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摘 要：纵观20世纪管理理论与思想史，管理的含义、内容、方式及特点都在不断发展演变，发展中国家的政府管理思想也随之演进。文章对20世纪发展中国家的传统管理模式“官僚制”的发展特点和缺陷进行分析，探讨引入“公共管理”的必然性及其在发展中国家产生的新问题，对公共管理在发展中国家的未来进行展望。
关键词：发展中国家;官僚制;公共管理
一、发展中国家的传统模式——官僚制
官僚制的概念是指所有大中型组织中由受过训练的专职人员组成的行政管理机构。在分析发展中国家的传统模式时，必须找到这个“西方名词”在发展中国家对应的特点。同时，也要对具体情况进行具体分析。
1.官僚制的特点
①大型化组织。②组织中的多数成员为全职人员。全职人员由于大部分收入都来源于组织中的工作，其成员才能忠于官僚组织，并且具有一定的专业技能。③人员的雇佣、提升、评估都具有职责标准。在职责的基础上选用人员，而不是按照宗教、宗族、社会阶级等其他标准。
2.亚、非、拉的区别
根据官僚制的特点来判断，在亚洲，自中国的科举制创立后就形成了较为成熟的官僚制度，并深刻影响了东亚其他国家和地区。例如：日本，在公元7至8世纪之际，模仿唐制实行贡举制度。韩国，从公元958年起至1894年，韩国的科举制在历史上存在了936年，成为中国域外实行科举制时间最长也最完备的科举。
非洲各国在20世纪50年代纷纷获得民族独立，建立起主权国家和现代政治体制，但国家政治制度和政权体制相对失衡。时至今日，非洲部分国家仍然有严重的“部落政治”基础和“殖民政治”基础。
19世纪上半叶，拉美国家建国后，对欧美国家政治制度进行移植、效仿甚至是复制。然而，由于其自身专制传统深厚、缺少社会变革，导致其经济发展落后，社会分化严重，庇护主义盛行。
3.发展情况及影响
①政府的角色——强调干预。1929～1933年，世界经济危机后，反对自由放任主义，主张国家干预的凯恩斯主义盛行，并在二战后成为世界主流，提供了积极有效的国家治理模式。政府的触手遍及各个领域，用“看得见的手”保障经济运行平稳，不再单纯强调市场机制的作用。②“本土化”的官僚制模式。对于西方发达国家来说，官僚制是伴随社会经济政治结构变迁的一个自然的过程。在发展中国家官僚制化包含着一定的“被迫”的成分。在此过程中，许多发展中国家因被殖民，其政府官僚制化都有着浓重的宗主国殖民色彩。③支配地位的公共企业。国家需要根据战略需求有规划地进行发展的国有化改革，以国家政权的力量进行资本积累，把数量有限且分散的资源集中起来，成为一种更为有效的方式。如此，这些国有化的公共企业对发展中国家的工业化、经济振兴起到了巨大作用。
4.影响
官僚制的普遍建立，为发展中国家的政治独立奠定了基础，使现代化的政治制度建设取得了积极效果，也为当今世界发展中国家的崛起打下了良好基础。
二、官僚制存在的问题
1.设计的天然缺陷
官僚制设计初衷是以服务政府的统治与管理为目的，然而官僚制的缺陷在大部分发展中国家政府表现得最为明显。事实表明，采用了官僚制组织形式的绝大多数发展中国家政府行政效率并不高;反之，文山会海式的事务主义和按章办事的形式主义等低效率现象普遍存在。政府机构变得臃肿、浪费严重、效率低下。
2.非人性化的中立观点
人是社会发展的根本动力和根本目的，人本位才是社会的真正价值取向。官僚制追求的组织是非人格化、机械化、专业化，过分集权和死板的规章制度压抑了人的积极性和创新精神，马克斯·韦伯追求的效率与责任，反而成为低效率的动力源泉。
三、公共管理的引入
1.全球化的背景
第二次世界大战后，和平背景下的地区联系不断增强，全球意识逐渐崛起。全球化、信息化时代不断增强的公共需求，使传统官僚制运作下的西方政府公共物品供给能力薄弱，无力应对自身机构膨胀、财政开支加大的困境更加窘迫。变革成为国际社会普遍而迫切的要求，一场始于英国，来自政府和公共部门内部的改革运动——新公共管理，拉开了帷幕。随后在美国，进而扩大至西方主要发达国家，最后又波及许多发展中国家。
2.角色的转换
新公共管理运动以新自由主义思想为指导，认为“最小的政府就是最好的政府”，政府角色从“管理者”转变为“服务者”。
3.私有化改革
发展中国家在私有化进程中采取多种改革方式。政策上，进行了大规模的经济自由化和国有产业私有化。例如，将石油、电信、钢铁等诸多国有企业转卖给私人;行政方式上，新公共管理运动强调要引入市场化的运行模式;在公共机构之间，通过彼此之间的竞争和合作，引入市场机制，提高公共服务的质量。
4.推进法制建设
在经济上，开始重视合同的执行和产权的保护，着手制定和修订各项法律法规，如破产、公司治理、税收、知识产权、金融市场等方面，为市场的良好运行提供制度的保障;在政治上，真正实现司法的独立，承认司法作为一个独立的权威来源，避免官僚把自己的权力置于法律之上。
5.企业化改革
在政府组织体制及其管理模式上进行再造，将私营企业的组织结构和管理方法引入公共部门。如将传统官僚体制的终身雇佣制转变为私营部门的合同制，设置领导任期制，并且须从应聘人员中竞争产生。在公共机构中，引入私营部门的项目，摒弃不再使用官僚制的行政命令方式。在激励方式上，依据个人绩效进行奖惩，明确公职人员的个人责任和目标。
四、“水土不服”的公共管理
1.缺乏制度保障
绝大多数发展中国家曾经是殖民地或半殖民地，其权力构成受到过强大的外来力量的影响，权力合法性的混乱更加促进了权力的集中。尤其是不具有西方民主制的传统，不能像西方那样合理分配权力以及制衡权力。因此，多数发展中国家市场缺少公平性，政府也缺少对市场的运作经验及对市场参与者的保护。市场在具备诸多因素之后才能有效运作，而法律、制度方面的保障是重中之重，如果没有以上因素的保障，市场必然失效。
2.私营化
在部分发展中国家，资本市场得到发展或国内企业成長起来之前，外国公司就取得了垄断支配地位。而大规模私营化导致国内市场被外资垄断，丧失了经济主权。另外，公共部门的私营化也并非一帆风顺，依然有加重财政负担、加剧市场垄断、减弱公共服务能力等的风险。
如马来西亚曾因试图通过财政资金投入等收购行为救济大企业，但因高估政府债务负担能力、私营计划不明确和垄断顽疾等原因，最终导致失败。此外，国营公司在私营化之后陷入无法兼顾公众利益和企业盈利的困境。
3.腐败
从官僚制迈向管理主义模式，并不能避免腐败的蔓延。在改革中由于人们认识的局限性和实际操作上的难度，尽管政府放弃了大量权力，但是变革之中各项制度安排和措施不可能同步进行，在管理系统内部依然有腐败的机会。
4.缺乏公民参与意识
人是构成社会的主体，不论是制度的发展还是变革都离不开人的参与。政府绩效评估从根本上来说是一种服务和顾客至上的机制，公民作为政府的服务对象，相较于其他评估主体，对政府的绩效有着最直接和真切的感受，公民的参与在各国政府绩效评估中越发重要。
五、公共管理在发展中国家的未来
实践是检验真理的唯一标准，不存在适用任何国家和地区的单一模式。新公共管理为发展中国家提供了许多有益经验，但不可能解决所有问题。发展中国家必须坚持法治、维护公平竞争、专业的政府雇员等一系列基础措施，才能保证新公共管理的适用和奏效。归根结底，在新公共管理中“把公民放在首位”“公民是政府的主人”的思想理念才是发展中国家应该真正学习和努力做到的。
参考文献：
[1]陈莹.马来西亚国营企业私营化问题[J].东南亚，2003（4）.
[2]郁建兴.新公共管理运动与官僚制[J].教学与研究，2003（5）.
[3]袁东振.理解拉美主要国家政治制度的变迁[J].世界经济与政治，2017（1）.
关键词：发展中国家;官僚制;公共管理
一、发展中国家的传统模式——官僚制
官僚制的概念是指所有大中型组织中由受过训练的专职人员组成的行政管理机构。在分析发展中国家的传统模式时，必须找到这个“西方名词”在发展中国家对应的特点。同时，也要对具体情况进行具体分析。
1.官僚制的特点
①大型化组织。②组织中的多数成员为全职人员。全职人员由于大部分收入都来源于组织中的工作，其成员才能忠于官僚组织，并且具有一定的专业技能。③人员的雇佣、提升、评估都具有职责标准。在职责的基础上选用人员，而不是按照宗教、宗族、社会阶级等其他标准。
2.亚、非、拉的区别
根据官僚制的特点来判断，在亚洲，自中国的科举制创立后就形成了较为成熟的官僚制度，并深刻影响了东亚其他国家和地区。例如：日本，在公元7至8世纪之际，模仿唐制实行贡举制度。韩国，从公元958年起至1894年，韩国的科举制在历史上存在了936年，成为中国域外实行科举制时间最长也最完备的科举。
非洲各国在20世纪50年代纷纷获得民族独立，建立起主权国家和现代政治体制，但国家政治制度和政权体制相对失衡。时至今日，非洲部分国家仍然有严重的“部落政治”基础和“殖民政治”基础。
19世纪上半叶，拉美国家建国后，对欧美国家政治制度进行移植、效仿甚至是复制。然而，由于其自身专制传统深厚、缺少社会变革，导致其经济发展落后，社会分化严重，庇护主义盛行。
3.发展情况及影响
①政府的角色——强调干预。1929～1933年，世界经济危机后，反对自由放任主义，主张国家干预的凯恩斯主义盛行，并在二战后成为世界主流，提供了积极有效的国家治理模式。政府的触手遍及各个领域，用“看得见的手”保障经济运行平稳，不再单纯强调市场机制的作用。②“本土化”的官僚制模式。对于西方发达国家来说，官僚制是伴随社会经济政治结构变迁的一个自然的过程。在发展中国家官僚制化包含着一定的“被迫”的成分。在此过程中，许多发展中国家因被殖民，其政府官僚制化都有着浓重的宗主国殖民色彩。③支配地位的公共企业。国家需要根据战略需求有规划地进行发展的国有化改革，以国家政权的力量进行资本积累，把数量有限且分散的资源集中起来，成为一种更为有效的方式。如此，这些国有化的公共企业对发展中国家的工业化、经济振兴起到了巨大作用。
4.影响
官僚制的普遍建立，为发展中国家的政治独立奠定了基础，使现代化的政治制度建设取得了积极效果，也为当今世界发展中国家的崛起打下了良好基础。
二、官僚制存在的问题
1.设计的天然缺陷
官僚制设计初衷是以服务政府的统治与管理为目的，然而官僚制的缺陷在大部分发展中国家政府表现得最为明显。事实表明，采用了官僚制组织形式的绝大多数发展中国家政府行政效率并不高;反之，文山会海式的事务主义和按章办事的形式主义等低效率现象普遍存在。政府机构变得臃肿、浪费严重、效率低下。
2.非人性化的中立观点
人是社会发展的根本动力和根本目的，人本位才是社会的真正价值取向。官僚制追求的组织是非人格化、机械化、专业化，过分集权和死板的规章制度压抑了人的积极性和创新精神，马克斯·韦伯追求的效率与责任，反而成为低效率的动力源泉。
三、公共管理的引入
1.全球化的背景
第二次世界大战后，和平背景下的地区联系不断增强，全球意识逐渐崛起。全球化、信息化时代不断增强的公共需求，使传统官僚制运作下的西方政府公共物品供给能力薄弱，无力应对自身机构膨胀、财政开支加大的困境更加窘迫。变革成为国际社会普遍而迫切的要求，一场始于英国，来自政府和公共部门内部的改革运动——新公共管理，拉开了帷幕。随后在美国，进而扩大至西方主要发达国家，最后又波及许多发展中国家。
2.角色的转换
新公共管理运动以新自由主义思想为指导，认为“最小的政府就是最好的政府”，政府角色从“管理者”转变为“服务者”。
3.私有化改革
发展中国家在私有化进程中采取多种改革方式。政策上，进行了大规模的经济自由化和国有产业私有化。例如，将石油、电信、钢铁等诸多国有企业转卖给私人;行政方式上，新公共管理运动强调要引入市场化的运行模式;在公共机构之间，通过彼此之间的竞争和合作，引入市场机制，提高公共服务的质量。
4.推进法制建设
在经济上，开始重视合同的执行和产权的保护，着手制定和修订各项法律法规，如破产、公司治理、税收、知识产权、金融市场等方面，为市场的良好运行提供制度的保障;在政治上，真正实现司法的独立，承认司法作为一个独立的权威来源，避免官僚把自己的权力置于法律之上。
5.企业化改革
在政府组织体制及其管理模式上进行再造，将私营企业的组织结构和管理方法引入公共部门。如将传统官僚体制的终身雇佣制转变为私营部门的合同制，设置领导任期制，并且须从应聘人员中竞争产生。在公共机构中，引入私营部门的项目，摒弃不再使用官僚制的行政命令方式。在激励方式上，依据个人绩效进行奖惩，明确公职人员的个人责任和目标。
四、“水土不服”的公共管理
1.缺乏制度保障
绝大多数发展中国家曾经是殖民地或半殖民地，其权力构成受到过强大的外来力量的影响，权力合法性的混乱更加促进了权力的集中。尤其是不具有西方民主制的传统，不能像西方那样合理分配权力以及制衡权力。因此，多数发展中国家市场缺少公平性，政府也缺少对市场的运作经验及对市场参与者的保护。市场在具备诸多因素之后才能有效运作，而法律、制度方面的保障是重中之重，如果没有以上因素的保障，市场必然失效。
2.私营化
在部分发展中国家，资本市场得到发展或国内企业成長起来之前，外国公司就取得了垄断支配地位。而大规模私营化导致国内市场被外资垄断，丧失了经济主权。另外，公共部门的私营化也并非一帆风顺，依然有加重财政负担、加剧市场垄断、减弱公共服务能力等的风险。
如马来西亚曾因试图通过财政资金投入等收购行为救济大企业，但因高估政府债务负担能力、私营计划不明确和垄断顽疾等原因，最终导致失败。此外，国营公司在私营化之后陷入无法兼顾公众利益和企业盈利的困境。
3.腐败
从官僚制迈向管理主义模式，并不能避免腐败的蔓延。在改革中由于人们认识的局限性和实际操作上的难度，尽管政府放弃了大量权力，但是变革之中各项制度安排和措施不可能同步进行，在管理系统内部依然有腐败的机会。
4.缺乏公民参与意识
人是构成社会的主体，不论是制度的发展还是变革都离不开人的参与。政府绩效评估从根本上来说是一种服务和顾客至上的机制，公民作为政府的服务对象，相较于其他评估主体，对政府的绩效有着最直接和真切的感受，公民的参与在各国政府绩效评估中越发重要。
五、公共管理在发展中国家的未来
实践是检验真理的唯一标准，不存在适用任何国家和地区的单一模式。新公共管理为发展中国家提供了许多有益经验，但不可能解决所有问题。发展中国家必须坚持法治、维护公平竞争、专业的政府雇员等一系列基础措施，才能保证新公共管理的适用和奏效。归根结底，在新公共管理中“把公民放在首位”“公民是政府的主人”的思想理念才是发展中国家应该真正学习和努力做到的。
参考文献：
[1]陈莹.马来西亚国营企业私营化问题[J].东南亚，2003（4）.
[2]郁建兴.新公共管理运动与官僚制[J].教学与研究，2003（5）.
[3]袁东振.理解拉美主要国家政治制度的变迁[J].世界经济与政治，2017（1）.