2012年，教育部印发《全面推进依法治校实施纲要》，要求各地“全面推动教育行政管理体制以及学校内部管理体制的改革、创新，在依法行政、依法治校的基础上，构建政府、学校、社会之间新型关系，加快建设现代学校制度”。依法治校是依法治国的应有之义。依法治校的核心是落实学校的办学自主权，根本出路是建立现代学校制度。本文试图从教育行政管理部门与公立中小学的法律关系角度来揭示现阶段公立中小学办学自主权难以落实的原因及其出路。
　　一、公立中小学办学自主权难以落实的现状
　　在现阶段教育管理的实践中，公立中小学的办学自主权在强大的行政权力面前往往得不到尊重和保护。在政府职能转变的这一大背景下，这种趋势不但没有改善，反而愈演愈烈，不仅财政权、人事权等集中到教育行政管理部门，甚至连教学自主权也集中到了不断强化的教研室和各级考试中心手里。很多地方把公立中小学的财政权集中到教育行政管理部门之后，学校要动用任何一笔资金都要经过漫长的审批程序，以至于等到资金审批下来时，需要使用这笔资金的时机已经错过。还有很多地方把公立中小学的人事权集中到了教育行政管理部门，学校没有任命中层干部的自主权，甚至没有聘任自己想要的教师的权利。很多地方教研室和考试中心把持着组织考试权，学校不能根据本校的具体情况组织考试，指导教学。至于教育行政管理部门直接介入操作学校的事务，时不时抽调学生和教师去参与一些非教育活动的情况，那更是司空见惯。
　　其实，在教育体制改革之后，各地教育行政管理部门也尝试放权于公立中小学，减少对公立中小学办学自主权的干涉。教育领域也曾经出现了难得一见的活力，各地出现许多特色学校。广东珠三角地区在上世纪八十年代实行“三权”（管理权、财权、人员使用权）下放到办学单位和经费包干的措施。这一措施改变了以往统得过多、管得过死的弊病，调动起了基层的办学积极性，提高了学校的管理效能，促进了师资素质和教学质量的提高。但是，在实施过程中，出现了教育发展不平衡，教育资源越来越向少数名校、大校集中的现象。有些校长手里掌握大量的资源和权力，在外部监督和内部制衡机制又不够完善的情况下，各地先后曝出了一些校长腐败案件。鉴于种种不正常的现象，在本世纪初，在政府转变职能以及简政放权的大背景下，教育行政管理部门却开始回收权力。
　　的确，政府基于保证区域内的教育公平和遏制愈演愈烈的校长腐败行为而集中权力和资源，似乎有一定的意义。但是，这些权力和资源的回收，特别是优质教育资源的回收在遏制了校长腐败的同时，也给了教育行政管理部门滥用自己手中资源和权力的机会。权力和资源的回收不但没能遏制腐败，却反而大大地损害了公立中小学的办学自主权，挫伤了基层的积极性，使许多本想有一番作为的校长难以施展拳脚。各地教育纷纷陷入“一放就乱，一收就死”的怪圈。
　　二、公立中小学办学自主权难以落实的原因
　　公立中小学办学自主权难以落实的困境与政校之间的法律关系的性质模糊不清紧密相关。政府与学校到底是什么法律关系呢？
　　《教育法》第二十六条规定：设立学校及其他教育机构，必须具备下列基本条件：有组织机构和章程；有合格的教师；有符合规定标准的教学场所及设施、设备等；有必备的办学资金和稳定的经费来源。由此可见，公立中小是事业单位法人，具有法人资格，是独立的民事主体，具有自我管理内部事务的权利。《教育法》第二十八条进一步规定学校具有以下权利：按照章程自主管理；组织实施教育教学活动；招收学生或者其他受教育者；对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分；对受教育者颁发相应的学业证书；聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分；管理、使用本单位的设施和经费；拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉；法律、法规规定的其他权利。因此，从法理上讲，在教育行政管理部门依法履行教育管理职能时，教育行政管理部门与学校是外部行政关系即行政法律关系。学校在这一法律关系中处于行政相对人的地位，是独立的法人，拥有办学自主权。作为行政主体的教育行政管理部门对学校做出的任何具体行政行为都必须有相应的法律授权和法律依据，否则不产生法律效力。
　　但是，在实践中，受传统的计划体制的影响，教育行政管理部门控制着校长的任免、教师的聘任以及学校的经费的使用等。教育行政管理部门与学校之间更像是内部行政关系，教育行政管理部门与学校似乎是纵向隶属的，他们之间经常是领导与被领导、管理与被管理之间的关系。在这种关系中，公立中小学作为内部行政相对一方，只是政府的服从和执行机关，受政府的直接管理。政府对其拥有行政事务的决定权，可以根据管理的需要对其人事、财政等直接发布命令，而无须法律的授权。因此，在实践中，政校关系的内部行政关系性质决定了学校不可能拥有办学自主权。
　　三、公立中小学办学自主权落实的对策
　　要落实公立中小学的办学自主权，首先要明确公立中小学的法人地位，明确政校关系是属于行政法律关系，而非内部行政关系。同时，就算明确了政校关系的行政法律关系性质，我们依然要加快教育法律法规的立法工作，通过立法明确教育行政部门的管理权限和职责，把教育行政部门的权力锁在牢笼里，《教育法》第十四、十五条规定了教育管理部门的职责，但概括性、原则性强，缺乏操作性，没有明确划定教育管理部门的权力界限。公权力具有自我扩张的内在力量，一旦没有明确的法律约束，掌握公权力的主体总是趋向于进一步扩张以及滥用其权力。同时要明确各级各类学校办学权利以及被侵犯之后的救济途径。《教育法》第二十八条第一款明确规定了学校的办学自主权，同时第二十八条第二款规定：国家保护学校及其他教育机构的合法权益不受侵犯。此条规定相当笼统，究竟由哪个部门来保护，怎么保护，都没有规定。实践中，学校只能求助于教育管理部门，可是侵犯学校办学自主权的往往就是教育管理部门。在法律界有一句名言：无救济则无权利。没有救济就没有权利，没有救济的权利不是权利，没有保障的权利也不是权利。公立中小学的办学自主权就处于这种尴尬的境地。因此，我们要加强教育立法工作，要在教育领域做到有法可依，有法必依。
　　我们除了要通过立法工作来规范教育行政管理部门的权力之外，还要通过立法等多种手段帮助公立中小学建立起现代学校管理制度。这样才能打破 “收权”与“放权”的循环怪圈，使得教育行政部门的权力得到规范之后，公立中小学能够实现自主管理，内部监督制衡。因此，教育行政部门除了要树立服务意识，改进管理方式，完善监管机制，减少和规范对公立中小学的行政审批事项，依法保障公立中小学充分行使办学自主权和承担相应责任之外，更关键的是要帮助公立中小学建立起现代学校管理制度，提升其自主管理的水平，特别是指导帮助公立中小学依法制定章程、完善教代会制度和学生自治制度，通过教代会制度和学生自治制度在内部加强对校长的监督。同时，教育管理部门要引入外部监督机制，帮助学校建立和完善家长委员会制度，引导家长和社区参与学校的管理和监督。同时，要完善教育信息公开制度，保障公众特别是家长对教育的知情权、参与权和监督权。教育管理部门要把主要精力放在制定游戏规则，做好裁判员和监督者的角色。只有在放权的同时建立起强大且完善的监督机制，才不会出现“一放就乱”的现象。
　　《国家中长期教育改革和发展规划纲要》明确规定要“推进政校分开、管办分离。适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。适应国家行政管理体制改革要求，明确政府管理权限和职责，明确各级各类学校办学权利和责任”。公立中小学办学自主权问题的解决，最终还是要回到依法治校的途径上来。我们要加快教育类法律法规的立法工作，改变教育管理领域无法可依的困境。通过立法，明确教育管理部门在履行教育管理职能时，政校关系是行政法律关系。在这一对行政法律关系中，我们对教育管理部门的权力要通过立法进行规范，对行政相对人（公立中小学）要帮助其建立现代学校制度，提升其自主管理，自主办学的水平，这样才能实现构建新型政校关系的目的。