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一、我国垄断行业的现状和特点
1、我国垄断行业的现状。目前，我国垄断行业主要包站电力、电信、铁路、民航、邮政、城市供水、石油天然气行业、城市公交和城市排污等行业。随着经济体制改革的不断深入，通过实行政资分离、产业拆分重组、产权改革等措施，在部分垄断行业初步引入了竞争机制，改革取得了一定的进展。如在电力体制改革过程中组建了电力监管委员会，从而结束了我国没有现代管制机构的历史。
2、我国垄断行业的特点。垄断是经济主体为获得超额利润而对市场进行的排它性控制，是与竞争相对的一种经济现象。从垄断形成原因来看，通常将垄断分为三种类型，即经济性垄断、行政性垄断、自然垄断。经济性垄断是指企业凭借经济实力而形成的垄断。如凭借技术实力而获得的专利权，从而实现对某类产品的垄断；或是对特质资源的拥有而形成的垄断；以及依靠市场经营策略、资本运作而取得的对市场的垄断地位等。行政性垄断是指行政机关、政府组织凭借行政权力直接从事基础设施的经营而形成的垄断。行政性垄断是凭借行政权力而形成的人为垄断，是对权力的一种滥用。所谓“借行政权力，行市场行为”，又称“超经济垄断”。自然垄断是指与行业特点相关的一种垄断，当在某一个行业中由一家企业提供全部产量时的成本低于由两家或更多企业进行生产时的成本时便形成了垄断。
从我国垄断行业的情况看，我国垄断行业的主要特征是以行政性垄断为主，并与其它形式的垄断主要是自然垄断相结合。
此外我国的垄断行业还具有如下一些特征：提供的物品和服务具有公共性，生产过程具有网络性和连续性，投资巨大；垄断行业大都为国有独资或国家控股等。
二、我国行政性垄断对社会经济发展的负面影响
1、导致企业缺乏外部竞争压力，组织经营效率低下。由于行业垄断导致了企业缺乏市场竞争的外在压力，机构臃肿，人浮于事，工作效率低下，产品服务成本高，抑制了垄断行业通过技术创新和组织创新来提高生产经营效率。
2、阻碍市场竞争，公平有序的市场秩序难以形成。政府及其部门滥用行政权力，限制市场竞争行为的现象突出。如联通成立后，集经营者与管理者于一身的邮电部先后对联通在市场准入、网间付费、互联互通和无线电频率等公共资源的分配上进行限制，据信息产业部2001年的报告，联通的市场份额仅为0.09％，远不能与中国电信的99.15％的市场份额相比。再如，电力产业“厂网分开，竞价上网”的改革受到地方保护主义的严重阻碍。许多地方为了确保税源，宁要本地高价电，不要外地低价电。广东电网拒绝贵州、广西、云南的廉价水电。东北电网原为国内各电网中最有资源跨省优化配置的区域，却被拆成三个电网，导致跨省流动停止。
3、行政垄断引发寻租设租行为，损害了消费者福利。寻租所得到的利润并非是生产的结果，它的产生与政府对市场的过度干预密切相关，而寻租行为在增加了寻租者的个人收益的同时，却使社会的净收益受损。
4、垄断性定价导致价格体系扭曲。我国的自然垄断产业主要采取“成本加成定价法”，即以实际成本为基础,加上一定的利润，这种价格形成机制不能刺激企业降低成本，提高生产效率。同时也造成了产品服务价格的居高不下。比如，目前我国每张机票的价格约占人均收入的10％—15％，对普通消费者来说，乘飞机仍属于奢侈消费，而美国的机票平均价格只占人均平均收入的0.5％。
5、导致投资主体单一，投资缺口巨大。行政性垄断导致国有企业成为垄断行业的唯一经营主体，从而使得政府投资成为单一的投资来源，造成投资严重不足。如在电力行业中，由于电网投资不足，造成电网薄弱，电力供应紧张，电价严重扭曲等问题。据国家“十五”和“十一五”期间电源建设投资规划，电网配套投资将分别高达5800亿元（发电资产）和9000亿元（输配电资产）。但在当前体制下，难以通过电网公司内部实现资金积累，电网建设存在巨大的投资缺口。以国家电网公司为例，“十五”期间电网建设资本缺口预计在550—600亿之间；“十一五”期间电网建设资本缺口预计在800—900亿之间。
另外，我国铁路业建设投资严重不足，特别是投融资体制存在严重障碍。公路建设2002年完成投资达3150亿元，远高于铁路每年的500亿元左右的投资规模。1980年铁路占全社会客运周转量比重为60.63％，2000年下降为37％，到2004年为35％，仍低于公路的54％的比重。
三、有关我国垄断行业的政府管制改革对策建议
1、分离竞争性环节，开放竞争性业务的市场准入。随着技术的进步和垄断行业的自身发展，目前我国的垄断行业中既有垄断业务，又有竞争性业务。因而要将竞争性业务从垄断行业中分离出来，引入市场竞争机制，而在垄断环节建立科学的管制体制。此外，应当开放竞争性业务的市场准入，按中国加入WTO的协议所确定的领域，对国内外所有符合条件的投资人开放市场，消除市场准入的所有制歧视和地域部门限制，这也是政府有序退出市场，实现政府机关与相关行业利益脱钩的关键一步。同时,改革市场准入方式，逐步缩小政府审批的范围和事项，将行政指定的经营主体改为依法核算或市场招标选择的方式。当然在这个过程中，政府管制机构应当区分垄断行业的政策性业务与经营性业务，对于垄断行业承担的公益性职能，政府应给予必要的补偿。
2、进一步推进政府职能的转变。首先，政府各部门应当转变行政观念，建立一个有限且有效的政府，积极探索行政决策、执行、监督相对分离，相互制约，协调运转的机制，形成自主经营的竞争主体和权责明确的管制机制。其次，我国政府机构改革应从全能主义的无限政府向有限政府转变，撤消合并政府的行业管理部门，精简政府机构，对原有各政府部门承担的制定和实施行业发展计划、产业政策等职能，分别移交经济管理部门或独立的管制机构。如英国在垄断行业的改革过程中建立了许多包括消费者、专家和行政官员在内的市场管理机构，由专门的法令规定交流和权力运作的程序，从而有效的“监管监管者”。最后，政府运行机制应从强制性管理向公共服务转变，深化行政审批制度，减少审批事项等。
3、放松管制和政府管制重点的转移。放松管制的理论基础主要有管制失灵理论和管制俘虏理论。管制失灵理论认为由于外部性、公共产品和寻租设租等因素会造成政府管制成本高昂和大量的福利净损失。管制俘虏理论认为：政府管制是为了满足产业对管制的需要而产生的，即所谓的立法者被产业所俘获；而管制当局最终会被产业所控制，即所谓执法者被产业所俘获（Stigler，1971）。因而要放松管制，引入竞争，促进垄断产业的市场开放。此时，政府管制的重点也要相应的发生转移，即由过去以价格和进入管制为重点转变为以网间协调，稀缺资源控制，质量安全，环保、排污治理和普遍服务等为重点，实现由单纯的经济性管制向兼顾效率公平的社会性管制方面的转变。
4、转变政府管制方式，推行激励性管制和非对称管制。激励性管制就是以信息不对称为立论前提，用委托——代理理论来研究管制问题。这里，政府或管制机构被看作是所有者即委托人，被管制企业被看作是代理人，管制制度可看作是在激励机制下管制者诱导企业在给定的现实成本状态下，按照公共利益标准制定价格、产量和投资，从而提高管制效率，其实质是具有不同激励强度的成本补偿机制。激励性管制主要包括区域间比较竞争、特许投标和价格上限管制等。
不对称管制是对市场份额不同的公司采取不同的管理办法和手段，以实现公平竞争的管制行为。依据是市场支配者能利用自身优势从事不公平竞争，打压弱小经营者，因此只能借助不对称管制手段，扶持弱小经营者，才能创造公平的竞争环境。作为基础产业从垄断向竞争转变的过渡性手段，不对称管制手段普遍被采用。例如，英国政府于1983年在电信产业实行“双寡头垄断政策”并取得了一定的成效。当然，非对称管制只是一项短期政策而不宜长期使用，在市场竞争充分的领域和区域，应逐步取消非对称管制。
5、改变垄断产业的国有控股局面，实行投资主体多元化。我国垄断产业的主导企业大多以国有控股为主，目前，铁路和邮政等行业依然保持着政企不分、垄断经营的格局，电信、电力和民航等的拆分重组也仅是在国有产权框架内的局部调整。这种国有控股为主的局面使资产结构极不合理，政企“亲缘关系”难以了断，并造成垄断产业投资缺口巨大，因而应加快改革这种所有制结构，推行股份制，发展混合所有制经济，允许外资及民营资本的进入，实现投资主体的多元化，并与国有企业的公司制改造相结合，增强国有企业的竞争力。
6、完善法律法规，进行反垄断立法。由于中国的特殊国情和相关的配套改革不健全，1993年颁布至今的《反不正当竞争法》的效力远不能和《反垄断法》相提并论，而某些行业如电信业只有一部《电信条例》来规范，因而垄断行业的管制改革缺乏法律依据和规范，难免有政府行政行为主导之嫌。我国行业法律的建立健全和《反垄断法》的颁布即要吸收借鉴国外的反垄断立法，又要结合自己的实际情况，并要将反行政垄断列入反垄断立法中。
（作者单位：华东师范大学商学院）
1、我国垄断行业的现状。目前，我国垄断行业主要包站电力、电信、铁路、民航、邮政、城市供水、石油天然气行业、城市公交和城市排污等行业。随着经济体制改革的不断深入，通过实行政资分离、产业拆分重组、产权改革等措施，在部分垄断行业初步引入了竞争机制，改革取得了一定的进展。如在电力体制改革过程中组建了电力监管委员会，从而结束了我国没有现代管制机构的历史。
2、我国垄断行业的特点。垄断是经济主体为获得超额利润而对市场进行的排它性控制，是与竞争相对的一种经济现象。从垄断形成原因来看，通常将垄断分为三种类型，即经济性垄断、行政性垄断、自然垄断。经济性垄断是指企业凭借经济实力而形成的垄断。如凭借技术实力而获得的专利权，从而实现对某类产品的垄断；或是对特质资源的拥有而形成的垄断；以及依靠市场经营策略、资本运作而取得的对市场的垄断地位等。行政性垄断是指行政机关、政府组织凭借行政权力直接从事基础设施的经营而形成的垄断。行政性垄断是凭借行政权力而形成的人为垄断，是对权力的一种滥用。所谓“借行政权力，行市场行为”，又称“超经济垄断”。自然垄断是指与行业特点相关的一种垄断，当在某一个行业中由一家企业提供全部产量时的成本低于由两家或更多企业进行生产时的成本时便形成了垄断。
从我国垄断行业的情况看，我国垄断行业的主要特征是以行政性垄断为主，并与其它形式的垄断主要是自然垄断相结合。
此外我国的垄断行业还具有如下一些特征：提供的物品和服务具有公共性，生产过程具有网络性和连续性，投资巨大；垄断行业大都为国有独资或国家控股等。
二、我国行政性垄断对社会经济发展的负面影响
1、导致企业缺乏外部竞争压力，组织经营效率低下。由于行业垄断导致了企业缺乏市场竞争的外在压力，机构臃肿，人浮于事，工作效率低下，产品服务成本高，抑制了垄断行业通过技术创新和组织创新来提高生产经营效率。
2、阻碍市场竞争，公平有序的市场秩序难以形成。政府及其部门滥用行政权力，限制市场竞争行为的现象突出。如联通成立后，集经营者与管理者于一身的邮电部先后对联通在市场准入、网间付费、互联互通和无线电频率等公共资源的分配上进行限制，据信息产业部2001年的报告，联通的市场份额仅为0.09％，远不能与中国电信的99.15％的市场份额相比。再如，电力产业“厂网分开，竞价上网”的改革受到地方保护主义的严重阻碍。许多地方为了确保税源，宁要本地高价电，不要外地低价电。广东电网拒绝贵州、广西、云南的廉价水电。东北电网原为国内各电网中最有资源跨省优化配置的区域，却被拆成三个电网，导致跨省流动停止。
3、行政垄断引发寻租设租行为，损害了消费者福利。寻租所得到的利润并非是生产的结果，它的产生与政府对市场的过度干预密切相关，而寻租行为在增加了寻租者的个人收益的同时，却使社会的净收益受损。
4、垄断性定价导致价格体系扭曲。我国的自然垄断产业主要采取“成本加成定价法”，即以实际成本为基础,加上一定的利润，这种价格形成机制不能刺激企业降低成本，提高生产效率。同时也造成了产品服务价格的居高不下。比如，目前我国每张机票的价格约占人均收入的10％—15％，对普通消费者来说，乘飞机仍属于奢侈消费，而美国的机票平均价格只占人均平均收入的0.5％。
5、导致投资主体单一，投资缺口巨大。行政性垄断导致国有企业成为垄断行业的唯一经营主体，从而使得政府投资成为单一的投资来源，造成投资严重不足。如在电力行业中，由于电网投资不足，造成电网薄弱，电力供应紧张，电价严重扭曲等问题。据国家“十五”和“十一五”期间电源建设投资规划，电网配套投资将分别高达5800亿元（发电资产）和9000亿元（输配电资产）。但在当前体制下，难以通过电网公司内部实现资金积累，电网建设存在巨大的投资缺口。以国家电网公司为例，“十五”期间电网建设资本缺口预计在550—600亿之间；“十一五”期间电网建设资本缺口预计在800—900亿之间。
另外，我国铁路业建设投资严重不足，特别是投融资体制存在严重障碍。公路建设2002年完成投资达3150亿元，远高于铁路每年的500亿元左右的投资规模。1980年铁路占全社会客运周转量比重为60.63％，2000年下降为37％，到2004年为35％，仍低于公路的54％的比重。
三、有关我国垄断行业的政府管制改革对策建议
1、分离竞争性环节，开放竞争性业务的市场准入。随着技术的进步和垄断行业的自身发展，目前我国的垄断行业中既有垄断业务，又有竞争性业务。因而要将竞争性业务从垄断行业中分离出来，引入市场竞争机制，而在垄断环节建立科学的管制体制。此外，应当开放竞争性业务的市场准入，按中国加入WTO的协议所确定的领域，对国内外所有符合条件的投资人开放市场，消除市场准入的所有制歧视和地域部门限制，这也是政府有序退出市场，实现政府机关与相关行业利益脱钩的关键一步。同时,改革市场准入方式，逐步缩小政府审批的范围和事项，将行政指定的经营主体改为依法核算或市场招标选择的方式。当然在这个过程中，政府管制机构应当区分垄断行业的政策性业务与经营性业务，对于垄断行业承担的公益性职能，政府应给予必要的补偿。
2、进一步推进政府职能的转变。首先，政府各部门应当转变行政观念，建立一个有限且有效的政府，积极探索行政决策、执行、监督相对分离，相互制约，协调运转的机制，形成自主经营的竞争主体和权责明确的管制机制。其次，我国政府机构改革应从全能主义的无限政府向有限政府转变，撤消合并政府的行业管理部门，精简政府机构，对原有各政府部门承担的制定和实施行业发展计划、产业政策等职能，分别移交经济管理部门或独立的管制机构。如英国在垄断行业的改革过程中建立了许多包括消费者、专家和行政官员在内的市场管理机构，由专门的法令规定交流和权力运作的程序，从而有效的“监管监管者”。最后，政府运行机制应从强制性管理向公共服务转变，深化行政审批制度，减少审批事项等。
3、放松管制和政府管制重点的转移。放松管制的理论基础主要有管制失灵理论和管制俘虏理论。管制失灵理论认为由于外部性、公共产品和寻租设租等因素会造成政府管制成本高昂和大量的福利净损失。管制俘虏理论认为：政府管制是为了满足产业对管制的需要而产生的，即所谓的立法者被产业所俘获；而管制当局最终会被产业所控制，即所谓执法者被产业所俘获（Stigler，1971）。因而要放松管制，引入竞争，促进垄断产业的市场开放。此时，政府管制的重点也要相应的发生转移，即由过去以价格和进入管制为重点转变为以网间协调，稀缺资源控制，质量安全，环保、排污治理和普遍服务等为重点，实现由单纯的经济性管制向兼顾效率公平的社会性管制方面的转变。
4、转变政府管制方式，推行激励性管制和非对称管制。激励性管制就是以信息不对称为立论前提，用委托——代理理论来研究管制问题。这里，政府或管制机构被看作是所有者即委托人，被管制企业被看作是代理人，管制制度可看作是在激励机制下管制者诱导企业在给定的现实成本状态下，按照公共利益标准制定价格、产量和投资，从而提高管制效率，其实质是具有不同激励强度的成本补偿机制。激励性管制主要包括区域间比较竞争、特许投标和价格上限管制等。
不对称管制是对市场份额不同的公司采取不同的管理办法和手段，以实现公平竞争的管制行为。依据是市场支配者能利用自身优势从事不公平竞争，打压弱小经营者，因此只能借助不对称管制手段，扶持弱小经营者，才能创造公平的竞争环境。作为基础产业从垄断向竞争转变的过渡性手段，不对称管制手段普遍被采用。例如，英国政府于1983年在电信产业实行“双寡头垄断政策”并取得了一定的成效。当然，非对称管制只是一项短期政策而不宜长期使用，在市场竞争充分的领域和区域，应逐步取消非对称管制。
5、改变垄断产业的国有控股局面，实行投资主体多元化。我国垄断产业的主导企业大多以国有控股为主，目前，铁路和邮政等行业依然保持着政企不分、垄断经营的格局，电信、电力和民航等的拆分重组也仅是在国有产权框架内的局部调整。这种国有控股为主的局面使资产结构极不合理，政企“亲缘关系”难以了断，并造成垄断产业投资缺口巨大，因而应加快改革这种所有制结构，推行股份制，发展混合所有制经济，允许外资及民营资本的进入，实现投资主体的多元化，并与国有企业的公司制改造相结合，增强国有企业的竞争力。
6、完善法律法规，进行反垄断立法。由于中国的特殊国情和相关的配套改革不健全，1993年颁布至今的《反不正当竞争法》的效力远不能和《反垄断法》相提并论，而某些行业如电信业只有一部《电信条例》来规范，因而垄断行业的管制改革缺乏法律依据和规范，难免有政府行政行为主导之嫌。我国行业法律的建立健全和《反垄断法》的颁布即要吸收借鉴国外的反垄断立法，又要结合自己的实际情况，并要将反行政垄断列入反垄断立法中。
（作者单位：华东师范大学商学院）