员少、监管任务重的现状，通过综合巡查工作模式，整合科室人员、质监工作站人员，充分调动内部人员力量，完成对企业的巡查工作。海淀区质监局应当积极加强与区工商、卫生、药监、镇街等相关职能部门以及技术部门的沟通与合作，实现外部体系食品安全监管信息资源的互通与共享，及时分析、掌握企业动态变化情况；加强部门之间的协调配合，形成相互支持、良性互动的强大合力，及时研究解决食品违法犯罪活动的变化规律和发展动向。
3.1.2 建立监督机制
第一，建立健全各项规章制度。要根据国家（上级）的法律法规来制定食品监管相关的各项规章制度，明确各个岗位的责任制度，明确监管执法、罚没与费用开支等制度。并且，要及时将各项规章制度予以公示，对于食品生产的各种监管制度和措施要让群众知晓，接受群众的监督。第二，完善内外监督机制。要建立对上级和对下级同时进行监督的机制。通过公开举报方式，开辟群众监督的渠道，加强与媒体的联系，主动接受监督监察部门的监督，主动接受群众的监督。
3.2 完善公众参与监督的制度
第一，建立多元化的食品生产监管举报方式。对于食品生产监管，传统的公众参与监管方式主要有举报、投诉等。近年来，随着信息技术的飞速发展，公众对食品生产监管可以采用手机短信、网络调查等电子化的参与方式。海淀区质监局可通过媒体加大宣传力度，向社会公布多元化的举报方式和方法，这样可以快速广泛地收集群众的各种有关食品安全问题的投诉，便于及时发现问题，处理问题，防止大规模食品安全事故的发生。
第二，建立食品生产监管举报奖励制度。目前，全国各地食品生产监管部门对于举报的奖励金额不等，相差巨大，一些地方的奖励带有随意性，没有形成制度，这样造成群众的举报积极性不高，认为事不关己高高挂起，并且认为奖励的力度不大，因此不想参与食品安全事故的举报。针对上述情况，海淀区质监局应当根据食品安全方面的法律规范为举报奖励制度提供合法性保障，具体可根据海淀区的实际经济状况，制定相关奖励制度，进行适度的奖励。同时，还应当加强宣传，让老百姓都熟知奖励制度，人人参与。
3.3 引导企业落实主体责任
要向社会加大宣传力度，食品质量安全的第一责任人是生产者而不是监管部门。引导、促进食品生产加工企业建立食品安全主任制度，每个企业要配备食品质量安全员和食品质量安全主任从事企业食品质量安全监督检查工作，配合政府职能部门加强对企业的食品质量安全监管。要做到有效引导企业落实食品安全的主体责任。
主要参考文献
[1]张颢. 我国食品安全监管体系改进策略研究[J]. 现代商贸工业，2012 （18）：1-3.
[2]于喜繁. 破解食品安全监管难题的制度经济学思考[J].湖北社会科学，2012 （4）：72-75.
[3]杭冬婷. 加强食品小作坊监管 确保食品安全[J].沈阳干部学刊，2012 （4）：22-23.
[4]王琳. 食品生产领域作坊式小企业监管机制的探索[D].上海：复旦大学，2010：36-46.
[5]张鑫， 封俊丽， 姬军荣. 我国食品安全监管体制创新[J].2013（4）： 47-49.
[6]杨福星. 中国与发达国家食品安全监管体制的比较[J]. 中国防伪， 2005（6）：51-54.
[7]李怀. 发达国家食品安全监管体制及其对我国的启示[J]. 东北财经大学学报，2005（1）：3-8.